中国检察体制改革研究最新章节_秦文峰著

第二节
检察体制改革与相关改革的关系

一、检察体制改革与全面深化改革的关系

当前，全面深化改革是一场广度和深度都前所未有的改革，涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明、国防和军队的方方面面，牵涉党和国家、人民群众的错综复杂的利益格局，可谓牵一发而动全身。

一方面，司法体制改革在全面深化改革与全面依法治国中具有重要的地位，对于推进国家治理体系与治理能力现代化具有重大意义。党的十八届三中全会、四中全会通过了两份涉及全面深化改革和全面推进依法治国的文件，根据两者之间的内在联系，从中不难发现两者之间相辅相成不可或缺的关系。实践需求为改革的开展提供了正当化依据，而针对实践问题的消弭又能促进改革的深化。中国在新时代面临的社会主要矛盾的变化的问题对检察工作提出了更高的要求，当前法律监督的供给能力不能与人民日益增长的美好生活需要相适应，为改变这种不适应的状况，解决检察体制中存在的问题，最根本的办法就是深化改革。深化改革既是检察体制改革的方向与目标，也是动力，检察体制改革作为整个司法体制改革中的重要一环，也成为全面深化改革的前提与基础。

另一方面，司法制度本身即为上层建筑的重要组成部分，司法体制本身的改革可以作为政治改革的先驱者，即通过司法制度改革作为全面政治改革前奏曲及试金石。因此，司法体制改革是否成功在某种意义上也是中国能否顺利推行法治、能否全面推行国家治理体系法治化的试金石，尤其考虑到中国正处于社会转型期，改革成效与改革所处的情境密不可分，只有社会及政治环境有序稳定方可促成改革进行，而这一改革需要司法的全力配合，正如习近平总书记《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中明确提到的，当前全党全国应当以全面建成小康社会为奋斗目标，为此需要进行全面深化改革，因而更需从建立法治治理体系予以保障。由此可见，司法体制改革是全面深化改革的前提和基础。

二、检察体制改革与经济体制改革的关系

作为马克思主义政治经济学的重要论断，经济基础与上层建筑之间存在密切关系，即经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。前者的变动将导致后者也发生改变。

（一）经济体制改革决定检察体制改革的效果

检察体制属于上层建筑，同样也会受到经济基础的影响而与之同步变动，回顾新中国成立以后的发展历史可以发现，中国的司法体制改革与经济体制改革始终是相辅相成、逐步完善的。从20世纪50年代开始的司法演变过程，实际上就是伴随着民营经济成分逐渐减少与公有制性质经济成分扩大的过程。70年代末开始的法制建设则与公有制经济逐步开放，民营经济逐渐发展相伴随，而这与中国50年代的经济发展方向有所区别。具有中国特色的社会主义市场经济模式的特点之一在于政府在市场经济中的地位和作用，这主要体现在政府对市场起着宏观调控的作用，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，政府尽可能少地直接或间接地参与市场经济活动，政府参与经济活动往往伴随着其追逐经济利益的当然冲动，使得政府在市场监管过程中保持中立立场，避免成为司法过程中的明面或者背后的当事人。改革后的检察体制能否真正独立行使检察权，正与政府在市场经济中的角色有着巨大的关联。市场经济体制改革主要围绕政府功能的合理改造进行，这也与检察体制改革的要求相适应。可以预见的是，市场经济体制改革的程度会在一定层面上决定检察体制改革的效果，只有当政府回归到它应有的位置，检察机关在行使检察权时才能渐渐看不到政府的身影，取而代之的是只看到当事人的角色。

（二）检察体制改革保障经济体制改革

检察体制改革与经济体制改革的关系在党的文献中有明确表述，1984年10月《中共中央关于经济体制改革的决定》提出“检察院要加强对经济犯罪行为的检察工作”，这是党中央根据马克思主义关于上层建筑必须为经济基础服务、与经济基础相适应的基本原理对检察工作提出的要求，检察机关通过行使检察权保护社会主义的全民所有制的财产和劳动群众集体所有制的财产，保护公民私人所有的合法财产，保卫社会主义现代化建设的顺利进行。因此，检察体制改革要通过对经济犯罪行为的检察工作，为经济体制改革和经济建设发挥应有的作用。党的十九大报告提出“支持民营企业发展，激发各类市场主体活力”，党的二十大报告又提出“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，构建高水平社会主义市场经济体制”。因此，检察体制改革应服务保障经济发展，要有服务大局、服务经济社会高质量发展的意识，为经济平稳健康发展提供有价值的检察产品。

