下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
14世纪意大利城市锡耶纳市政厅里，专为“九人”市政会绘制了一些蕴含好政府和坏政府寓意的壁画。一个坐像代表了好政府，两侧簇拥的画像代表城市安定、刚毅、宽容、豁达、克己和正义等，接下来一些壁画描绘了市民在城市和田野里平静地从事着日常事务，这是好政府产生的结果。与此相对，厅的对面是一幅坏政府画像，其形象狰狞、有角，两侧画像则反映了暴政、背叛和自负。它们之下，是各种罪恶的代表：残酷、背叛、欺骗、暴怒、纷争和战争。坏政府的后果还有对抗、骚乱、劫掠、屠杀和抢劫等。 [123] 这些壁画的训诫之意很清楚，即在于指出自治城市政府应该有的作为和品德、不该有的品质和后果。
这种城市政府是城市市民利益的代表。中世纪自治城市作为一种市民共同体，在政治生活与社会治理等方面生成和培育了许多新的文明元素，并促使诞生新政治文明的内在机制逐渐形成。自治城市颇像近代政治文明的早期试验田，自由、平等、民主、法治、契约精神、公民社会、社会流动、代议制、近代国家政治原则等多种政治和社会文明要素，都可从自治城市觅其实践踪迹。
11世纪以来兴起的西欧中世纪城市，无论其是古老罗马城市的复兴，还是新近涌现和建立的，它们从概念上说都有着特定涵义，有着与古典时代城市极其不同的新质或特质。一般地说，除了那些以城市为中心组成的城邦外，古典城市大多只就人文地理意义而言，指的是众多人口的聚居地。城市居民包括各色人等：有官员，也有土地所有者；有工商业者，也有农民。但他们之间没有共同利益，不需要或不可能发出共同的声音，城市也不以一个整体或单位与外界交往。中世纪的西欧城市则不一样，它不但是一个人文地理概念，更是一个社会概念，它是一种社会共同体，城市市民有着共同的利益诉求。市民共同体是西欧中世纪城市最鲜明的本质特征，在其他时代或其他地区都难以寻觅。
不论取得自治与否，所有的中世纪城市都是一种社会共同体，或称公社。在城市共同体里，内部结构是典型的公社制度，有市政会、城市法庭等管理机构，有市长、大法官等选举产生的管理人员。城市共同体是一种地缘共同体，共同体成员即市民多系移民构成，一般无血缘关系可言，即使有也退居次要地位。把他们结合在一起的纽带是一纸契约：或是由封建主赐予的特许状，或是由大家共同遵守的城市章程。市民们共同享有在本城内经营工商业的权利，并且得到城市的保护，甚至拥有一定的垄断特权。
反过来说，如果不结成共同体，也就称不上是中世纪城市。亨利·皮雷纳就曾将是否为共同体作为中世纪城市的标志之一。在他看来，11世纪以后的欧洲城市具有两个基本属性：中产阶级的人口和一种市政机构。城市居民不以种地而以贸易为生，是拥有自己独特的法律和制度的共同体。因此在这个意义上，公元1000年的西欧不存在任何城市。他还特别喜欢用“公社”一词来指代城市共同体，认为“所有的中世纪城镇从法律意义上来讲都是公社。事实上，它们都是具有自己权利的集团，并且得到了社会力量的承认”。他还进一步指出，不能只把领主或国王给予自由许可证、获得一定程度自治的城镇才称为公社。 [124] 伯尔曼认为，中世纪城市是宗教的联合，其中许多是“誓约公社”，也是法律的联合，是具有独立性、自治性和整体性的共同体，具有有机发展能力。这既有别于古罗马城市那种作为某个中央权威的行政和军事的前沿阵地，又不同于伊斯兰城市的那种大村庄性质。 [125] 不过，伯尔曼在论述中，包括他在引用皮雷纳的论述时，中世纪城市都被表述为“近代城市”，这当然是认为中世纪城市就是近代城市的起源。我们不这么认为，因为中世纪城市与近代城市还是有本质区别的，但我们也赞成中世纪城市已经孕育了近代城市许多特征的看法。不过，恰恰是在城市是否是共同体上，本书的基本观点是，中世纪城市是独立的共同体，而近代城市的共同体内涵则大为减弱，更多的是近代国家的有机构成和行政单位而已。
英国城市史研究专家斯蒂芬森也以是否形成共同体来判断是否是中世纪城市。在他看来，英国城市只是在11世纪后期才出现的，而在此之前的盎格鲁撒克森时代城镇，不是由特权公民组成的共同体，居民不享有特许权，城市没有自治政府，它们充其量只是军事和行政中心。在他看来，只有从亨利一世（1100—1135年）时代起的自治城市，才像一个城市，其市民权不单是一种土地保有权（tenure），更是一种市民身份和法律身份，是一种以共同体身份为依托的生活方式。 [126]
中世纪城市作为一种共同体，构成了西欧社会政治结构中的一种主体单位。这一单位是代表本城及市民利益的，并非上级政治权力如国王、诸侯或主教的代表，是对下（市民）负责而不对上（领主）负责的。个别城市如意大利的威尼斯、热那亚、佛罗伦萨和米兰等已成了城市国家，是高度独立的政治主体，在其上基本没有能够驾驭它们的政治权力。德意志那些不服主教管辖的城市、帝国自由城市也是这样。这种城市共同体，在欧洲各地都具有共性，“城市共同体相互之间比它们与各自所在的国家之间有着更多的共同之处”。 [127]
这种共同体制度的存在与当时西欧社会历史大环境是一致的。当时西欧农村普遍流行庄园制，而庄园本身就是一种地域共同体，是由过去日耳曼人农村公社演变而来的农奴公社。公社成员的身份变了，即由自由农民演变成了不自由的农奴，但公社组织却留下来了，如庄园法庭；庄园的某些古老制度也传下来了，如公用地制度、敞地制度等。一般地说，领主是庄园的中心，通过庄园法庭实施对农奴的人身统治，通过劳役和实物地租实现对农奴的经济剥削。领主和农奴之间没有血缘关系，农奴相互之间也不一定有血缘关系，他们通过政治关系纽带即领主的统治而结合在一起。在实际生活中，庄园政治关系往往有两种类型。一种是由领主直接辖属和管理的。另一种由于庄园的分散，或领有权的多元化，领主并未实现直接统治，于是庄园共同体便演变成为村落农民共同体。这种村落共同体除了无权分配土地（这是领主权力范围）外，还承续了农村公社的许多特点，是一种自治性较强的实体。有村民大会决定村内各种大事，也有人人都出席的庄园法庭处理各种纠纷和法律事务，还制定了若干规章供村民共同遵守。这种村落共同体往往还成为庄民们反抗领主所依托的强有力组织。城市共同体与村落共同体在结构上是如此相似，以至于在19世纪关于城市起源问题的论争中，有一种“马尔克（公社）说”，认为城市公社制度就是日耳曼农村公社制度在城市的翻版。 [128]
“自治”权利的取得，使欧洲城市里“没有形成充满敌意的（封建的）氛围”， [129] 因此“自治”是进一步强化城市共同体认同的关键。
作为共同体，城市必须以一个声音来同外界交往。这种外界，有领主、国王、教会、农村、其他城市，也有国际势力。其中，与领主的关系最为重要也最为复杂。因为不管城市以何种途径或方式产生，最初总是坐落在教俗领主的领地之内。城市一经产生，势必要与自己的领主发生联系。在城市兴起初期，这种关系表现为统治与被统治、管理和被管理的关系。一般来说，一个城市只有一个领主，但也有城市领有权多元化的情况。领主们大多住在乡村的城堡里，通过代理人对城市进行统治和管理，也直接干涉城里的工商业活动。这种统治，尤其是经济上无止境的任意榨取，不利于城市工商业的发展繁荣。
因此，城市从诞生之日起，就展开了争取自治权的斗争。市民们的最初动机只是一种求生存的需要，只是想从领主那里要来人身自由的权利，要来自由经营工商业的权利。他们来到城市，是为了自己能有新的生活，而不是重入别的领主的枷锁。当他们的个人要求汇聚在一起时，就变成了一种集体指向，取得城市的自治权就成为市民们的共同目标，因为城市的自治是市民个人自由的前提。汤普逊曾说，“新形成的资产阶级要求承认城市的权利与特权，这项要求如从政治上来说是：在封建世界几百年来有效的契约原则应扩充到非封建世界”，他们要求“在封建统治内的而非在封建制度下的一个地位”。“是什么使城市成为了城市？这是一个法律问题。” [130] 英国19世纪法律史家梅特兰的这一提问，实际上揭示了城市争取自身政治地位的指向。
