下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
随着环境问题的产生，世界各国都面临着艰巨的环境治理任务。运用什么模式来实现环境治理，就成为现代国家必须考虑的问题。为了遏制日益严重的环境问题，尽快取得良好的环境治理效果，提高政治合法性，早期环境法都强调以国家为主导（主要是行政主导）的环境治理模式。
主要表现为：第一，建立专门的环境治理机构来统领环境保护工作。在环境法形成之前，环境问题主要体现为污染问题和环境侵权纠纷，而环境侵权纠纷的解决往往依赖于司法，即通过环境侵权诉讼的方式，由法院来裁判环境侵权纠纷。对于环境犯罪问题，也是由法院来加以裁判的。在环境法建立之初，各国建立起专门性的环境行政机关来行使环境管理权，实现环境保护的专门化。环境保护部门具有全面的环境管理职权，当然其他一些行政机关也具有一定的环境管理职权；为了协调各部门之间的环境保护的功能，一些国家还建立了国家层面的协调机构，如环境委员会。通过设立专门的、协调的行政机关，一个国家形成了系统性的环境行政权力体系，主导着环境治理工作，实现有效的环境治理。第二，制定大量的环境法律规范，通过法律规范来确立环境保护的目标和标准。这些环境法律规范，体现了强烈的行政性。环境法形成的标志是一些国家制定了环境基本法，例如1967年日本制定的《公害对策法》和1969年美国制定的《国家环境政策法》。但环境法的成熟，主要体现为各国制定了大量的环境立法，例如各类的污染防治法与资源保护法，这些法律的主要内容是规定了行政机关具有的行政职权和企业应履行的环境义务，体现出强烈的行政主导的特征。第三，环境法主要是由行政机关来实施。现代环境法中，主要的法律规范的内容都涉及环境行政权问题，这意味着这些法律依赖行政机关的实施，行政机关主要借助于环境标准，通过规划、许可、处罚等方式来实现有效的环境治理。这些方面都具有较强的行政性，体现了行政主导性，所以环境法的形成之初就具有着强烈的公共权力性。
环境法的行政主导性或者说公法性，在环境治理的早期确实取得了良好的效果。但也面临一系列的缺陷：第一，环境治理的成本过高。由于早期环境法的强制性过高，导致企业的守法成本过高，以致整个社会的环境治理成本过高，影响环境治理的社会认同性，所以传统的环境治理模式一直承受着巨大的非议。第二，环境治理过度依赖于行政机关的执法，而行政执法具有易俘获性的缺陷。传统的环境法是一种行政主导的环境法，环境治理依赖于行政机关的执法，环境治理的绩效也取决于行政执法，但行政执法也会受到许多的限制，一是行政执法存在较多的规制俘获问题，二是存在环境污染的地方保护问题，即环境治理中的逐底竞争问题。在这样的情况下，行政执法的效果就会受到较大的制约。第三，环境治理容易形成对抗性，社会成本过高。过度强制性的立法与执法，会在行政机关与企业之间形成比较紧张的对抗性关系，这种对抗性关系实质上是不利于环境治理的。
由于行政主导的环境法存在较多缺陷，环境法在不断地进行变革。从规制方式来看，从单纯的“命令—控制”发展到经济激励、守法激励和信用规制等。从实施主体来看，从原来的以行政机关为主，发展到公众参与、企业参与、司法参与等。特别是公益诉讼制度，将一般性的公众参与制度化为使公众作为诉讼发起者，启动诉讼程序，从而对行政执法起到了监督与补充作用。从规制依据看，不仅重视硬法，也重视软法的功能，特别是社会组织与企业内部规范在环境治理上的功能。从技术发展来看，随着科学技术特别是大数据的发展，现代环境法越来越多地采用了先进科学技术来降低治理成本、提高治理的绩效。环境治理实践对环境法理论提出了新的挑战，需要环境法理论回应环境治理实践的发展，进行总结完善，形成环境法实践与环境法理论之间的良性互动。