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预算一词源于英文“budget”，原意是“皮包、皮袋或布袋”，因为在早期的英国，财政大臣到议会提请审批财政法案时，总是携带一个装有财政收支账目的大皮包。时间长了，人们习惯于用“皮包”代指政府预算，将这一词汇译为政府预算。
从世界范围来看，现代政府预算制度最早起源于英国，其演进过程分为三个阶段：
（1）早期形成阶段（1215—1688年）。1215年，英国贵族因不满国王约翰为弥补财政缺口而无休止地加税，借故没收土地爆发武装冲突，最终迫使约翰签署了限制国王征税权的《大宪章》，这标志着英国政府预算制度早期萌芽的产生。在大宪章运动后，英国初步建立了议会制度。14世纪至15世纪新兴资产阶级的力量逐步壮大，它们充分利用议会与封建统治阶级争夺课税权及财政资金支配权，要求开征新税或增加税收时须经议会同意，并要求政府同时开列全年的财政收支，经议会讨论批准后方可执行，形成了政府预算的雏形。1640年资产阶级革命后，议会逐渐控制了包括支出在内的所有预算权。
（2）中期发展阶段（1688—1852年）。随着英国由传统农业社会向工业化社会的转型，现代税制结构基本形成，议会的税收控制权逐步加强。1689年通过的《权利法案》规定议会为最高权力机构，初步确立了政府预算的原则和步骤，使英国政府的预算制度基本形成。1787年，议会通过《统一基金法》，建立起“统一基金”
。自1787年开始，英国政府所有的收入均应纳入统一基金，所有的支出均应由统一基金支付。因此，统一基金的建立极大地增强了议会下院的预算控制权。在“光荣革命”
后，议会逐步加强了对财政支出的控制，使系统的预算支出拨款制度形成，议会获得了真正的预算支出决定权。19世纪初，议会确立了按年度编制和审批预算的制度。至此，英国具有现代意义的政府预算制度才真正建立起来了。1832年，议会又通过法律规定：财政大臣每年必须向议会提交全部“财政收支计划书”，包括财政计划收支、预期赤字或盈余等，此举已具备政府年度财政报告的雏形。为了进一步加强对预算支出的控制，议会逐步将君主的个人支出和政府的一般性行政支出区分开来。议会又通过一系列措施加强对民用支出的控制。1847年，民用支出预算最终具备了现代的预算管理形式，完全纳入议会的控制之下。
（3）近期成熟阶段（1852年至今）。19世纪中后期，英国出现了一个“改革时代”。1852—1866年威廉·尤尔特·格莱斯顿多次担任财政大臣并进行了一系列的政府预算制度改革，加强了预算收入的管理与控制，将所有的财政收入都纳入政府预算管理，从而堵住了长期以来各部门仅仅上缴净收入这一严重的财政漏洞。与此同时，君主的封建收入也逐步被取消或被控制。1909年，英国政府准备同时实施社会福利政策和军事改革政策，但这些改革的实施不仅会使以往的财政盈余耗费殆尽，而且会带来巨额赤字。为解决这一问题，财政大臣劳埃德·乔治实行了大胆的财政改革，决定选择增税来弥补新增的预算支出。19世纪中后期，在预算支出方面，人们对支出必须予以压缩和控制仍是主流观点。在第二次世界大战后不久，英国的政府预算开始区分“线上预算”和“线下预算”。“线上预算”为经常预算，“线下预算”为贷款预算。1968年，英国的贷款预算改为国民公债基金。如果经常预算收入超过支出，则列入国民公债基金的收入部分；如果支出超过经常预算收入而出现赤字，则由国民公债基金的贷款弥补，政府则增加同等数额的公债。这一技术手段削弱了议会控制预算支出增长趋势的能力。在1867年以后，包括预算控制权在内的政治权力开始由议会向政府行政部门转移，到20世纪60年代，政府已经完全控制了议会。在预算程序中，政府和议会形成了下述权力格局：预算的编制、执行完全由政府负责，议会拥有批准预算的权力。由此可见，英国的现代预算制度是逐步成熟和完善的。
英国在正式建立政府预算制度后，将这种财政管理制度迅速推广到其势力所影响的国家和地区。由于受到两次世界大战和现代社会发展变迁的影响，美国已成为西方政府预算制度变迁的主要推动者。第一次世界大战后，在美国“进步时代”的历史背景下，美国国会于1921年通过了《预算与会计法案》，其中规定总统每年要向国会提出预算报告，标志着现代的政府预算制度在美国产生了。美国自1921年“强化预算中总统行政权”这一轮预算制度改革开始，经历了绩效预算改革、规划项目预算改革、零基预算改革等，其预算理念与制度伴随着预算改革日趋成熟与完善。持续不断的预算改革不断提高财政资金的使用效率和透明度，推进着西方预算制度的完善。
一般认为，中国具有现代预算制度特点的预算思想是在清末开始产生的。当时的中国内忧外患，亟须变革救国，一些有识之士提出“西学中用”的口号，郑观应、梁启超等在其著作中介绍了西方国家的财政预算知识并建议学习西方建立中国的预算制度。1898年，光绪帝颁布上谕，即我们通常所说的《明定国是》诏书（亦称《定国是诏》），明令改革财政，编制预决算，但此诏因“戊戌变法”失败而未能实施。20世纪初，清政府迫于内外压力推行政治体制改革，在财政上也相应推进和完善了预算制度。1911年，清政府颁布了中国历史上第一份全国预算案，但由于清末政局动荡，各省形成割据状态且财政混乱，该预算只是各省情况的简单汇总。在中华民国成立后，北洋政府着手梳理、检讨清政府在预算制度方面的规定，并于1914年编成《国家预算简章》作为办理预算的基础，奠定了北洋时期预算制度的框架。随后，国民政府为准备实施预算制度相继颁布了多部法律。1932年，国民政府颁布《预算法》，确立了一整套预算、主计及审计制度，标志着近代中国预算制度已基本成型。但由于内战爆发，这部《预算法》最终未能得以施行。