中世纪城市争取自治权的斗争有多种方式，也受到多种因素制约，当然也有多种结果。
城市自治运动发端于意大利北部。这里的城市兴起较早，经济实力比较雄厚，而这里的领主势力又呈现复杂多元的态势，因而封建统治相对薄弱，所以城市可利用领主间的隙缝及矛盾，很快获得自治权。1057年，伦巴第最大的城市米兰开始掀起斗争。1068年卢卡出现城市法庭，1081年在卢卡和比萨出现了执政官（consuls）。意大利城市市民中，还有不少进城从事工商业的中小封建主，他们往往支持城市摆脱大封建领主的斗争。1183年，伦巴第各城镇通过“康斯坦茨的和平”而获得了地区自治。 [131] 由于城市的强大力量，有的领主尚未等正面冲突发生，就让这些城市获取自治权。这些城市自治后，还越过城市疆界，控制越来越广的城郊和农村地区，发展成为独立的城市国家，如威尼斯、热那亚、佛罗伦萨、米兰等。
那些二等的城市也有相当雄厚的经济实力，它们中不少采取温和方式，用金钱一次性赎买城市自治权。这类城市多是一些商业贸易城市，如法国的地中海港口城市马赛。
更多的城市是在与领主的激烈斗争甚至武装冲突中取得自治权的。11、12世纪之交，法国东北通过武装斗争获得自治权的城市有四十多个，包括康布雷、亚眠等，起誓结盟、发动起义是他们的主要方式。1070年，勒芒是第一个提出自治要求的城市。而在教俗统治者眼中，城市居民成立的自治公社，“是制造动乱的阴谋家”，是“粗暴的和讨厌的”。 [132] 在科隆、康布雷等城市，城市的领导人往往都是商人。 [133] 在康布雷，1070年商人已建立专门的城区。1075年，康布雷人奋起反抗皇帝及主教，“宣誓成立公社”。起义很快被镇压。两年后的第二次起义取得成功，到1106年又被皇帝镇压。直到1122年，康布雷才取得了自治特许状。 [134] 12世纪初琅城公社的建立以及市民为公社而进行的斗争，更是曲折反复，惊心动魄。 [135] 1112年，市民们要求通过城市宪章，甚至还杀死了统治他们的神父。博韦城的市民与先后几任主教经历了长达40年的激烈冲突，才在11世纪末建立了城市公社，从路易六世（1108—1137年）那里取得特许状，并在1144年、1182年被一再确认。 [136] 总之，在法国北部这些城市里，出现了所谓“钟声之战”：市政大楼的大钟敲响了“商人时代”，与教堂钟声奏出的“教会时代”相抗衡。 [137] 就是在这种生死搏斗中，法国北部城市获得了自治权。在法国南部城市，基督教异端阿尔比派往往成为反对教廷、争取城市自治的旗帜。
在德国，1073年沃尔姆掀起的反对主教领主的斗争迅速蔓延，迫使几乎所有的主教都逃离了。虽然这场斗争一直延续到15世纪，但大多数莱茵河城市最终都获得了自治。科隆大主教布鲁诺获得“奥托特权”，他及其后继者在10世纪晚期和11世纪早期建立了市场。商人和工匠们的力量发展很快，1074年发动了反抗大主教的起义，被镇压。1106年再次起义，取得成功，成立了城市政府。约在1114年，科隆城的领导人与城外强势者开始联合起来，矛头直指皇帝。 [138] 虽然大主教在城市生活中仍是显要人物，但其政治上和管理上的地位在12世纪已被大大削弱。他的作用被城市政府所补充，在某种程度上被取代。 [139]
也有的城市在与领主的较量中没有成功。结果，有的是双方达成了妥协，如佛兰德尔一些城市，领主一方面从市民中指派市政官员，另一方面又派出代理人实施监督。佛兰德尔伯爵在11—13世纪统治着这里。他倒是授出了不少特许状，但却在其中保留了自己的不少权力。给圣奥梅尔的特许状往往被视作对佛兰德尔其他城市特许状的样板：市民没有获得独立于伯爵的地位；伯爵对城市保留了管辖权，城市执行官由伯爵在市民中任命。在布鲁日等佛兰德尔城市所获得的特许状里，城市的自治和市民的权利和特许权都是有限的。 [140]
也有领主出于多种动机主动授给城市特权，如英国诺曼王朝按照所谓“布勒特伊法”授给城堡下发展起来的工商居民点。但是这种做法，被学者们认为是“把人们寻求的自由当成诱惑提供给居民；凡愿意接受赐予，也接受法律形式所能给予安全的人，也会极力保护它不受侵犯”。 [141]
有的城市则一直受到封建主的直接统治或其代理人的管理，如法国国王就拒绝给予巴黎以自治权。他认为巴黎的市场是他建立的，工商业该由他管理，城市就是他的城市。国王对巴黎的控制非常严密。司法上，国王从御前会议分离出一部分大臣成立巴黎高等法院（Parliament），审理上诉至国王的案件，公布国王敕令，还建立了辅助巴黎高等法院的夏特勒（Châtelet）法庭，基本上控制了巴黎城的司法权。夏特勒法庭还负责巴黎部分治安防务。国王还派人担任巴黎市政长官，他的管辖范围包括了巴黎市政辖区和巴黎子爵区，以及周围若干领地。 [142]
总之，在11—13世纪城市兴起阶段，西欧大部分工商业城市都取得了自治权。自治程度可能因城市而异：有的限于行政管理、治安和财政方面；有的具有法律地位；有的则完全独立。取得自治权的城市一般都由领主或国王颁发自由许可证，或称特许状。而那些最终没有取得自治权的城市，领主的统治也变得有弹性了。只要他想继续将城市当作奶牛来供养自己，只要他想依靠城市来壮大势力，他就不会对城市竭泽而渔。极尽搜刮的封建主确实也有，但结局一般是两种，要么城市忍无可忍，推翻领主统治；要么城市衰落下去。
当然，各个国家的城市自治进程、城市获得自治的方式，并不是完全相同的，各个城市自治的内容也不是雷同的。如英国城市自治的取得形式，由于统一王权出现较早，因此大都是由国王颁发自治特许状，当然也有领主颁发自治特许状的；由于中央的王权力量较为强大，因此英国地方上的城市自治进程是比较迟缓的。见表2-1：
表2-1 11—16世纪英国所颁发的城市自治特许状 [143]
表中可以反映一些情况：其一，颁发城市特许状的高潮是从约翰王时期开始的，说明英国城市在12世纪至13世纪初已经出现了兴起高潮，并形成了要求自治的浪潮，同时约翰王的失治和国王权威降低，客观上有助于城市自治运动的推进；其二，获得特许状的城市的数目远超实际的城市数目，颁发特许状的数量又远超获得特许状的城市数目，这两种情况都意味着，有的城市肯定多次获得特许状，那么就存在着以前的特许状有失效的情况，后来又颁发特许状予以确认。这说明城市自治运动的曲折性。也许还有些情况，如市民们对原有的特许状规定不满意，要求用新的取代之，迫使领主重新颁发特许状；或新的领主意图改变原领主的特许状条件或规定而重新颁发；或原有的特许状遗失，后来的领主补发确认。例如13世纪埃克塞特主教沃尔特·布朗内斯康姆赐予彭林自治市特许状，确认了早年威廉·布鲁尔主教（1223—1244年在任）的特许状（已经遗失），确认市民享有各种特惠，永久享有各种自由和免税权。 [144]
