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宋代城市工商业经济的迅猛发展，使城市的结构和阶级构成状况都发生了很大变化。当时的城市，除了庞大的官府机构和驻军之外，“富民巨贾，萃于廛市”
。一些破产失业的农民走入城市，成为城市雇佣劳动力的来源。同时，个体工商业者经营的店铺也日益增多，成为城市居民的一个重要组成部分。伴随着城市经济的发展，宋政府从天禧三年（1019）开始，首先在京西路及洛阳均定“坊郭居民等”
，即按照城市居民占有财产的多少，将其分成十等。上五等称为坊郭上户，与乡村的上三等户相同，“乃从来兼并之家”
，是城市的统治阶级；下五等称为坊郭下户，与乡村的贫苦农民一样，则是“贫弱之家”，由他们构成城市居民里的被统治者，这是宋代城市阶级结构方面发生的重大变化。
随着城市经济及阶级构成、居住情况的变化，城市的行政管理制度也出现了一些新的特点。了解这些特点，不仅能够加深人们对于整个封建社会的理解，同时，也有助于说明中国封建社会发展到两宋时期的某些特征。因此，本文想就城市管理制度的问题作点初步的探讨。
北宋以前，我国城市的基层单位叫作里，汉代以后又逐渐出现坊的名称。在一个相当长的历史时期中，或是里坊并称，或是改里为坊，里、坊实际上是一回事，不过名称不同罢了。如《洛阳伽蓝记》中记载北魏的首都洛阳，城市的基层单位主要称里，同时又把归正里称为吴人坊，寿丘里称为王子坊，其他还有太尉坊、司徒坊、白象坊、狮子坊等等。隋炀帝时曾将长安城的坊改为里，唐代重新命名为坊。隋唐时代的长安城，城市最高管理机关是京兆府，下有长安、万年两个赤县，分管城市内的108坊及东西两个市，可以说，就长安城来说，是府—县—坊三级行政管理制度。
根据唐人苏鹗《苏氏演义》记载：“坊者方也，育人所在里为方，方者正也。”又说：“方，类也。易曰：方以类聚，居必求其类，夫以药术为方者，亦以同类之物成乎方也。”由此可见，坊、里有两个重要特点，一是每个坊、里周围的围墙呈长方或正方形，二是每个坊、里中居住着同行业或同类型身份的人。北魏时洛阳城有三百二十坊（里），坊墙四周共一千二百步，每边为三百步，是正方形坊里的典型
。唐代的长安城虽然也很规整，但是各坊之间的坊墙已有长短不齐之别了
。那时坊有坊正，里又有里司，隋代的里司，“官从九品下”
，比宋代坊正的地位要高得多。
五代至宋，城市中的坊仍是最基层的行政单位，但是随着经济的发展，坊墙已慢慢地拆掉，居民面街而居，沿街修建房屋，开设店铺，搭盖凉棚，整个城市的面貌大为改观，从唐以前那种封建堡垒式的封闭型城市，变为适应商品经济发展的敞开型城市。有的学者称之为近代的城市类型，这是有一定道理的。
宋代城市中的坊，基本上是按街巷的自然分布而划定，所以不少城市是坊、市、巷的名称并列，或者是某某坊又被称为某某巷。北宋的东京，自宋太宗命张洎等撰坊名之后，尽管坊名都很雅致，但在孟元老《东京梦华录》中，凡提到著名的寺院、官府建筑，抑或特别突出的酒楼、店铺等，都指明在某某街、巷，而很少提到坊的名字。南宋行都临安，某坊又名某巷，已成通例，这一点在《梦粱录》卷七《禁城九厢坊巷》中有集中反映。京城以外的其他州县，如《吴郡志》中的西市坊又称铁瓶巷，《嘉定赤城志》中不少巷已代替坊名。宋代的地方志中，也有少数地方坊、里并称，如《景定建康志》中，除坊之外，有长干里、凤凰里、表孝里等。坊中还有“以类相聚”的情况，已与当时工商业行的名称等同起来，如《吴郡志》中的饭娃坊又称果子行，和平坊即米行等。总之，宋代的坊已不同于唐以前那种意义的坊，它的围墙已逐渐被拆除，或者被城市工商业经济的发展所打破，坊内各种不同身份的居民混杂，只是一个基层单位而已。坊正的职权和地位，与乡村的保正差不多，已不能与唐以前的里司地位相比了。
值得注意的是，宋代城市中坊之上普遍出现了厢一级的管理组织。据宋人王应麟《玉海》所说：“左右厢起于唐，本用李靖兵法，诸军各分左右厢统之。”又说：“朱梁以方镇建国，遂以镇兵之制用之京师，京师共有四厢，而诸军两厢，其厢使掌城郭烟火之事，而军旅渐有厢军之名。”
