前言

进入 21 世纪以来，随着经济的发展，环境问题从最早的经济外部性、共有地悲剧、交易成本，到后来的政府失灵导致的决策失误，再到环境风险管制的基点从环境要素转向各环境要素构成的整体空间，环境管制的情势越来越复杂。面对这一情形，为了尽可能使环境决策符合理性，提高环境管制的实效，环境管制在“多中心治理”理论影响下，逐渐把焦点移到风险管制与民主沟通的互相结合上。行政机关在行政过程中“借力”完成行政目标已经成为普遍现象。民众参与环境风险管制，一方面为资源整合管理、满足民众需求提供了重要渠道，另一方面也意味着国家提供环境质量等公共给付的主体与方式有所改变。因此，为保障民众参与环境风险管制的有效性和正当性，预留政府的治理弹性，避免因民众的介入而导致国家控制力下降和环境利益受损，健全和完善一体化保护、以环境质量管理为核心的民众参与环境风险管制的参与机制和合作法律制度已成为应然之需。

环境管制涉及高度的科技专业性、风险不确定性和价值判断争议，环境管制决策往往需要不同领域背景的民众共同参与，以平衡科技理性与民众参与之间的不同需求。党的十八大以来，美丽中国建设迈出重大步伐，生态文明建设的社会合力全面形成，生态环境治理体系和治理能力现代化成为加强生态文明建设的重要保障。绿水青山就是金山银山，对生态环境的保护就是对生产力的保护。积极引导公众有序参与生态环境治理，是对习近平生态文明思想的践行，是全民共治理念的体现，也是提升生态环境治理主体多元化发展水平、保障生态文明建设取得实效的关键所在。民众参与环境风险管制，标志着风险预防理念下广泛参与、共同合作和手段多元化的环境管制新模式的达成。其无论是作为一种与政府公权相结合的合作管制模式实验，还是作为一种民众履行环境义务的法治化实践，民众参与环境风险管制样态的正当性获取与制度化确立，归根结底取决于它与具体法治环境和权力土壤相匹配的回应路径和“以私益之实现促进环境公益”最终旨趣相适应的制度落地。

民众参与环境风险管制，即是在环境管制政策制定、实施与执行方面形成一种商谈机制，以民主与管制的互动形成环境管制“合作”模式。目前，我国在民众参与环境风险管制方面的研究不多，关注重点依旧停留于“参与”和“管制”两个维度上，对民众参与环境风险管制的互动机制研究有限，公私协力管制的制度型态的探讨也不多见。为此，本书基于民众参与环境风险管制的现实状况，围绕着民众参与环境风险管制法治化的正当性及可行性、民众参与环境风险管制法治化的路径是什么的逻辑主线，系统分析与构建了民众参与环境风险管制的法治进路和制度因应。本书通过研究得出以下主要结论。

其一，环境管制是一种风险管理的法治措施，是为实现特定公益属性的环境任务，通过各种行政手段来影响私部门，以达成利于环境保护任务的目的。为应对环境风险高度专业性、科学不确定性和复杂性等特质，环境风险管制已从源头控制或事后治理过渡为环境风险的全过程管理；环境管制不仅是传统意义上的危险防御，更是鼓励多元主体参与的、多种手段并举的环境风险共治的管制体制。换言之，环境风险不确定性的背景，使得环境管制具有了“多元化”的复合主体品格；环境风险管制的策略选择也更倾向一种内生化的诉求，即由“管控”走向“鼓励”，鼓励社会民众自主参与环境管制，从而寻求“秩序与表达”兼容的民众参与机制以及“积极增益”环境管制功效的公私协力管制制度的构建和完善。

其二，社会民众参与环境风险管制，符合环境管制思维变革的诉求，有利于“环境私益促进环境公益”的管制效能的达成。民众参与环境风险管制是行政权民主正当化的诉求，也是公众环境参与权适用的结果。促进环境管制与民主沟通的制度变革，其实不只攸关环境决策的品质，更关乎环境多元协同共治的有效达成。管制性立法是环境立法的原型。民众参与环境风险管制从正当程序功能面向而言，在于补强环境管制决策的民主正当性，使得决策更符合理性；从实体权益实现的面向来看，在于提升环境管制的效率，使得环境管制私益实现促进公益增加。