但总的来说，英国自治城市没有达到欧洲许多其他国家自治城市所达到的不受王室或诸侯控制的那种独立程度，很少看到对英国自治城市政府的授权。常常见到的是授权次数很多，每次又都涉及某一两个方面。王室掌握着对城市政治生活的绝对控制权。如伦敦，1066年诺曼征服后，威廉国王很快就颁发给伦敦一份特许状。1129年，亨利一世颁给伦敦一份特许状，允许其从市民中选举产生两名“城镇长官”；伦敦被当成“公社”，由一名市长领导；伦敦的包税额下降到每年300英镑；每年召开三次全体市民大会；成立城市法庭（Husting）行使司法管理权，产生24名高级市政长老（alderman）宣誓管理城市事务等。伦敦的特许状成为诺里奇、林肯、北安普敦等城市的范本。亨利二世颁发给约克的特许状则成为索尔兹伯里、朴茨茅斯等城市的样板。而从伊普斯威奇城保存的档案记录，可知其获得自治的详细过程。该城1200年获得约翰王颁发的特许状，内中授予了一系列特权给该城市民，如免除通行税、摆摊税、桥梁税等，尤其是授权选举城市自治政府。从该年的6—7月，全体市民先后集会，选出了2名执行官（督察官），4名王室财产管理官（coroners）和12名“首要市民”（chief towns men）；这些官员又开会规定4名市民协助征税，2名差役，3—4名市民保管城市印章等，最后又由全体市民集会选出这些人员，并选出4名市民协助1名长老管理商人基尔特。 [145]
不过，从约翰王开始，情况发生了很大变化。许多自治城市在当时赢得了真正的自治，城市可以选举地方长官和市长来管理自己。城市法院也更为独立。公共印章的出现可说是赋予了城镇公共的法律地位。尤其是那些小城镇，它们得到的自治特权还多于大的商业贸易中心。 [146]
城市自治表现为独立地对城市事务进行管理。这种管理通过各种制度让市民们共同遵守，通过各种机构来实施管理行为。城市在争取自治的同时，也创造了越来越多的市政机构和管理制度。不论城市最后是否取得自治权，也不论其自治权有多大，中世纪城市在管理机构和管理制度上是大致相似的。城市市政机构大致由四部分组成。
1.市长（mayor），城市的最高负责人。每年都要推选，一年一任。这一传统为各地长期遵守。如1600—1699年的100年中，英国诺里奇共有104任市长。 [147] 约克城从1399—1509年的111年里，共有85任市长。市长作为行政长官处理城市日常事务，并有协助其工作的一套行政机构。没有自治权的城市里，市长往往是领主的代表，由领主指定。
在高度独立的意大利城市国家里，市长常被称为执政官，由市议会或市民大会选举产生，个别情况下也有抽签产生的。在比萨、卢卡，执政官在1080年后不久就出现了。帕维亚于1084年、米兰于1097年、科莫于1109年、博洛尼亚于1123年、皮亚琴察于1126年、佛罗伦萨于1138年先后出现了执政官。 [148]
威尼斯的最高行政长官还叫“总督”，总督是终身制。早期的威尼斯为维持与拜占庭帝国的贸易联系，以及从拜占庭皇帝那里取得的贸易特权，形式上还保持了对拜占庭的从属关系，因此最早的总督是由拜占庭皇帝指定的。10、11世纪之交时，在拜占庭皇帝已经无能为力的情况下，威尼斯还取得了对达尔马提亚地区的统治权。11世纪后，总督开始从城市贵族中选举产生，但其权力受到严格的限制和约束。曾经一度，总督职位还被几个家族所把持，但遭到了贵族们的反对。他们甚至公开暴动，废黜或杀掉总督，城市政权自1026年后实际控制在贵族派手中。 [149] 后来，总督一直由城市显贵组成的元老院选举产生，以至于直到15世纪威尼斯总督还被人讥笑“只是贵族的傀儡”。 [150]
2.总管（chamberlain），掌管财政，通常由市民选举产生。按说他应属于市长领导下的市政管理机构，但由于是选举产生，因此可视为一个有较强独立性的市政官。不过，中世纪城市的公共财政规模较小，收入支出事务较少，因此有关大总管的档案文献记载不太多见。大部分城市掌管财政的官员每年都有一个账本，但他掌握的金钱数目很小。城市一般没有税收，但因一些特别开销如修建城墙而有一些收费，市政收入主要来源于市政拥有的财产，以及从房产收来的租金，另有一些市场税和罚金。剑桥自治市财政官1347年的账本，记载了当年市政的总收入仅为6笔（2笔租金、2笔收费、1笔赎金、1笔罚金），不到40英镑；开支主要是些接待、送礼、相关差旅费用等，一年共20大笔、29小笔，总支出也不过20余英镑。 [151]
3.市政会（city council），或称市议会，城市最高权力机关。
在取得自治权前，市民精英实际上参与了城市管理，不过受到了领主派出的代理人监视。虽然国王并未失去最终统治权，但市民已能行使一定的市政权，即使是在市政官员由皇家指定之时。有的城市里市民精英还组成了很有实权的执事团（consul），起初即11—12世纪时，他们与领主（如主教）在市政中协作，调解冲突，发布法令，推进城市利益，后来他们逐渐单独行事。这种执事团出现在普罗旺斯、图卢兹、加泰罗尼亚、比萨和热那亚等地。图卢兹的执事团成员为24人，威尼斯1143年出现的市政会成员为35人。同时，市民大会（popular assemblies）也作为市政机构中的重要元素在一些城市出现。市民大会一般是一年召开数次，参加者往往成百人，不过成员资格并不确定。意大利城市的这种“议会”（parliament），以及伦敦的类似机构（folkmoot），大都在教堂集会。市政会往往是作为市民大会和执事团之间的机构而出现的。 [152]
取得完全自治权的城市之市政会，一般有二到三个层次。核心层：其成员习称长老，多由前市长、前大总管、前大法官组成，均为城市贵族阶层。外层：由工商各界代表组成。以英国约克城为例，其市政会有三个层次。核心层为12人，称长老，终身制，由市长指派。中间层24人，由前大法官组成。这两个层次加上市政现职官员组成市政会。最外层48人，来自工商各界，其作用十分有限，大多只是认可既成决议而已。 [153]
兴旺时期的威尼斯市政会权力最为强大。该市政会有两个层次，核心层为元老院，人数最多时超过220人。14世纪，元老院设十人委员会，并很快演变为可干预一切事务的常设机构。元老院之外还有大议会，这是最高立法机关和监督机关，只有城市贵族才有资格当选为议员。
4.城市法庭（city court）。由大法官掌管，处理城内各种法律事务以及各种纠纷。从时间上看，城市法庭的起源可能还早于其他市政机构，即司法自治早于行政自治。早期城市在审理经济案件时，领主不懂商业事务，故而要求一些专业人员参加，商人们风尘仆仆地赶来，脚上还带着灰土，故这种法庭在英国被戏称为“灰脚法庭”。 [154] 早期大部分城市法庭的审判权主要只在民事方面，涉及刑事的案子则多上交领主法庭、国王法庭审理。在取得自治权前，市民精英也组成了司法机构，如伦敦的哈斯丁（Hasting）法庭。其在12世纪后期基本上是每周开会，对财产权、度量衡、债务关系、外来商人事务等实行司法权。市民们通过它向市政机构提供了城市和商业事务等方面的专业知识，进而也对城市实行了日常司法控制。 [155] 取得特许状、摆脱领主控制后，城市法庭逐步取得刑事审判权。
不论城市的领主是谁，城市对城市事务的管理都是“自主”的，并主要是依靠市政机构来实施。这种管理不是随意性很强的“人治”，而是依据城市共同体自我约定的章程，或领主赐予的各种“特许状”。在某种意义上，这些文件相当于各城市的“宪法”或“市民法”。
城市市政机构的权限和责任，表现在行政、司法、经济、社会等诸多方面。
行政和司法职能。处理城内一切日常行政事务，如税费和罚金的征收、财政支出、市政设施、市政管理、公共财产的支配和使用，移民的进入和市民的动迁，各种民事纠纷和经济纠纷；惩罚和打击各种犯罪，维持社会治安，处理城内的骚乱和治安事件；协调城内各组织间的关系，等等。城市特别防止外来人员对本城及其居民的侵犯。
经济职能。主要体现为对城内工商业活动的调节和控制。如协调工商各行业在结构上的平衡和地域上的布局，市场地建设和市场的规范与管理，钱币的采用，度量衡制的规定，产品质量检测，工作时间的限定等。为保护本城和市民利益，城市也实行经济上的垄断和排外政策。