由此可知，城市中有厢的划分是从驻军划分防地开始，而逐渐与城市的烟火管制等事联在一起。而后在厢界内所管事情增多
，至宋代除驻军仍分厢驻防外，作为城市独立一级的管理机构便相应出现了。
宋代城市中作为行政机构的厢，以东京开封为最完备。宋太宗至道元年（995）时的划分如下：
旧城（又称里城）内四厢：左第一厢，下管二十坊；左第二厢，下管十六坊；右第一厢，下管八坊；右第三厢，下管二坊。
新城（又称外城或国城）内四厢：城东厢，下管九坊；城西厢，下管二十六坊；城南厢，下管二十坊；城北厢，下管二十坊
。
以上统称八厢，宋真宗天禧五年（1021），新旧城内重新定为十厢，其名称为：左军第一厢，左军第二厢，城南左军厢，城东左军厢，城北左军厢，右军第一厢，右军第二厢，城南右军厢，城西右军厢，城北右军厢。这十厢的称呼使用了一段时间以后，又恢复原来八厢的建制
。
新城以外的市区，原来分属于开封、祥符两个赤县，真宗大中祥符元年（1008）十二月，置新城外八厢，特置厢吏，“命京府（即开封府）统之”
。这样一来，赤县不仅不管理首都城内事务，而且连城外市区的事情也不再过问了。这一制度较之隋唐的首都管理体制也是不同的地方。天禧五年（1021）将新城外八厢改为九厢，共管十四坊，其名称及所管坊数如下：
京东第一厢一坊，第二厢一坊，第三厢一坊；京北第一厢二坊，第二厢一坊；京西第一厢二坊，第二厢二坊，第三厢二坊；京南厢二坊
。
新城以外各厢所管坊数较少，是由于城外人口稀少而地方辽阔，所以有的厢只有一坊，只是厢、坊的任务和职责不同罢了。
新城内外及旧城内共十九厢，是北宋中期设厢最多的时候，其厢官厢吏也较多。厢官厢吏数目的多少，是根据每厢户数的多寡而定，内城十厢具体情况列表于下：
新城以外九厢，户数不清。宋廷规定，每厢在五百户以上者，置所由四人，街子三人，行官四人，厢典一人；每厢户数在五百以下者，置所由三人，街子二人，行官四人，厢典一人。所有各厢之都所由一职，由开封府下属左右军巡机构差虞候充，又称厢虞候，其余并由招募而来
。
宋代的东京与其他城市的厢制有所不同的地方是，自宋初以来有四厢都指挥使，“巡辖提举京城里诸巡警，时谓之厢主”
。这时的四厢都指挥使，是由五代军队制度沿袭下来，其主要任务还是军事巡警，与后来管理民事的厢有所不同。所以在太宗、真宗时虽有十九厢之设置，而四厢之军巡任务仍存。神宗熙宁三年（1070）五月，根据开封知府韩维的请求，宋廷下诏，以京朝官曾历任通判、知县者四人，分治开封新旧城左右厢
。这年十一月，编修中书条例所言：“逐厢决事不多，欲止令京朝官两员分领两厢决断，仍尽留旧四厢使臣以备其余差使。”
这次请求得到了宋廷的批准。这即是神宗时的左右厢公事所，“民间谓之都厢”
。所谓都厢，不管四厢也好，两厢也罢，都是应知开封府韩维的请求而设。它与宋初军事机构结合起来
，但隶属于开封府。所以《宋史·职官志》在开封府下属机构中有这样的话：“左右厢公事干当官四人，掌检覆推问，凡斗讼事轻者听论决。”哲宗元祐元年（1086），开封府又以设二厢不便，重新改为四厢
，这一制度沿用到宋末。
由上可知，开封的厢坊制度，是都厢—厢—坊三级，它的上边才是开封府。南宋首都临安仿此。
宋代的厢制是在府州县普遍设置，并不是首都特有的，如北京大名府有左右厢二十三坊
，荆南府左右厢八、坊巷五十四
，绍兴府在城五厢
等。其他如楚州、颍州、并州、泉州、吉州、建康府等，均有厢制之设立
。另外，在《宋会要·刑法·禁约》内，记载了广南州县之厢、潼川府路之厢等。厢制的设立，无疑加强了宋王朝对城市人民的统治，同时也从行政管理方面证明了宋代城市发展的历史事实。
城市经济发展之后，市民居住情况发生变化，成分也逐渐复杂，因此，城市的防盗、防火问题突出起来，宋政府为此采取了一系列的防备措施，以便稳固其对城市的统治。
五代以前的京城，例由赤县县尉负责巡警捕捉之事，五代及宋初，为防止兵变，加强中央集权，以及对城市人民进行防范等，逐渐改为中央禁军巡逻“衢市之民”