三、检察体制改革与司法体制改革的关系

中国检察体制改革是在司法体制改革的大背景下进行的，一系列的文件、决定与意见从宏观上为改革的开展确定了方向与路径，即坚持全面统筹，将检察体制改革融入司法体制改革的大背景下展开，确保各制度之间相互协调，进而促进整体发展。

一方面，党的十四届三中全会在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出要将司法体制改革作为未来改革的一个重要方向。党的十五大坚持这一主轴，继续倡导法治建设，确立依法治国方略，重点通过推进司法体制改革，进而建立与健全社会主义法制。党的十六大进一步提出司法体制改革的重要价值，即确保社会公平和公正的实现。为此应当从司法机构设置、职能区分、司法责任制、人财物统管及人员队伍建设等多方面展开。2004年中央司法体制改革领导小组更是明确了进一步改革的目标与内容，其中就检察体制的改革和完善提出了具体的要求，包括要完善检察机关对诉讼活动的法律监督，对渎职司法人员的监督、对职务犯罪侦查权运行的监督，等等。2006年通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》也提出未来完善司法体制改革的几大方向与基本要求。党的十七大报告中指出司法体制改革的重心应置于确保司法机关独立行使职权。进入新时代以来，司法体制改革无论是深度还是广度均有了进一步的深入，党的十八大在总结之前司法体制改革得失成败的前提下，对司法体制改革的进一步展开提出了更高需求，即保障检察机关依法独立行使职权。党的十九大之后，司法体制改革进入了快车道，司法责任制、员额制、以审判为中心的刑事诉讼制度改革等逐一落地见效，解决了许多常年想解决而没有解决的问题。党的二十大报告更进一步要求深化司法体制综合配套改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，强化对司法活动的制约监督，促进司法公正，特别是第一次明确提出加强检察机关法律监督工作，完善公益诉讼制度。

另一方面，司法体制改革的必要性与重要性来自司法权的性质与功能。首先，由司法权的性质属性观之，它本质上是一种被动的判断权。实际上，在现实生活中，司法是被动的，它只能由公众自发提起，亦即它必须以当事人提起为必要条件。从这个维度来看，它对社会生活的干预是极为有限的，相对于行政权的积极性及立法权的至上性，司法权的作用范围与效力都较为有限，或者说，它的危险性更低。因而对它进行改革所承担的各种社会制度风险最小，收益也相对更大。因此，将司法权作为全面深化体制改革的一个突破口更有实效性。一则改革风险范围可控，不会影响社会稳定，二则它更富实践性，因而也更加易于操作。其次，从实用主义的角度来看，它重在解决社会生活中每天实实在在发生的各种纠纷，因此司法作为一种高效纠纷解决机制而存在。进入新时代，伴随着社会经济的不断发展，中国物质与精神文明也在不断发展，此时人民的物质与精神追求不断提高，随之而来的是各种民商事法律关系愈加复杂，民商事纠纷也在爆炸式地增长，新型犯罪的发案量也居高不下，司法与检察机关因此承担着大量的案件负担，如何提高业务能力以高效公正地应对大量复杂的案件，为公民提供有效的救济以维护公民的人身与财产权利成为司法体制改革必须承担的责任。同时，由于中国的司法实践始终存在着个别司法人员作风不正、司法不公的突出问题，司法公信力遭受挑战，社会公平正义的实现也因此受到影响。公正是法治的生命线，一次不公正的审判危害尤甚，偶然为之的轻微违法不过是弄脏了水流，但是一次不公正的审判直接污染了水源，司法不公对社会公正具有致命性的破坏作用，因此司法体制改革迫在眉睫。

四、检察体制改革与监察体制改革的关系

党的十八大以来，面对党风廉政建设和反腐败斗争的新形势，以习近平同志为核心的党中央以“不得罪成百上千的腐败分子，就要得罪14亿人民”的巨大政治勇气，展开了力度空前的反腐败斗争，以党的自我革命引领伟大社会革命。为了切实强化党对反腐败工作的集中统一领导，构建“党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”，中国进行了监察体制改革，整合检察机关的职务犯罪侦查、预防职务犯罪职能，行政监察机关的监察职能组建了国家监察委员会，与党的纪律检查机关合署办公，对所有行使公权力的党员干部、公职人员进行监督，对违纪的行为进行查处，对涉嫌违法犯罪的进行调查处置，实现了党纪与国法的全程贯通，为巩固发展反腐败斗争压倒性胜利提供了有力的法治保证。