社会管理职能。主要体现为由市政当局组织和管理城内的各种社会活动。中世纪西欧城市大多有社会中心的功能，不但市民参加城内的社会活动，而且还能吸引周围村镇居民甚至外埠人员。市政当局还举办、管理或规约一些社会性事业或公益事业，如学校、教堂、济贫所、慈善院、养老院、孤儿院等。
对外交往职能。主要指市政机构代表城市进行的对外活动，处理城市与领主、国王、教会、其他城市、周围乡村等外部力量的各种关系。在城市市民的同意下，行使对外宣战、媾和、结盟、签约等重大权力，也执行某些事务性、礼仪性方面的对外交往职能。
军事职能。包括加固城市防御设施建设，组织和调动市民组成军队参加保卫城市的作战，或参加与城市相关的其他战争等。如1312年，当佛罗伦萨受到卢森堡王朝亨利七世威胁时，这个城市能够调动12 000名市民参与城市防御作战。 [156]
城市的行政能力不断增强，不断规范化。如从11世纪后期起，英格兰城市行政中，已用文字将住户情况和财产所有状况记录入档。1200年时，建立书面文字档案，以帮助城市的行政和记忆，这在西欧城市里已极为普遍。 [157]
总之，中世纪城市都有小而全的政府组织，而且独立性极强，除本城市民意志外，一般不受外力干涉。因此可以说，中世纪城市是西欧政治体系中独立的基本主体单位。
城市既然是独立的政治主体单位，那么它势必有自己的一些主体行动，在封建分裂大格局下建立同盟，便是城市作为政治主体而行动的突出表现。
1. 城市同盟出现的背景
作为独立的政治单位或政治主体，中世纪城市有很大的自主权。然而它们并不能摆脱来自外部政治权力如领主、国王、教会，甚至外来入侵者的逼压，在这些外部政治势力面前常处于弱势。那些经济和政治势力强大的城市，如威尼斯、热那亚等，不会畏惧外部势力，能够独自抵挡来自外界的骚扰。而大多数城市从保护自己、求得生存的角度出发，不得不寻找盟友。它们的外部盟友可能有多种类型，甚至可能包括国王、贵族或教会，但城市间的结盟是极常见的。在城市兴起的早期，城市结盟多以政治为目的。
在有利益竞争关系的城市之间，也有排斥和敌对，大致有这样几种情形：一是各个城市都有自己的市场与服务区域，一般都予以垄断，画地为牢，排斥别的城市经济势力直接进入。二是在一个较大地区内，若干旗鼓相当的城市在扩张自己的工商业影响范围时，势必展开竞争，最后演变成各种敌对关系，有的甚至结成世仇冤家，这在意大利尤甚。如威尼斯对热那亚和比萨，佛罗伦萨对锡耶纳，佛罗伦萨对比萨，皮斯托亚对阿勒佐，米兰对克雷莫纳，博洛尼亚对摩德纳，维罗纳对帕杜亚，克雷莫纳对曼图亚等。 [158] 三是对某一个市场区域，或对某一条商道、贸易路线，有两个以上的城市进行争夺，从而形成敌对关系，相互间甚至出现战争。有竞争关系的城市之间有排斥和敌对，那么有相同和相近利益关系的城市之间也会有联合和联盟，这是城市同盟出现的又一个背景。
从城市求发展的角度看，城市结盟更是一种必要。在经济活动中，虽然各个城市各有自己固定的市场区域或经济“领地”，但相互间并非完全隔绝，不相往来。工商业经济的市场本质，使它们必须具备开放性。为了维护原有的共同市场，开拓和共享新的市场，有共同诉求的城市便倾向于结成同盟，以共同对付其他竞争者。参加结盟的城市动机可能不一。有的是发起者，有的是跟随者；有的是被迫的，有的是随大流。为了经济利益，城市同盟还可能与其他城市或城市同盟形成对抗直至冲突。这种主要出于经济考虑、又以增强政治力量为手段的城市同盟，在城市的兴盛阶段比较盛行。城市能依据自身意志与其他城市结盟，这一行为本身就意味着城市自主权的完整性。
2．意大利的城市同盟
早期以反对封建统治者为目的的城市结盟，以米兰为首的伦巴第城市同盟最具代表性。12世纪里，为了掠夺意大利的财富，镇压意大利人的反抗，德国皇帝红胡子腓特烈先后六次入侵意大利，后面五次都是来镇压伦巴第城市同盟的反抗的。虽然米兰等城市曾被这个暴君夷为平地，但不屈不挠的伦巴第城市同盟在米兰领导下，于1174年与腓特烈展开大战，结果德军大败，腓特烈本人也受伤投降，伦巴第城市捍卫了自己的独立和自由。
在争夺市场和贸易控制权方面，早期意大利城市也有借同盟之力打击对手的情况。如在对地中海贸易的争夺中，热那亚就在11世纪一度和比萨联盟，击败了阿拉伯人。只不过热那亚很快翻脸，12世纪里与比萨展开争夺并取得胜利，最终在西地中海建立了贸易霸权。
3. 德国汉萨同盟
有经济和政治双重目的的城市结盟，以德国的莱茵同盟、士瓦本同盟和汉萨同盟最为典型。德国国内长期分裂，政治混乱，皇帝有名无实，无力为城市提供强大保护；诸侯邦国林立，几乎每个封建主都有榨取城市的愿望和行为，因而莱茵河之短短几百公里的河段就设立了六十多个隶属于不同诸侯的收税关卡。城市要在这样一个极差的政治生态中求得生存和发展，通过相互结盟来形成强大的政治经济势力，无疑是最佳的选择之一。
莱茵同盟最早出现，初建于1226年，参加者主要是德国西部莱茵河地区的七十多个工商业城市，美因兹、沃姆斯、科隆和法兰克福是最核心的成员。为了保护城市工商业发展，同盟建立了武装卫队，保护莱茵河上商船及陆路上的商队，并迫使诸侯取消了多项关税。
士瓦本同盟是德国南部多瑙河上游地区城市结成的同盟，1331年成立，参加者有奥格斯堡、纽伦堡、乌尔姆等城市。在对抗封建统治者的斗争中，莱茵同盟和士瓦本同盟曾于1381年合并，但最后还是在1388年被德国皇帝、诸侯和骑士的军队联合击败。
汉萨同盟是德国北部城市结成的同盟。“汉萨”（Hansa）原意为集团、会馆。这些城市主要从事北海波罗的海贸易，其商人在国外各商业据点都设有“汉萨”。13世纪中叶，这些城市开始建立各种联盟。1281年，科隆、汉堡和卢卑克三个城市在伦敦的商人“汉萨”合并成一个， [159] 随后汉萨同盟正式形成。成员最多时有两百多个城市，除了卢卑克、汉堡、不来梅等核心城市外，还有与北海波罗的海贸易密切联系的莱茵河、威悉河城市，以及波罗的海东部但泽、里加、柯尼斯堡等城市。这是个实体性的政治主体，有公共的财政收支，建立了强大的海军舰队，拥有外交、宣战、媾和等重大权力。最初以垄断贸易、打击海盗为目的，到后来则敢于公开与国家相对抗。13世纪曾与挪威交战，14世纪又向丹麦宣战，迫使丹麦国王签订和约，成为欧洲北部一支举足轻重的国际政治力量。汉萨同盟的鼎盛维持了一个多世纪，15世纪开始衰落，16世纪曾一度回光返照。
如同威尼斯、热那亚将单个主权城市的势力发展到顶点一样，汉萨同盟则将城市同盟的势力和影响发展到中世纪状态下所能达到的最高点。
“自由”和“平等”一向被视为近代西方文明的核心要素。虽然这些观念在近代经诸多思想家着力宣传而成为西方深入人心的基本价值，虽然在古代希腊罗马时期也有自由平等观念的实践，虽然黑格尔声称在5世纪以后的日耳曼世界“人人都是自由的”，但是平凡大众人人自由和平等的原则及实践正是在中世纪城市里最先实现的，尽管在实际过程中也有许多曲折、扭曲和反复。
自由是近代政治文明最本质的特征。“不自由，毋宁死”，虽然近代思想家们不遗余力地宣传“自由”这一天赋人权，然而在一定程度上，“自由”这一人类新观念是在中世纪城市里最先生成的，“自由”观念付诸实践最早也应该是在中世纪自治城市里。当欧洲农村还处在封建制下，农奴对领主具有强烈的人身依附关系时，“自由”的城市则成为逃亡农奴心中的圣地、向往的天堂。“城市的空气使人自由”，西班牙收复失地运动中建立城市时提出的这一口号，意在吸引更多的移民住进城市；后转化为德国的谚语，人人熟知。一年零一天，成为逃亡农奴进城后获取人身自由的时间标识；而“自由人”（freeman），则是自治城市早期市民的正式称呼。他拥有的自由体现在多方面，最重要的是人身自由和经济活动自由，这一自由用“freedom”来表述较为恰当。这是具有人身依附关系的庄园农奴所不能具备的，这也是城市市民与庄园农民的社会地位的最大区别。“自由是城镇居民必要而普遍的属性”。不过，初期的商人只有事实上的自由，而不是法律上的自由。 [160] 作为“自由人”集合体的自治城市，这个政治主体则有处理城市经济社会政治事务的自由，如司法自由、行政自由、对外关系上的一定自由等。这种自由更多地具有制度意义，尤其用于政治方面，通常用“liberty”来表达，在各地城市的章程（特许状）和地方档案中随处可见。 [161]