。根据《宋会要·兵·厢巡》记载，绍兴二年（1132）正月，临安仿效东京“内外徼巡之法，就钱塘城内分为四厢，每厢各置巡检一人，量地步远近置军巡铺若干，每一铺差禁军长行六名，夜击鼓以应更漏，使声相同。仍略备防火器物，每两铺差节级一名，每十名差军员一名，皆总之于巡检。遇有收领公事，解送临安府，仍日具平安申马步军司。本地分有盗贼，则巡检而下皆坐罪”。临安还依照东京旧例，侍卫马步军司管军在京分新旧城里巡检，新城里系步军司，旧城里系马军司。这些巡检是按厢而设，所以又称厢巡检，管理军巡铺。根据上述记载，军巡与军巡铺的主要任务可归纳为五点：一是报时，即所谓“夜击鼓以应更漏”；二是防火；三是解送收领公事；四是防盗；五是每天向马步军司申报平安。
在军巡铺的设置上，东京与临安稍有不同。东京“每坊巷三百步许，有军巡铺屋一所，铺兵五人，夜间巡警收领公事”
。东京军巡铺兵全由禁军充任，神宗熙宁元年（1068），由于“京城巡铺所占禁军人数甚多，步军兵士尤众，不得番休”，才减去八十六铺，计五百四十六人
。据宋徽宗时开封尹王革撰写的《政和营缮军录序》所说：“臣所部都城四厢，无虑若干坊，坊有徼巡卒合若干人数，尝筑庐以居。”经过修缮之后，凡巡铺“冠以坊名，具绠勺储水器，暑以疗暍，火以濡焚，书之于籍……”
。可见东京军巡铺既按坊巷三百步许而设，又冠以坊名，根据东京坊数，大体可推知军巡铺之数量。
临安府在绍兴二年（1132）建立军巡铺时，经过殿前马步军司与临安府都监司共同量度，定为一百零二铺，计差禁军六百七十三人，内军员一十人，十将节级五十一人，长行六百一十六人。临安府有将兵约二千人，不隶将兵一千人，与禁军合起来，以十分为率，五分归三司（殿前马步军司）分差，五分归临安府差拨，每月一替
。以后随着临安城市的发展及治安的混乱，军巡铺也相应增多，至绍兴二十二年时已达到一百五十铺。军队不足，有时还差保甲兵夜巡。孝宗乾道元年（1165），临安府兵与禁兵不再混差，“每月均摊铺分，逐铺止差一处军兵，不得依前混杂”
。乾道七年，临安城军巡铺竟达二百三十二处，军兵也有增多。据吴自牧《梦粱录》记载：“官府坊巷，近二百余步，置一军巡铺……”从这里可以看到，临安城军巡铺比东京城要密集得多，临安府的地方兵也成了军巡铺的主要承担者。
首都以外的各州城、府城，亦有地方驻军之诸厢巡检负责城市的巡逻、治安及救火等事，并设有专供士兵用的房屋，其用具等大体如京城军巡铺，此处不一一列举。
城市的坊厢及军巡制度的确立，大大加强了府州县镇各级官府对城市居民的统治和防范，这从各个方面表现出来。
北宋初年，赵匡胤“欲周知外事”，常令人进行侦探，甚至连市易物价当否，也要靠人告密，弄得“列肆无不侧目”
。东京的一些禁军头目借巡逻之机，有恃无恐，经常以捕盗为名，对市民进行讹诈，甚至夜入官僚之家，索取贿赂和酒食。咸平五年（1002），真宗为了改变这种情况曾规定：“自今捕贼止委开封府。”
这实际上是办不到的，因为禁军巡逻的任务之一就是“盖察寇盗”，所以景德四年（1007）时，真宗下诏开封府适当干预军巡的不法行为就行了
。天禧二年（1018）八月诏书中曾说：“新城里地分巡检兵士，自今捕获逃军一人，支钱二百，贼一人，支钱五百。”
可见军巡与开封府都有一个共同的“捕贼”职能。在“捕贼”的同时，诸厢还有一个追查经济走私的任务。据神宗熙宁十年（1077）正月十三日诏书所言：“诸巡捕人不觉察本地分内有停藏透漏货易私茶盐香矾铜锡铅，被他人告，捕获者，量予区分。”
当然，我们不能把封建官府所称的城市“盗贼”和他们诬蔑的农民起义完全等同起来，其中有不少是流氓无赖，甚至官僚们的爪牙，但不可否认也有下层市民的反抗行动。
本来，北宋中期以前，在民事诉讼及追捕上，东京的厢官只有捕人及杖以下的处罚权，按法“应捕人限当日解府（开封府），有不及者，许送厢寄禁，辄经宿者，许人告，重坐以罪”