（1）计划经济时期的预算制度初探（1949—1992年）。1949年，在新中国成立后就公布了第一个预算——《1950年财政收支预算》。编制国家预算是《中国人民政治协商会议共同纲领》所规定的一项重要财政工作。1949年12月27日，政务院下发《关于1949年财政决算及1950年财政预算编制的指示》，初步说明了政府预算管理的相关技术规范，包括预算年度实行历年制，1949年收支决算编制及1950年财政预算编制的基本原则、工作日程、具体方法和要求等，1950年预算可谓是新中国成立后的第一个“国家账本”。1951年，我国颁布了《预算决算暂行条例》，进一步明确了国家预算管理体制的相关内容，包括各级政府预算权限分配、国家预算管理组织保障、各级政府预算管理的具体程序等。至此，我国的政府预算制度初步建立起来了。
1953—1992年我国的预算收支规模比较有限，国家经济管理实行计划经济体制，强调计划而不是市场在资源配置中的作用，因而预算主要服务于国家总体的经济管理布局，实行单式预算，预算编制原则上贯彻国民经济综合平衡原则，在理财思想上遵循“以收定支、略有节余”的财政平衡观；在预算编制方法上长期沿用基数法编制预算；在预算编制程序上采用“一下、一上、二下”的逐级汇总编制方法。在计划经济体制的大环境和“国家分配论”的大背景下，预算成为政府收支管理的一个工具，而预算的宏观调控功能无从谈起。提交人大审查批准的预算报告被打上“机密”标签，也就是财政透明度不高。
（2）市场经济初期的预算制度变革（1992—1998年）。1992年，党的十四大明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，发挥市场在资源配置中的基础性作用，财政管理体制与预算管理制度也开始按照市场经济的要求进行调整改革。国务院于1991年10月21日颁布《国家预算管理条例》，规定从1992年开始，政府预算采用复式预算的编制办法，分门别类地在两个账本——经常性预算和资本性预算中反映预算收支。自1995年1月1日起，《预算法》正式实施，该法是我国第一部规范政府和部门收支管理的法律，对于政府预算管理的基本原则性问题和技术性问题均做出了法律上的明确规范，我国的预算管理开始逐步走上法制化的道路。与此同时，在这个阶段，我国还改革了政府财务核算体系，完善了预算外资金管理。
（3）公共财政目标下的预算制度变革（1998—2013年）。2000年，我国开始在中央部门实施部门预算改革。部门预算是指各部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制并逐级上报，由主管部门按规定汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。部门预算改革为实施全口径预算管理奠定了基础。2001年，国务院办公厅转发《财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》，以部门综合预算编制为出发点，以预算外资金管理为重点和难点，以强调收支脱钩为中心，以国库管理制度改革为保障，明确提出进一步深化“收支两条线”改革的步骤与相关措施。在预算执行方面，主要进行了国库集中收付制度改革、政府采购制度改革以及政府收支分类改革，提高了预算执行的规范性。
（4）国家治理现代化背景下的预算制度变革（2013年至今）。2013年11月，党的十八届三中全会提出：“改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。”2017年10月，党的十九大报告指出：“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”2014年8月31日，具有“经济宪法”之称的《预算法》完成第一次修订，而后于2018年12月29日完成第二次修订。2019年10月，党的十九届四中全会指出：“完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度。”2022年10月，党的二十大报告提出“健全现代预算制度”，指出了下一步改革的突破点是健全标准科学、规范透明、约束有力的预算制度。
从历史的视角观察，党的十八届三中全会以来，党中央在不同阶段对财税改革提出了不同要求，对于预算制度改革的要求先后为“改进、建立、完善、健全”。由此可见，党的十八大以来，按照党中央决策部署，财税改革全面发力，预算管理制度更加完善，财税体制进一步健全，税收制度改革取得重大进展，与国家治理能力提升和治理体系现代化相适应的现代预算制度基本形成。然而，目前我国的预算制度仍存在一些问题需要进一步完善，也就是建设与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代预算制度仍是国家治理现代化过程中的重大议题。
（5）未来健全现代预算制度的基本原则。
第一，坚持党中央集中统一领导，确保预算制度改革的正确方向。把党的领导贯彻到健全现代预算制度的全过程，可以确保预算制度安排体现党中央的战略意图，更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。
第二，坚持以人民为中心的发展思想，推动现代化建设成果更多、更公平地惠及全体人民。预算安排涉及“蛋糕”分配，关系民生福祉，必须把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为健全现代预算制度的出发点和落脚点。
第三，坚持艰苦奋斗、勤俭节约，建立可持续的财政保障机制。健全现代预算制度，要把艰苦奋斗、勤俭节约作为预算收支安排的基本原则。
第四，坚持高质量发展，全面提升预算管理的现代化水平。健全现代预算制度，要按照高质量发展的要求，运用先进的理念方法深化改革创新，着力构建涵盖预算编制、预算执行、预算监督和基础支撑等方面科学规范的现代预算制度，促进财政支出结构优化、财政政策效能提升。
第五，坚持统筹发展和安全，牢牢守住不发生系统性风险的底线。健全现代预算制度，要深刻把握我国经济社会发展面临的复杂性和艰巨性，牢固树立底线思维，平衡好促发展和防风险的关系，既注重壮大财政实力，为宏观调控提供充足资源保障，也把握好预算支出时度效，增强风险防范化解能力。