然而正如皮雷纳所说，“最初的市民阶级的思想中，没有任何人权和公民权的观念。他们要求人身的自由，也并非把自由当作天赋的权利。只在有利可图的情况下才寻求人身的自由”。利益是市民们的第一考虑。所以在阿拉斯，甚至有商人冒充农奴，以便享受给予农奴的免缴商品通行税的权利。 [162] 一些教会庇护下的“塞尔夫”（serfs，即农奴），在法国一些城镇（如图尔奈、里昂），也完全有随意出入城镇、缔结合同等自由，能够不受干涉地从事贸易。他们还成了城市人口的一大部分。在一个以修道院为基础建立的城市蒙斯（Mons），1293年这类“塞尔夫”占了财产超过30里拉的纳税人总数的93%。 [163] 当然，争取自由是个过程，正如19世纪诗人坦尼森所写：“自由慢慢扩大开来，一步步地向前推进。” [164]
城市自由的实质是指城市脱离了某种依附地位，有自由行动和自主管理的权利。这种自由度既指城市独立于领主的程度，也指市民个人从业和活动的自由程度，还指城市作为一种社会共同体有集体行动的自由。不论自治权取得与否，也不论自治权在程度上有多大差异，所有的中世纪城市都有一些基本自由。
其一，在法律上，城市工商业者的人身都是自由的，“自由人”就是中世纪城市市民的正式称呼。那些从庄园份地上逃出来的农奴，只要在城市里住满一年零一天，就获得了身份自由。这种自由，也包括了在城市经营工商业的自由。因此，新兴的城市对农奴特别具有吸引力，故而马克思说，中世纪的城市是由逃亡农奴建立起来的。只不过这些逃亡农奴中，多是从份地上离析出来的农奴子弟。一般来说，“这些人在以土地为唯一生存基础的社会里，可以说是生活在社会的边缘”， [165] 但反过来想，也正是因为不占有份地，才能更顺利地摆脱对庄园领主的人身依附，才有比较大的活动自由。初期城市市民的籍贯多在附近乡下，按说离城如此之近，领主极易抓回，因此正是城市保护了他们。
其二，城市土地一般都成了自由地产。领主将城市土地以或租 [166] 或卖的形式转让给市民，市民也就免去了许多与土地相联系的封建性义务，从而可以自由地处理自己的财产，尤其是房地产。市民们拥有这种自由租赁权，在整个西欧都很普遍。它与庄园租地不一样，不但课租较低，也不连带人身依附关系，而且承租者可以自由转让，甚至不需通过地产主人的同意。如在法国诺曼底城市维尔纳什，每个市民可接受3英亩土地和花园，每年支付租金12个丹里尔（法国古银币），不论在这块土地上盖多少房屋。又如德国城市弗莱堡（“free town”，自由城市），城市特许状规定，每个市民必须有一块长100英尺、宽50英尺的土地，每年只须为此付1先令租金，可以通过买卖和继承拥有土地。 [167] 在有的城市，自由地产进一步发展，变成了市民个人绝对财产。如佛兰德尔城市根特在11世纪下半叶停止征收地租，阿拉斯由城市买断了土地所有权，图尔奈的佃户拒绝缴租。而德国莱茵河城市多特蒙德和杜伊斯堡，庄园主干脆放弃了征收地租。 [168]
其三，城市作为整体向领主交纳一笔固定的税款，称之为包税（farm）；而交了包税之后，城市共同体就享有相对充分的独立与自由，不再受领主的直接控制和任意干预。英国12世纪亨利二世时期，林肯等城市就取得了直接为国王代管征收赋税的特权，尽管这时英国城市并不享有欧洲大陆城市公社那样的自治权。随着13世纪城市赢得了真正的自治，这种做法也逐渐增多。 [169] 虽然这种特权有一定的时效性，要保留它必须在到期时重新申请，封建主也会要求重新确定税额，但在包税特权生效期间，领主对城市的许多随意性特权也就免除或取消了，对城市财政上的干预无疑也减少了。
总之，中世纪城市一旦形成，它就是自由的。这种自由，从个人方面讲，包括了市民的人身自由，经营工商业的自由，房地产权的自由等；从城市作为整体方面说，城市有处理本城经济社会法律事务的自由，包括司法自由、行政自由以及对外关系上一定程度的自由，城市甚至还可自行配备治安人员，组织军队。不独取得了自治权的城市是这样，就是那些没有获得自治权的城市，领主一般也不干涉城市内部事务，领主对这类城市的统治权，主要表现为他对城市整体宣示一种主权，以及一定程度的控制权，他派驻城市的代表大多只是象征而已。这种控制没有深入到领主与城市每个市民的关系，不会对城市社会内部生活施加实质性影响。因此，讨论中世纪西欧城市时，用“自由城市”概念代替“自治城市”可能更具有概括性。
当然，也不能对城市的“自由”度估计太高。新发展为城市的地方并没有立刻摆脱农业特征，农业色彩依然浓厚，城市向庄园领主承担租役的情形并不少见。一个城市的土地分属几个领主也是常有现象。如在英国，早期城市里的居民除了市民外，还有刻尔（ceorl）、维兰（villein）、茅舍农（cottager）和骑士（knight）等。 [170] 它们受封建主的控制很明显。“城市虽然出现，但依附于乡村，农奴即使住在城市中，仍然要向领主承担一定的义务，这表明领主依然是有权控制他们的人。” [171] 此外，市民个体被严格束缚在各类行会组织中，私人的权利与社会团体的权利之界限十分模糊，市民个体的权利和义务不可能得到明确认可和应有重视，在某些时候被所谓团体权利所遮盖了。因此也有学者认为，市民阶级获得的自由很大程度上只是整体的自由，市民个体并不比农民享有更多权利和自由。 [172]
中世纪城市虽然是共同体，市民虽然有共同的利益，城市虽然对外能以一个整体发出声音，但其内部并非铁板一块。换言之，城市内部也有极为复杂的社会结构和政治关系。
中世纪城市的居民有多种成分，大致可分为市民和非市民两大类。城市在发展过程中，市民的来源有二：一是城市的原住民；二是来自于周围乡村或外地的移民。所谓原住民，即指出生于城市的居民；所谓移民，当然是指出生于乡村或外地，后迁移进城的人口。两者在城市人口中各占多大比例，各城有各城的情况。但有一点是清楚的，即如果没有移民进城，城市的人口是不会增加的，因为在中世纪，城市人口的死亡率通常高于出生率，或者说，城市人口的自然增长率为负数。城市人口死亡率高有两个值得注意的原因。一是由于医疗卫生和保健条件差，婴儿的死亡率较高，通常每出生1000人，大约有200余人死亡。 [173] 二是疾病和瘟疫因素。所以城市死亡率高于出生率，但总人口仍在增加，合理的解释是有外部移民不断涌入。移民在总人口中占多大比例则因城市而异。在有些城市，大多数成年人是外来移民。
中世纪城市总的来说是开放性的。城市在兴起阶段时，移民众多，大多来自周围腹地，其成分有贵族，也有律师和农民，其动机要么是寻求生计，要么是寻找商机，要么是寻找安全或纳税便利。当然，来到城市的移民主体多为所谓逃亡农奴。而城市到发展阶段时所吸收的移民则有三种类型。第一种可称为“改善型”移民，他们希望在社会和经济方面得到进一步改善而迁居城市。第二类是“生计型”移民，多是农村贫困阶层为城市的就业或施舍机会所吸引，或是为能在城市中行为自由所诱惑。这些移民来到城市后，加剧了社会动荡，属于不安定因素。第三类是外国移民，他们兼有改善和谋生双重特点。如在14世纪，有不少来自佛兰德尔的工匠移居英国东部和南部城市，他们还带有逃离佛兰德尔城市内乱的性质。外国移民到来，既为城市带来了新的活力，也使城市的市民结构更加复杂化，并加剧城市的社会矛盾。