。以后这种规定逐渐发生变化，东京及外地各州县里，开始出现了厢官厢吏们所设的私狱，随便对犯人或受害者进行敲诈和勒索。一些地方州县的当职官，任意派遣吏人向工商业者强行低价购买物品，工商行人稍有不愿，即被送入厢吏所设的私狱
。据《宋会要·刑法·禁约》记载，北宋末年各地的厢吏，“辄置柜坊，收系罪人，乞取钱物”。许多无辜的受害者，“或锁之柜坊，或幽之旅邸，近则数月，远则一年，守二不能察，监司不以闻，衔冤之民，无所告诉”。尽管一些官僚们慷慨陈词，承认被关押者为“衔冤之民”，认为上述现象是违法的，其实这正是在“许送厢寄禁”的名义下干出来的。这种现象在南宋更加严重，临安的许多厢吏本身就是“市井恶少”
，他们以捕盗为名，“辄于委巷之中僦客邸为关留之所，名曰窠里，得钱则听其责保而去，无钱则执缚拘系，鱼贯蚁聚，臭秽熏蒸，隆暑严寒，备极其苦”
。京都尚且如此，外地城市可想而知。
城市厢一级官吏的职能是多方面的，根据神宗熙宁三年（1070）五月的规定，开封左右厢公事所，“凡斗讼，杖六十已下，情轻者得专决；凡逋欠，婚姻，两主面语对定，亦委理断”
。徽宗时甚至婚姻仪式，也由厢吏追集“媒妁及阴阳卜祝之人”到开封府训练，由礼生进行“指教”
，按当时新礼制举行婚礼，否则也要追究责任。
宋代印刷业发展起来之后，私营书铺的印书畅销各地，随之而来的是官府要加强对印刷的控制，这在城市管理上成了一个突出的问题。《宋会要·刑法·禁约》中记载了许多关于宋廷认为是“非法”印刷品的禁令，如有关“边机文字”、兵法、为应付科举考试而乱编乱印的范文或文选等，都在禁止之列。但宋廷最害怕的是“肆毁时政”的印刷品，以及北宋末年新旧党争中一些反对派的文集之类。凡遇此种情况，都被宣布为违法，书籍销毁，印板烧掉，还要追究印刷人的责任。当时，开封、杭州、四川及福建一些城镇的印刷业最发达，此种禁令主要针对上述地区。由此可见，印刷术广泛应用之后，它成了新的政治斗争的工具，封建统治者要用它来宣传封建的道德法令，千方百计要控制它，任何有损封建统治集团的印刷品，一旦被发现，都将遭到查封。这成为加强城市统治的一个重要方面。
其他如皇帝、官僚们过街时，市民都要回避的制度，也有严格的规定。再如语言方面触犯忌禁，随时都有可能坐牢、杀头的危险。徽宗时曾发生过开封郊区农民到城内听说书而受杖刑的一件事。据记载，开封府知府范纯礼奉“中旨鞫享泽村民谋逆，纯礼审其故，此民入戏场观优，归途见匠者作桶，取而戴于首曰：‘与刘先主如何？’遂为匠擒。明日入对。徽宗问何以处之，对曰：‘愚人村野无所知，若以叛逆蔽罪，恐辜好生之德，以不应为杖之足矣。’曰：‘何以戒后人？’曰：‘正欲外间知陛下刑宪不滥，足以为训尔！’徽宗从之”
。这件事说明封建时代，官府对人民的防范是如此之严！一个农民进城听讲说书，竟然因为比喻刘备而犯忌讳，惊动皇帝，本要以叛逆论处，后来从宽，也要杖打一顿，以戒后人。
封建社会的等级制度表现在各个方面。宋廷规定“衣服之宜，屋室之制，械器之用，金玉之饰”等，都要“辨其等威，以示制度”
。这一规定在城市中得到充分的贯彻。据《宋史》记载：
诸道府公门得施戟，若私门则爵位穹显经恩赐者，许之。在内官不设，亦避君也。凡公宇，栋施瓦兽，门设梐枑。诸州正衙门及城门，并施鸱尾，不得施拒鹊。六品以上宅舍，许作乌头门。父祖舍宅有者，子孙许仍之。凡民庶家，不得施重栱、藻井及五色文采为饰，仍不得四铺飞檐。庶人舍屋，许五架，门一间两厦而已。
按照这种建筑制度，人们一看某座房屋的特征，就可知晓房主的社会身份地位。另外，宋政府虽然给以入粟、捐钱、技术得官者以官号，但还是认为这些人出身微贱，特别规定：“禁止市井营利之家，伎巧贱工，不得以官号揭榜于门肆。”只有医药铺“所授官号职位称呼”者可以例外
。这项制度在京师及外州郡一律施行，人们在《清明上河图》中看到医药铺赵太丞字样的横额，即是这一制度的反映。
衣服方面，除开那些区别皇帝、各级官僚衣饰的烦琐规定外，宋廷还下令在京城及各州县“禁止蕃装胡服”
。对劳动人民所从事的不同职业，则要从衣着上加以区别。宋人孟元老曾说：“其士农工商诸行百户，衣装各有本色，不敢越外。谓如香铺裹香人，即顶帽披背；质库掌事，即着皂衫角带不顶帽之类。街市行人，便认得是何色目。”