一方面，监察体制改革改变了检察体制改革的格局。职务犯罪侦查这项由法律监督职能所派生出的检察机关的职权是中国反腐格局中尤其重要的执法力量，尤其是党的十八大以来，各级检察机关职务犯罪侦查和预防部门作为反腐败生力军，对反腐工作的展开发挥了极大效用。作为司法体制改革的一项重要支点，国家监察体制改革将检察机关的职务犯罪侦查职能从检察机关剥离，转隶为监察委员会的调查权，对检察机关职能结构和权力配置产生了重大影响。表面上看，该职权的剥离似乎使得检察机关法律监督的威慑力有所降低，但是实质上，职务犯罪侦查权的剥离能够有效解决长久以来对检察机关“既当运动员又当裁判员”的诟病，能够更好地贯彻侦查、起诉、审判分工负责又相互制约的法治原则，从而极大地提升检察机关行使法律监督职能的公信力。

另一方面，检察体制的改革制约着监察体制改革纵深程度。检察机关的职能在三大机构及职权转隶后有所变化，但是法律监督机关的地位并不因此而有所改变，检察机关在反腐败斗争中依然发挥着重要职能作用，与监察机关、审判机关分工负责，相互配合与制约。检察机关对于监察机关移送的职务犯罪案件仍然享有独立的审查起诉权，其他人不得干预，但是监察委员会的设立的确意味着建立健全检察工作与监察工作之间有机衔接、相互制衡的工作机制成为应有之义。宪法和监察法把党对反腐败工作的集中统一领导和反腐败的政治成果转化为国家法律，刑事诉讼法与监察法紧密衔接，有利于党中央和地方各级党委更好地依法领导开展反腐败工作，扛起全面从严治党和依法治国理念的政治责任，有利于司法机关特别是检察机关在惩治职务犯罪职能活动中矢志不渝地把讲政治与讲法治结合起来，实现法律效果与政治效果、社会效果的有机统一。

五、检察体制改革与检察机制改革的关系

中国自2008年启动新一轮的司法体制改革后，司法体制改革开始进入了重点深化与系统推进的阶段。身处剧烈变革的时代，作为司法体制改革的重要组成部分，在政治、现实及自身等多重动因下，改革的重压也毫无疑问地落在了中国检察体制的发展方面。仔细观之，影响检察体制改革的因素有体制改革与机制改革两个方面。对两者进行区分：一方面，有利于根据其各自不同的特点进行研究、实践，抓住主要矛盾；另一方面，有助于处理好两者之间的关系，从总体上促进检察体制改革研究与实践顺利进行。

首先，检察机制改革作为一种对工作运作方式的具体改革，是技术层面的改革。检察机制改革与检察体制改革同等重要，但检察机制改革需要以检察体制改革为基础。倘若检察体制改革还未实现，检察机制改革难免沦为空中花园，无法发挥其作用。检察体制改革作为整体、全局性的改革安排，可能涉及不同主体、权力之间的架构重建，有鉴于此，检察体制改革是一种更深层次的改革。检察机制改革是否能够发挥实效有赖于检察体制改革的在先推进，检察体制改革的不足之处可能导致检察机制运作受到负面影响，甚至导致检察机制的功能发生异化，因此，检察体制层面的改革更具有根本性意义，检察体制改革的重头戏应当归于检察机制的改革，而机制改革则应配合体制改革的背景，与体制改革相适应。

其次，检察体制改革与检察机制改革如同战略与战术的区别，战略指导改革的总体方向，战术须具体落实战略安排。检察体制改革若无检察机制改革予以落实，那么检察体制改革只能停留在理论层面，无法在法律实践中发挥作用。因此，检察体制改革与检察机制改革应为一体两翼，虽各有侧重，但缺一不可。实践中，检察体制改革追求顶层设计，从理论高度把握改革方向，检察机制改革需要在检察体制改革指明的理论基础之上采取试点、创新等方法多层次、多角度对现行检察机制进行改革，以适应检察体制的创新发展。