为什么向城市迁移，还有一个社会因素，那就是城市有向更上的社会阶层流动的可能。“大批的农奴、自由农和小贵族纷纷离开庄园，这是生命的更一般的搏动和扩展，是生活节奏的加快，是对新机遇的寻求”；“把城市作为在社会、经济的等级制度中向上流动的机缘宝地的初始观念”，对城市发展和城市性质产生着深远的影响。 [174]
在某些城市，移民对城市发展的贡献率还大于城市原籍居民，甚至在城市中居于主导地位，例如吸引了英国各地商人的伦敦。1480—1660年伦敦共有172任市长，其中只有14人是出生于伦敦的；403个“大商人”中，出生伦敦的不到10%；813个号服公会商人中只有75人（9%）、389个店主和零售商中不到4%是伦敦原籍人。商人移民中相当多的人仍同原籍家族保持商业联系。 [175] 这种联系，有利于城市工商业的进一步发展。
所谓非市民，主要指那些住在城市里的各类封建人员包括国王、诸侯、领主、骑士、主教和教堂神父等，以及他们的家人、仆役。这些人不属于城市共同体，但他们既然住在城内，势必会对城市社会、政治和经济生活产生影响，不能对此完全忽略。在那些较大城市或政治中心城市里，这类封建人员的比例相当大，其对城市生活的控制力和影响力也相对较大。
城市共同体的成员都是市民。除了极个别例外，早期城市里的所有市民都是工商业者，大致包括三类。其一是从事手工业品制造的人员；其二是从事服务业的人员；其三是从事批发和零售商业的人员。在经济功能不同的城市，三类人员的比重也会各有不同。
从法律意义上说，城市所有市民的身份是平等的，所有市民从事工商活动也是自由的。但在实际生活中，那些帮工、学徒、伙计虽然在法理上人身是自由的，但在城市政治生活中没有地位，是城市的下层，构成城市的贫民阶层。手工业者、服务行业的店主和普通零售商业的店主，构成城市市民的普通阶层，亦可称为城市平民阶层。富有的批发商人、外贸商人、高利贷者和房地产主则成为城市的上层。所谓拥有政治权利的市民，作为城市社会基础的市民，指的是手工业者和店主等平民阶层以上的人员，城市下层贫民不包括在内。
可以说，中世纪城市为它们的居民提供了基本的公民权，使其与城墙外农村中大多数人区分开来。 [176] 按说城市本来就是逃亡农奴心中的圣地，本来就是自由人的天堂，因此自治城市里所有市民的身份在法理上应该是平等的。所有想成为市民的人，也是冲着能够与他人享有平等机会而来的，因此，城市在本质上应该没有社会等级，是一个在西欧封建等级社会中出现的非等级社会。事实上，在中世纪城市存在的五六个世纪中，无论哪一个国家的哪一个城市，都没有公开张扬过要建立等级制度，都没有在法理上规定社会等级。当然，由于进入城市有时间先后的差异，从事工作有高低贵贱的区别，因而城里的人有地位上的差异，如手工业作坊里，帮工和学徒要绝对听从师傅的安排；在商人店铺里，伙计为老板打工。但是，无论帮工、学徒还是伙计，他们在人格上并不是师傅或老板的依附者，双方间的人格应该是平等的；虽然学徒期内必须绝对服从师傅，但一旦出师则人格就走向独立了。
但是，由于城市诞生于等级的封建社会母体之中，并且又同外部等级社会在政治、经济、文化各方面保持着密切联系，因此它“无论如何绕不开”封建母体中等级制度、等级观念、等级意识的影响。 [177] 中世纪城市虽然不具有明确的等级制度特征，但等级意识、等级观念毫无疑问是存在着的。这种影响与城市社会中各个个体的收入差距、贫富程度相结合，使城市中也出现了明确的等级分层。与封建制下以出身来定等级不同的是，城市中的社会等级是以财富为基础的，是开放式的，动态式的，因而其社会结构具有弹性。每个人的社会身份都不是固定不变的，理论上，人人都可通过发家致富而流向城市上层，享有优越地位；富人也有顷刻破产、沦为下层的可能。理论上如此，实际生活中也有许多这样的例证。当然，向上流动的机会不是人人都可遇到的，或者说，机会更多的是青睐有一定社会或经济背景的人，这又是一种事实上的不平等。
平等原则的确立更与商品交换活动相联系。几乎所有的中世纪城市都是以市场为中心发展起来的，市场交换中的平等原则很自然地成为城市经济生活的圭臬。交换进行时，商品所有者的身份是平等的，竞争是公平的。不论农奴还是手工业者，不论世俗贵族还是教会人士，都只是作为商品的交易方出现。商品价格的高低与商品主人的出身不相干。领主在市场上无论是购买商品，还是出卖剩余农产品，都得承认对方的独立意志与平等身份。这与等级森严的西欧封建社会体制迥然相异。在商品经济中形成的借贷关系，更与等级观念相冲突，更体现交易双方的平等。出身低下的商人放贷时，绝不因为领主身份高就降低利息或延迟还本。商品货币关系越发展，平等原则就越重要。市场中还慢慢形成了一套商法体系，平等交易原则进一步得到法律确认。
在基督教教义中，所有信仰上帝的人都是上帝的选民，在末日降临时会受到上帝公平的审判，这种审判不会因身份、地位、财富的不同而不同，因此，教会道德中人人平等是一个潜在的价值观念，这个原则对整个欧洲尤其是中世纪城市的发展具有重要影响。奥古斯丁指出：不平等的法律不是法律。从理论上讲，由于城市市民之间没有身份隶属关系，所以在法的面前，人人都是平等的。立法要通过市民大会审定，不再是领主意志的体现。司法必须严格按照法律规定的程序进行，法律是城市法庭从事司法活动的唯一依据。法律开始被理解为一切人都必须遵守的凌驾于个人意愿之上的诉讼程序了。 [178]
在中世纪，个人是作为一个团体的成员而拥有法律地位的，个人的法律地位和自由随着其社团身份的变动而转移。每个城市都是自治的市民社会，各自制定法律、自行征税、自管司法、自行铸币。在城市各类议会中，“提出了城市的法律非经人民批准不能生效的主张，并且奠定了只有人民所决定的一切才是法律的原则”， [179] 市民的法律意识因此空前提高，市民的法律地位在“从身份到契约”的社会变迁中走向了平等。
人人平等作为教会道德一个内在的价值观念，是欧洲尤其是中世纪城市人人平等法律原则的源泉之一。日耳曼人习惯法对平等传统的承袭，罗马法中当事人在法律面前平等的原则，也是使平等成为城市法律原则的重要源泉。
虽然城市本身依然是封建社会结构的有机组成部分，甚至被说成是封建主的“集体的封臣单位”， [180] 但城镇仍是“特殊的法律领域”，“市民”是某种程度上的“自由人”。1335年，伊普尔市议员援引了圣迪济耶市议员们的话：他们从来没有听说过有充当奴隶的人。 [181] 这当然指的是他们头脑中就没有“奴隶”的概念，一切人都是自由的，也意味着一切人之间是平等的。城市中最穷的手工业者和最富有的商人同样是城市市民，享受着同样的自由。市民的特权被经常强调，这种特权由全体市民共同享受着，这是一个有关平等的显著标志。
12世纪的欧洲市民们认识到，除了不允许穷人参加政府选举外，不论贫富，公民都具有相对平等的法律地位。随着城市行会的发展，城市法也承认各种手工行会和商人行会独立的法律规章。城市法还规定了各种类别的非市民，包括贵族、神职人员、学生、犹太人等单独的权利和义务。 [182]
除了规定市长和治安官的选举，规定“监视城市治安官公正合法地处理富人和穷人”的验尸官的权利，城市特许状很少规定议员的阶级区分，很少说议员和市民首领应该如何或者由谁来提出城市法庭的判决。城市机构更像是个法庭。城市还有“十户联保制”之类的特有组织，由市长或治安官管理；城市更有“民事法庭”，诺里奇就被分为四个民事法庭，每个民事法庭都是独立的。每个城镇或街道都有直辖的十户区区长。城市中有些民事法庭随着时间的推移还呈现出政府机构的特征，如曼彻斯特的民事法庭。民事法庭或者十户联保制的起源更多的是王权治安的需要。