从这些记载里，可以看到当时城市人们的不同衣着，已把其社会身份地位区分得清清楚楚。据宋初规定，各种吏人、庶民、商贾、伎术、不系官伶人，“只许服皂、白衣、铁角带，不得服紫”。后来虽许庶人服紫，但黑、白二色仍是劳动人民的常用服色
。
但是，历史的发展是不依封建统治者的愿望为转移的，正像南北朝时寒族地主发展起来以后必然要与士族门阀争地位、比高低一样，宋代城市中的富商大贾和一部分有钱有势的吏人，也不断在衣服、器用、住房等方面突破禁令，向官僚们看齐，以便抬高自己的身份地位。《宋会要》刑法及《宋史》舆服类，记载了许多上述人等突破禁令的事实，宋廷屡禁而不能止。到了北宋末年，官僚蔡薿曾上奏说：“臣观辇毂之下，士庶之间，侈靡成风，未曾少革，富民墙屋得被文绣，倡优下贱得为后饰，殆有甚于汉儒之所太息者。雕文纂组之日新，金珠奇巧之相胜，富者既以自夸，贫者耻其不若，则人欲何由而少定哉！”
及至南宋，随着商品经济的继续发展与手工业技术的进步，一些无特权的富人阶层竞相斗富。宁宗嘉定六年（1213），统治集团发出哀叹：“都城内外，多建大第，杰栋崇梁，轮奂相高”，“销金日盛，什物器用，燕羞果核，无一而不施金”。“甚至民德不一，衣服无常，都城皂隶，高巾大袖，混杂上流；民庶妻妾，冠帔珠翠，僭拟贵族。其他未易悉数，教化不明，法制破坏，夫岂细故……”当时临安城专以打造金箔及铺翠销金为业的，“不下数百家，列之市肆，藏之箧盖，通贩往来者往往至数千人”。宋廷以正风俗为名，试图把数百家工匠和铺户强令改业
，恐亦未必能办得到，即使办到，也是治末不治本，无法改变上述情况。
宋代城市坊市混一之后，大街小巷，屋宇相连，人口稠密，成分复杂，因此，不论是无意的失火或是人为制造的火灾都特别多，给城市居民造成极大的危害。据《宋史·五行志·火》
里记载，两宋三百多年内，全国各地的大型火灾有二百多次，主要是在京城及各州县城镇发生的。
宋东京城的火灾次数最多，大火四十四次，另外还有某年“京师多火”的记载，次数无法统计。南来的临安，“城郭广阔，户口繁多，民居屋宇高森，接栋连檐，寸尺无空，巷陌壅塞，街道狭小，不堪其行，多为风烛之患”
。因此，临安的火灾次数亦多，灾害更甚。如绍兴元年（1131）十二月，“行都大火，燔万余家，人有死者”
。二年五月，“临安城中火灾，顷刻之间，弥亘六七里，延烧一万余家”
。嘉定元年（1208）三月戊寅“行都大火，至于四月辛巳，燔御史台、司农寺、将作、军器监、进奏、文思、御辇院、太史局、军头、皇城司、法物库、御厨、班直诸军垒，延烧五万八千九十七家，城内外亘十余里，死者五十有九人，践死者不可计，城中庐舍九毁其七，百官多僦舟以居”。这次大火是从御史台胥吏杨浩家燃起，审查过程中，官官相护，处分太轻，“自是民讹言相惊，亡赖因纵火为奸利”。其他如嘉定十三年十一月，临安大火燔城内外数万家，“禁垒二十区”。嘉熙元年（1237）六月，临安又火，燔三万家。如此等等，足见火灾之严重！其他州县城镇，每遇火灾，焚毁民舍相多，不少城市因一次火灾而受到毁灭性的打击。如乾德四年（966）二月，岳州大火，把官署、仓库烧完后，“燔市肆民舍殆尽，官吏窬城仅免”。再如真宗大中祥符三年（1010）四月，“升州火，燔军营民舍殆尽”
。这种触目惊心的火灾，不能不引起城市居民的严重关切，封建政府也不能不把防火作为城市治安管理的一个重要方面。
宋各级官府为了防止火灾，对城市的灯火管制相当严格。据北宋人魏泰记载：“京师火禁甚严，将夜分即灭烛，故士庶家凡有醮祭者必先关白厢使，以其焚楮币在中夕之后也。”
不仅民间，官府的一些重要机构亦如此。真宗大中祥符八年（1015）二月十六日的诏书规定：“皇城内诸司，在京百司国库务，仓草场，无留火烛，如致延燔，所犯人自官吏悉处斩，番休者减一等。”
这就是说，宋廷不惜用重法以防止火灾的发生。仁宗嘉祐年间，狄青为枢密使，一次闻报火光，搜查甚严，足见北宋官僚是重视防火的。