其三，民众参与环境风险管制的法治进路主要有两方面：一方面是建立参与为本位的环境权，细化民众参与环境风险管制决策的方式和选择基准，实现民众参与环境风险管制的机制优化；另一方面是从政府与民众的关系出发，转变政府的角色，构建“公私协力”之上的“合作与参与”代替“竞争与控制”的环境管制新模式。如此，社会民众在与管制机关的互动中，不仅是传统高权行政姿态下环境管制的对象和行为规制的受体，还是通过“竞争与合作”参与环境管制的协力主体；而管制机关也走向“领航导向”，不再坚持事必躬亲，开始重视并善用私部门的特性而与之合作。换言之，“公私协力”主要是随着社会进步与国家职能在治理上的演化，国家已无法负荷管制众多专业又复杂的领域，单凭政府力量已无法确保提供给公众完善的公共物品，进而拟定合适的管制政策，转而将任务分派于私部门，由私部门分担其责任。对私部门而言，希望政府能采取弹性管制，通过沟通协调取得双方均能接受的标准，或通过私部门自我约束（管制）的方式代替政府管制。

其四，民众参与环境风险管制的制度型态重置，主要体现在管制决策的形成、环境管制任务的履行和环境管制效果的实现三个方面。首先，民众参与环境风险管制决策的形成，意味着国家在环境管制决策过程中开始纳入私部门的意见。为实现民主与管制的有效互动，保障民众直接参与环境决策的形成，民众参与环境决策的制度构建主要包括健全环境信息公开制度、建立环境民众代表人制度、完善民众参与司法救济制度及构建协商民主机制。其次，民众参与环境风险管制任务的履行，实务上常见的有公权力委托、行政助手及专家参与等执行模式，制度构建主要包括自愿环境协议制度、自主风险管理制度等自主管制制度。最后，从环境管制效果的实现来看，应推行空间管制策略，构建国土空间规划制度、建立生态空间长效保护和投入机制等。

诚然，面对复杂的科技争议所引发的社会冲突和对立，环境风险管制背后其实夹带了各种科技社会和民主参与的复杂议题。民众参与环境风险管制实有必要检讨风险结构困境、风险的社会建构以及管制政策制定过程的动态性。民众参与环境风险管制，以服务、参与、合作、协调及沟通作为环境协力共治的核心架构，意味着国家管制角色的转变（包括决策主体的转变、履行主体的转变以及管制身份的转变），也意味着环境法学理论应对环境管制思维范式的转变，对民众参与环境风险管制的法治进路及制度设计等问题展开深入研究。从某种意义上讲，民众参与环境风险管制是国家治理逻辑演变下中国环境管制由“控制”走向“激励”、从权威管制型模式走向协同管制型模式的内生取向，同时也提出了“民众参与环境风险管制的法治化”这一制度难题。由此，作为社会管制标本的环境管制，带来了我国环境保护法律观念变革、合作管制中国家与社会之间进行“权力-权利”续造及重新配置等一系列问题。希望本书的出版，能为关心环境治理议题的人提供一个可能广泛思考的角度和空间。当然，环境法的研究中存在高度动态发展的背景因素，也囿于个人能力局限，较为微观的细步研究，如环境社会自主管制制度等方面还需要持续推进。

本书能最终顺利出版，离不开各位师长前辈及同门师友的悉心指导、关怀与鼓励，离不开西南大学博士启动基金项目（项目号：2019BSFX008）的支持，离不开自己“心之所向，素履以往”的勇气和坚持，也离不开重庆大学出版社的大力支持，在此一并感念！

行文至此，恰如自己微笑着与一个温暖的背影道别。转过身，纵使不舍，也不慌张，因为前行仍可期盼，并且，与初心为伴！

2022年11月2日