但是，城市富有贵族和城市普通居民的差距不可避免地逐渐扩大，法律地位的平等并不能掩盖社会地位的不平等。12世纪初，所有从事工商业的市民都归类于商人这个一般名义之下。而后来市民社会变成了一个贵族模式的等级制度。贵族强化自己在各种场合的特权地位。他们喜欢被人称为“sir”和“lord”，他们的房子是石头的，塔楼高高耸立于那些卑微的工人茅草屋居所之上。 [183]
社会不平等反过来又促使了法律的不平等。大约从13世纪起，共同体普通成员就没有入选法庭和政府以及市议会的资格。1240年，布鲁日明确规定，手工业者要成为议员是不可能的，除非他的贸易及所得在伦敦的汉萨同盟商站中有一席之地。1276年的阿尔特斯有一个规章，设定条件阻止从事“低级贸易”的人成为市议员。这种不断加剧的阶层分化，引起了市民的抗议甚至民主革命。低地国家各个城市的民主革命大多集中在14世纪。列日1319年时城市寡头得势，1337年则是工资收入者得势。1453年根特手工业者和纺织工向贵族发起斗争。 [184] 这些斗争迫使城市不同程度地重申市民平等这一原则。
中世纪城市里的外国商人也努力在城市中追求自由和平等权利。如格拉斯和梅特兰都认为，英国大宪章中就有关于外国人地位平等的法律。 [185] 早在1194年，科隆商人就获得了保证，“可以自由地进入我们土地上的集市并可以在伦敦等城市做买卖”。 [186] 汉萨商人在亨利二世时期拥有与伦敦商人同等的法律地位。1215年的大宪章保证商人、商品的安全：“那些接受者可以带着他们的商品包括买到的货物、出售的货物和运送的货物，自由平静地在我们国土上进出，免遭勒索。” [187] 亨利三世之后，对外国商人的管辖取得了共识，即由2—3个市政官协助市长和治安官听取外国商人的抱怨，及时提供法律救助。 [188]
中世纪英国关于外国商人的法律，没有“原籍”歧视。外国商人在城市的这种自由权利也可以看作一种特别的“平等”。汉萨商人在英国的特权，丹麦商人的特权，和伦敦商人的特权是一样的，他们可自由地在国王法庭和大法官法庭控告别人，整个爱德华三世时期都是这样。 [189]
政治主体的事务由谁来主持和决定？历来就有全体成员当家和极少数人专权的两种体制。在欧洲自治城市里，最初显然是民主观念支配下的制度为主。这不仅是中世纪欧洲有古典民主政治传统的烙印，有日耳曼人原始态民主风气遗存，更重要的是由城市的本质和其经济社会特征所决定。当城市里的人们人身自由、身份平等后，他们不认为还有什么人高于别人，城市共同体的事当然应由全体成员做主，或者由全体成员推举出来的人主持，因此城市实行民主制是十分自然的。
当然也有特别情况。如意大利城市最初有许多乡村中小贵族进入城市从事工商业，他们原有的社会地位以及他们具有经营工商业活动的良好资本基础，使他们很早就控制了城市统治权。哪怕是后来颇有民主气息的佛罗伦萨，12、13世纪城市政治生活的统治者也是这样一些血缘性的城市贵族大佬（magnates）。直到13世纪末年，手工业者的联合体（popolo）才把他们赶下权力舞台，建立起以大行会为根基的共和国。 [190]
城市民主在发展过程中也出现了变异或曲折，尤其是中世纪晚期出现了寡头政治。绝大多数西欧城市在14、15世纪以后走向了寡头制，有的甚至形成了世袭的、封闭性的统治集团。不过，即使是在曲折时期，也还有一定的民主制度影子，如市长由选举产生，一任只有短暂的一年等。
中世纪城市的早期阶段，还没有确立正式稳定的自治制度，民主机制并未形成，因此并不是全城居民都能参与城市公共事务的管理，主导城市政治的往往是权势人物。如在意大利，最初的城市国家掌握在出身门第、社会地位和财富都与众不同的一小部分人手中，即以进城从事工商业的小贵族手里。 [191] 到了12、13世纪，城市政治的突出特征是行会政治。行会虽然以经济职能为主，但也兼具政治和社会功能。最先出现的商人基尔特，其政治和社会作用便不可低估。如英国林城的商人基尔特是城市的实际统治者，它被称为“大行会”，全部由显贵组成。其长老可以自动变成城市的代理市长。他可以挑选十二人委员会中的四名成员，十二人委员会的职责是每年选举市长和市政官员。按规定，城市官员必须出自这个“大行会”。 [192] 随着行会成为城市中的核心组织，大部分城市都有个行会政治时期。行会的政治作用或政治角色，有诸多方面表现。首先是行会对整个城市的政治领导权。如市政机构负责人多来自行会人员，或是行会信得过的人员；行会的规定和限制，往往是市政当局制订政策的基石。城市议会主要由行会代表组成。势力大的行会还可从国王那里直接取得特权而凌驾于市政，或不服从市政管辖。由于行会基本上囊括了所有市民，因此行会时期也是中世纪城市的民主政治时期。城市的市政大厅也因是行会代表开会场所而称为“行会厅”（guildhall）。
1368年德国奥格斯堡城的一则行会文告，很清楚地说明了行会管理城市、推选管理人员的原则和程序。 [193] 又如14世纪中期的布鲁日，城市公社有九类成员：依靠私人收入或经营批发商业而生活的市民；呢绒工人行会，包括纺织工、漂洗工、剪羊毛工和染工；屠夫和鱼贩；17个较小的手工业行会；金属制造手工业行会；皮革业行会；缝纫工；面包师；代理商等小商人。不拉奔大部分城市也有类似情形。行会成员在城市共同体之下，以采取协商的方式处理城市各项事务，有威望的贵族通常是市议会、政府和法庭的管理者。
当然，各个行会的地位因其规模和富裕程度而大有差异。典型者如意大利的佛罗伦萨，14、15世纪里有7个大行会（肥人）和14个小行会之分。虽然城市政权由大行会把持的时间较多，但中小行会也不时地参与了市政工作。 [194]
行会的政治作用还体现在，它在许多城市中还是基层行政组织，不但对本行会全体成员负责，也要对市政机构负责。要执行市政的命令，完成市政交给的任务，包括缴纳税收，维持治安，管理街区等。在城市对外作战时，一个行会往往就是一个成编制的战斗单位。行会也是基层社会组织，有自己的会徽、会旗，多以本行会的生产工具或产品为标志。它对成员有扶困济危的责任，成员间也有相互帮助的义务。行会会所作为本行会的活动中心、聚会场所，对成员有强烈的吸引力。行会还调解成员之间的矛盾，化解冲突，也负有伸张正义、翦除邪恶的责任。因此，“行会的友善性对城市零售商和手工业者所具有的无可置疑的社会吸引力，是任何相同层次的独立的经济或政治权力所不可比拟的”。 [195] 城市举行庆典活动时，以行会为单位参加；演出神秘剧时，行会要出节目；街头游行时，以行会为单位组成方队，一切开销由行会自行负责。
在行会政治时期，城市里行业差别，市民贫富差别，还不是很大。也许是经济平等决定了政治平等，因此行会时期城市还是很有民主气氛的。随着行会的发展，其政治影响也日益增大，并且开始逾过城市界限，介入国内政治，逐渐具备与封建统治者谈判抗衡的能力。
随着工商业发展，市民中的贫富分化日益加剧。拥有和支配财富的人便会要求政治上的主导权和统治权，于是寡头政治在中世纪城市里普遍流行起来。