为了防火，宋的各级城市都建立有专门的防火队，前述之军巡铺只是防火队中的一支队伍，《东京梦华录》卷三《防火》里，在叙述军巡铺的巡警公事后说：
又于高处砖砌望火楼，楼上有人卓望。下有官屋数间，屯驻军兵百余人，及有救火家事，谓如大小桶、洒子、麻搭、斧锯、梯子、火叉、大索、铁猫儿之类。每遇有遗火去处，则有马军奔报军厢主，马步军、殿前三衙、开封府，各领军级扑灭，不劳百姓。
由此可知，当时开封的救火主要依靠军队和官府组织的专业队，这种专业队中一种叫作“水行人等”的。
原来，在北宋初年，官府在救火上过于依赖军队及官办的救火队，而未能动员居民的力量。凡失火地方，“须候都巡检到，方始救泼，致枉烧屋”。到大中祥符二年（1009）才改为：“今后如有遗火，仰探火军人走报巡检，画时赴救，都巡检未到，即本厢巡检先救。如去巡检地分遥远，左右军巡使或本地分厢界巡检员僚指挥使先到，即指挥士兵、水行人等与本主同共救泼，不得枉拆远火屋舍。”
这一点比北宋初虽有改进，但弊病仍然很大。天圣九年（1031），仁宗听到“都辇闾巷，有燔延者，火始起，虽邻伍不敢救，第俟巡警者至，以故焚燔滋多”的报告后，又下诏：“京城救火，若巡检军校未至前，听集邻众赴救。”
这当然比只依靠军队救火要好得多。为了及时制止火灾，“遇火，小则扑灭，大则观烟焰所向，必迎前拆屋以止之”
。开封的这种办法亦为其他城市所仿效。
北宋政府为减少火灾造成的危害，对救火有力者加以奖赏，不力者则加以重处，由于东京城防火制度完备，组织也比较严密，“每遇生发，扑救，须臾便灭”
。
临安城除军巡铺防火外，“盖官府以潜火为重，于诸坊界置立防隅官屋，屯驻军兵，及于森立望楼，朝夕轮差，兵卒卓望，如有烟烻处，以其帜指其方向为号，夜则易以灯”。这种“防隅”共有二十个，分布全城，“如遇烟烻救扑，帅臣出于地分，带行府治六队救扑，将佐军兵及帐前四队、亲兵队、搭材队，一并听号令救扑，并力扑灭，支给犒赏；若不竭力，定依军法治罪”
。救火中，各级官员也要上阵，其与军兵之间如何节制，宋廷都有详细规定。救火工具方面，“且如防虞器具，桶索、旗号、斧锯、灯笼、火背心等器具，俱是官司给支官钱措置，一一俱备”。另外，“官舍钱买水浇灭，富室豪户亦喝钱助役”，并给救火负伤的士兵“支给犒赏，差医胗治”
。从南宋临安的上述规定中，可见已出现了“火背心”之类的救火防身衣具，制度上也与东京差不多。但宋人认为临安防火较东京为疏，故而多火灾
。其实主要是吏治越来越腐败的结果。
宋之各地州府亦有完备的救火队及救火设备，称为“潜火队”。据温革《琐碎录》记载：“所在官府有潜火队，多不解其义，究之当用此潜字，吴楚谓火灭为潜。”宋人所修之《宣城志》也说：“潜火队在府衙门，绍兴二十一年，王侯晌置，为土瓦屋三间，收贮梯、桶、钩搭、绳索、锯斧之属，以备不虞。兵百人，每旬各执其物以陈，例差提督指使一员。”
州县城内不仅有士兵组成的专门救火队，而且对组织群众救火非常重视。据《庆元条法事类》记载：“诸州县镇寨城内，每十家为一甲，选一家为甲头，置牌，具录户名，印押，付甲头掌之。遇火发，甲头每家集一名救扑。讫，当官以牌点数。仍从官钱量置防火器具，官为收掌，有损阙，即时增补。”这说明，组织群众救火的制度相当完备，他们所用的救火器具，也是官办官藏，随时增修，以备不虞。救火时，地方官也有明确的分工和职责。同书又记载说：“诸在州失火，都监（州的军事长官）即时救扑，通判（州的副行政长官）监督，违者各杖八十。虽即救扑监督，而延烧官私舍宅二百间以上（原注：芦竹草版屋三间比一间），都监、通判杖六十，仍奏裁；三百间以上，知州准此。其外县丞、尉（州城外草市倚廓县同）并镇寨官依州都监法。”官僚们为此挨杖棍的，甚至罢官的，均不乏其人。
由于救火任务急切，宋律上才规定：“诸应避路者，遇有急切事（谓救火之类，不容久待者），许横绝驰过。”
另外，失火之后，官府还要差官集众，验实灾情，记录入案，失火人及犯罪人要受处分及赔偿损失。
上述这些记载，充分说明了宋代城市普遍有了一整套的防火救火制度，它在我国古代城市管理史上，无疑是一个巨大的历史进步。
历来的封建官府，其主要职能是对人民的镇压和防范，对群众性的公共事业则很少过问，这里所谈的宋代城市公共事业，也是与官府如何统治城市人民联系在一起的，只是多少有点这方面的意思罢了。
宋以前的城市道路，一般是比较宽阔的，后来随着城市经济的发展，市内的街道却由宽变窄。后周显德二年（955）时，因开封建都的需要，才将部分街道“直而广之，广者三十步”
。次年又规定：“其京城内街道阔五十步者，许两边人户各于五步内取便种树、掘井、修盖凉棚；其三十步已下至二十五步者，各与三步，其次有差。”
这可以作为京城内大小道路的宽度来看待。据《三山志》记载福州的街道说：“州城九轨（古制八尺）之涂（道路）四（条），六轨之涂三，四轨之涂八，三轨之涂七，其他率增减于二轨之间，虽穷僻侧足皆石也。”这是地方州城道路的大小宽度，是否是通例，尚不敢断言，作为一种情况提出来，仍不失为研究一般州县城镇道路的参考资料。宋人朱熹曾说，宋代的街巷等制度“皆仍五代”
。那么可以看到宋东京之主要街道，除御街宽一百丈左右（阔二百余步）外，其余大街或二十丈，或十丈以下，当然也有很窄的鄙巷小道。福州街道在七丈二尺与一丈左右之间。宋尺或宋以前之古尺，较今尺为小，这里只是推知其梗概而已。
由上可知，东京的街道虽不如前代都城道路之宽，亦相当可观，但在城市经济发展的冲击下，侵街建屋或搭棚摆摊进行经营的现象日益严重。这样一来，街道逐渐由宽变窄，建筑杂乱，不仅影响市容的美观，而且经常造成交通的堵塞。甚至火灾的发生也与此有关。对此，宋律规定：“诸侵巷街阡陌者，杖七十。”
对于东京的侵街现象，宋廷或责令开封府，或临时委派官僚进行处理。真宗咸平五年（1002），曾令左侍禁
门祗候谢德权，扩宽街道，撤掉侵街而建的“贵要邸舍”，遭到一部分贵族官僚的激烈反对。谢德权在打击要贵势家后，“因条上衢巷广袤及禁鼓昏晓，皆复长安旧制”。宋廷为此下诏：“开封府、街司，约远近置籍立表，令民自今无复侵占。”
所谓立表，就是用木制造的标记，立在道路两旁，不许越界建造房屋。仁宗天圣时，对于侵街者，“令开封府榜示，限一岁系元立表木毁拆”
。天圣三年（1025）正月还下诏说：“在京诸河桥上，不得令百姓搭盖铺占栏、有妨车马过往。”
这种侵街与反侵街的斗争，在临安或外州亦是如此。如仁宗时，周湛知襄州，“襄人不善陶瓦，率为竹屋，岁久侵占官道，檐庑相逼，故火数为害。湛至，悉撤毁之，自是无火患”
。可见，阻止侵街对于城市交通、防止火灾、保持市容美观都起到了较好的作用。
城市饮水问题，宋以前的历代官府是比较注意的，或挖渠饮水，或掘井汲用，宋各级官府仍然继承这一传统。北宋初年，开封渠道纵横，但居民增多之后，饮水还是一个大问题。宋太祖建隆二年（961），命水利专家陈承昭率众引金水河入京城。乾德三年，又引金水河“贯皇城，历后苑，内庭池沼，水皆至焉”，解决了皇宫用水问题。接着又用大轮汲水，引金水河入亲王、公主等贵族宅第。真宗大中祥符二年（1009），供备库使谢德权率水工决金水河，“历天街东转，缭太庙入后庙，皆甃以礲甓，植以芳木，车马所经，又累石为间梁，作方井，官寺、民舍皆得汲用。复引东，由城下水窦入于濠。京师便之”
。这种方井的样子，人们可以在张择端的《清明上河图》里看到。
东京市民除饮用河水外，主要依靠井水，而很大部分井掌握在官府手中，称为官井。仁宗庆历元年（1041），开封久旱，“民多渴死”，在这种情况下，官府才于新旧城内八厢开井三百九十眼
，解决饮水问题，算是少有的一项德政了。各地城市的主要街道两旁，都有官井，以供民用。周湛在襄州解决侵街建筑后，“又于民舍，得众汲旧井四，废而复兴，人赖其力”
。显然，官府之掌握城市官井及民用水的问题，也是他们统治城市权力的象征。夔州的居民，原来吃水还要向官府交钱，后来建立了“义泉坊”，才算解决了这一问题。王十朋曾高兴地写诗说：“官费接筒竹，民蠲沽水钱。丁宁后来者，莫负义泉名。”
城市发展之后，还有一个排水及卫生问题，突出地摆在市民及各级官府面前。东京新旧城内有沟二百五十三条，流入各河，为了防止“闾巷居人”倒垃圾入沟内堵塞流水，开封府专门派人巡逻，进行督察
。其处罚轻重，宋《刑统》有如下规定：“其穿垣出秽污者杖六十，出水者勿论，主司不禁与同罪。”这对保护城市环境卫生具有重要意义。另外，官僚贵族们往往为了自己的私利，沿河修建违法建筑，堵塞河水，造成人为的水患。如东京的“中官势族筑园榭，侵惠民河，以故河塞不通。适京师大水，（包）拯乃悉毁去。或持地券自言有伪增步数者，皆审验劾奏之”
。这就是说，官府在必要时才采取一些强硬手段，以便保证水流畅通，在平时官府是不肯轻易这样做的。
城市的巨大发展，使得各种肉食的需求量大增，尤其是城市的水产资源及鸟类很快面临灭绝的危险，不仅使城市居民的生活受到影响，而且也破坏了城市的自然环境。真宗大中祥符四年（1011），官僚们上书中说：“京城多杀禽鸟水族以供食馔，有伤生理。帝谓近臣曰：如闻内庭洎宗室市此物者尤众，可令约束，庶自内形外，使民知禁。”
官僚们所谓“有伤生理”，当然是胡说，害怕禽鸟水族资源枯竭有妨他们以后生活倒是真的。为此，宋廷在开封屡有禁止杀鸡、捕鸟的禁令，甚至连卖杀鸟药也是不允许的。对于水族，宋廷令各城市设有放生池加以保护。
南宋时的临安，原来官府为了赚钱，竟把西湖典卖给私人采捕，结果很快造成竭泽而渔的局面。后来，宋廷恢复西湖为放生池的规定，才使西湖重新焕发出自然的光彩。宋廷从西湖事件得到启示，下令各地陆续恢复放生池的制度，将城市周围的水池利用起来，发展渔业资源。暂且不论宋廷对这些事做出的种种不科学的说教，如从保持生态平衡上看，这还是有些积极意义的。
总括上述，可以看到宋代城市的行政管理制度方面有以下几个主要特点：
第一，在管理机构上比唐以前较为复杂，基本是三层组织，即基层的坊，中层的厢，上层的府、州、县衙门。唐以前的城市基本上是两级，坊或里为基层，权力较大一些
。宋代的坊，权力较小，厢的权力比较大一些，即坊的一部分权力收归厢，而府、州、县衙门的一部分权力下移于厢。这样一来，厢制的管理权相对地扩大了，这是从唐代坊市分离到宋代坊市合一后在行政管理上相应的制度变化。没有厢制的建立，宋代的城市是不好管理，或者说无法管理的，因为同类相聚的坊已逐渐消失，各种居民杂居，经济的发展，城市阶级斗争的需要等等，宋在五代出现的城市厢制的基础上而加以发展，形成一种新的制度。这种行政机构的多级制，正是宋代城市发展的一种表现。
第二，马克思很喜欢伯尔尼博士“把印度城市比作军营”
的说法，认为中世纪的印度城市是一个驻军众多的封建堡垒，亚洲的许多国家也具有同样的特征。我们从宋代城市的驻军及防火防盗所建立的军巡与军巡铺制度中，同样可以看到这种军营式城市的特色，可以说，整个城市被置于行政、军事的控制之下。
第三，宋代城市行政管理的主要任务，是加强官府对城市的统治，服务于封建社会阶级压迫的等级制度，在城市生活的各个方面表现出来。尽管有些制度，如住房、衣服、器用等规定是前代就有的，宋代仍然继承下来。同时随着城市经济文化的发展，新的禁令也不断制订出来，像有关印刷品的禁令即是一例。这一切都说明，宋代城市仍是典型的封建城市。不过它的禁令已不断为商品经济的发展所冲击，要处处事事维护其原定的等级制是有许多困难了。
第四，宋代城市的行政管理，也像古代亚洲整个封建国家的职能一样，除了镇压等职能之外，还有一个“举办公共工程的职能”
。这从防火救火、环境卫生、排水、交通等方面，都明显地表现了出来，从城市管理的角度上看，是有一定借鉴意义的。但是，官府即使在执行公共事业这一职务时，也充分说明它是用封建的棍棒来执行的，反映出封建社会是棍棒纪律的特点来。
总之，宋代的城市管理如同它的经济发展一样，在我国古代城市发展史上带有某些划时代的特点，在我国封建社会前后期的划分中，就城市发展而言，有着承上启下的性质，中外的历史学者之所以特别注意研究宋代城市，其着眼点正在这里。
（原载中国社会科学院历史研究所宋辽金元史研究室编：《宋辽金史论丛》第一辑，中华书局1985年版）