寡头政治的社会基础是城市贵族（patrician）。这个词据说是借用于古罗马史书。所谓城市贵族，实际上就是城市中的富有者，因富而生贵。《剑桥欧洲经济史》对其定义的特点概括为：“城市人口中社会联系紧密的有钱人阶层；从政治角度看，他们倾向于组织起来成为一个紧密的、有特权的阶级。” [196] 它包括多种成分：1.移居城市转而经营工商业的旧有封建贵族。他们既有高贵的门第出身，又在经营工商业中发迹，占有较多财富，因而在城市拥有极高地位。意大利尤其如此，封建主在城市贵族中所占地位，远超过阿尔卑斯山以北国家。 [197] 这里移居城市经营国际贸易的封建贵族特别多。如热那亚，11、12世纪贸易发展时期的头面人物，大多是已有很高社会地位和影响的人，形成了一个个既有经济实力、又有社会政治势力的显赫家族。 [198] 2.从事批发贸易、国际转运贸易的大商人，在商业城市中居多，意大利的威尼斯、热那亚最为突出。3.高利贷者-银行家。这些人是以财富发家的。在早期的普通城市里，高利贷者活动频繁；在中世纪晚期，那些大工商城市里如热那亚、佛罗伦萨、奥格斯堡，出现许多大银行家。4.房地产主。自城市土地变成自由地后，经营城市房地产的事业便随之而兴。房地产是城市，特别是工商业兴旺的大城市里最易暴富的产业。5.富有的手工工匠。行会虽然限制竞争，但总有一些灵活或幸运的工匠冲破各种规则和限制，把握机遇，事业日益兴旺，从而脱颖而出，进入城市最富有的阶层。当然，各地城市因具体情况不同而有一定差异。在意大利，这个阶层包括了旧式贵族（noble）、商人和农村来的大地主，后者或经常或不时地住进城市。相对照，在佛兰德尔，旧式贵族和大地主倾向于在乡间保持房产，他们以一种轻蔑和担忧的态度观望着城市财富日益增长。在北方城市，城市有势力的家族多为寒微出身，因经营商业和城市房地产而发家致富。 [199]
城市贵族在人口中的比例很小，但占取的财富比例很大。譬如，按照1427年佛罗伦萨著名的新征税法（catasto），该城人口中最富的1%（约100户）占有城市财富的四分之一。在瑞士巴塞尔城，1446年档案记录的2 841个户主中只有72个富户（占不到3%）。 [200] 在纽伦堡，14世纪起权力被少数贵族（共43个贵族家庭）所掌握，他们在20 000总人口中约占150—200人，不到1%，管理城市的7个长老出自更少的世家。1575年前后威尼斯约有贵族（连家庭）10 000人口，约占总人口（整个威尼斯共和国约20万）的5%。17世纪后期热那亚约80 000居民，贵族至多700人（不含家属）。1558年，里昂能当上城市参事的不过30人。 [201]
城市贵族拥有土地财产和房产，被认为是最典型的市民，一些年代记编者用富有财产者、丰产者、好男人等来称呼他们。 [202] 尽管城市贵族致力于城市公共福利，但他们更利用权力和威望将城市牢牢控制在自己手中，形成寡头政治。所谓寡头政治，其基本特征就是极少数富人构成封闭的政治团体，垄断城市领导权，甚至还实行家族世袭制。如佛兰德尔的根特城，政权由39个市政官把持，职位世袭。39人分成三组：13人为本年度执行市政官；先年13位执政官本年度转为顾问，协助执政；前年的13位执政官轮休，来年再转为执行市政官。如此周而复始。德国科隆的市政会是最高行政机构，15个成员每年都更新，实际上全在15家城市贵族中产生。 [203] 威尼斯城市贵族约占人口的5%，只有这个阶层的人才可参与城市管理。政府重要职务如总督、大议会成员、元老院成员、法院的大法官，无一不是被城市贵族所占据。 [204]
英国城市官员的世袭制也较为多见。如北安普敦的梅纳德家族、麦尼克家族、斯里克家族及莱昂家族维持统治地位长达一个世纪之久，伊普斯威奇的多恩迪家族、斯帕罗家族和布洛伊家族统治该城的时间，延续将近两个世纪。 [205] 一些中小城镇也有寡头统治。英国亨利八世在位38年间，上威库姆城的市长职务被15人所垄断，其中一个叫罗伯特的人，1489—1530年曾11次出任市政要职。 [206] 博辛斯托克按国王特许状建立的市政机构，“非但是一个封闭集团，而且随着时间推移，变成了一个家族党，其所有成员都通过血缘和婚姻关系而相互依存”。 [207]
商人家族统治最突出的，是那些国际性大工商业城市。如佛罗伦萨的美第奇、巴尔迪、佩鲁齐、阿齐乌里等家族，热那亚的多利亚、森特里奥内、帕拉维西诺、斯皮诺拉、格里马尔迪等家族，德国奥格斯堡的富格尔、雷林、赫西斯特、韦尔瑟等家族，都长期控制着城市的政权。而商人家族在经济上往往关心浅层面的商业交往，而非深度的经济一体化。如佛罗伦萨寡头们主要关注如何从自己这个城市获益，他们所做更多的是阻碍而不是促进本地区（托斯卡纳）经济的整合和更具竞争力，所以即使在黑死病之前该地区的经济整合度就不高；在版图扩张方面他们也更在意领土的增加而不是整合。 [208]
商业城市威尼斯更是典型，其社会内部等级差别颇为严格。早期的威尼斯有帕尔蒂恰科、坎迪亚诺和奥尔塞奥洛等家族世袭政权。1297年的塞拉特法令（Serrata）后，威尼斯社会上层即约占人口5%的城市贵族阶层，享有进入大议会、参与城市管理的权利，政府重要职务基本由他们占据。总督、大议会成员、元老院成员、十人委员会成员、大法官等，几乎都专属这一阶层。他们中不少家庭年收入达20 000—25 000杜卡特，大多数家庭也拥有4 000—8 000杜卡特不等。 [209] 在另一端，数量占城市居民90%左右的中下层主要是手工工匠、店主和各种劳动者，基本不能分享政治权力。 [210]
在13世纪的法国贝荣纳、波尔多、拉罗歇尔、南特、鲁昂等城市，大商人影响已很明显。特别是巴黎，更有阿罗德、鲍潘、巴培特、皮茨多埃、帕西、布尔顿等大商人，如1292年的纳税册里，季尧姆·布尔顿就是纳税大户。 [211] 巴黎有七大商人公会，即呢绒商公会、杂货商公会、服饰零售商公会、皮货商公会、货币兑换商公会、金银首饰公会，最强大的是塞纳河船主公会， [212] 它起着相当于市议会的作用，掌控巴黎市政并监督其他行业的经济活动。在马赛，市政长官的职位“150年来始终被不到十来个家族所控制，众多的联姻关系和教父教子关系更使他们几乎亲如一家”。 [213]
商人寡头掌握市政权力后，极力实施对手工业行会的控制。如英国诺里奇市政当局就规定：各手工业行会都要由市政府管理，城市司法长官和24名市政议员每年对各行会进行四次检查。各行会总管必须向市长宣誓效忠，否则市政有权另行任命。各行会条例须经市政当局批准。各行会不得拥有独立法庭。类似的规定在很多城市都有。 [214] 寡头政府还运用政治权力，在经济上榨取普通市民。如佛兰德尔的根特城，市政对市民的税收在总岁入中占有相当大的比例，从而引起市民不满， [215] 引发城市内部的冲突。英国考文垂的寡头政治团体经常滥用手中权力，侵夺城市普通市民的利益，结果遭到市民们的抵抗。1480年，该城的财政总管奋而反对这些有权势的人，在他周围很快就集结了一批追随者。 [216]
城市市民反对城市贵族的斗争，习称“行会革命”。因为斗争主要是行会发动的，参加者也多是行会成员。佛兰德尔城市手工业行会与城市贵族之间的斗争异常激烈，封建领主也介入其中，矛盾复杂交织，演变成一种三角斗争，城市秩序大乱。早在13世纪，佛兰德尔城市的低等阶层就发起了对封建贵族或城市贵族政府的反抗。如1225年的起义，1253年列日的手工行会起义，1280年各城市反对城市政府的起义。 [217] 14世纪里，佛兰德尔城市爆发了三次大规模动乱。第一次是行会与伯爵联合起来反对商人寡头。第二次是行会与商人贵族联合反对伯爵。第三次是行会同商人贵族斗争时，被法国的军事力量所镇压。由于佛兰德尔各城市严重内耗，导致城市手工业全面衰落，使得这个中世纪城市经济最为发达的地区从14世纪就走上了衰落之路，远早于意大利城市。
斗争双方势均力敌之时，便产生了获“渔翁之利”的中间势力，意大利众多中小城市里这种现象较为突出。“民众社团”（popolo）是被排除于城市政府之外的手工工匠和小商人的联合体，其力量和活动程度往往成了城市政治的关键。这个群体聚在一起，组织了“城市公社中的公社”，也就是自己的政府，有自己的领袖，有自己的议会和章程，有自己的房屋、教堂、旗帜和民兵。他们的利益是和贵族完全相对的：前者是集体组织，组成邻里协会或行会，后者是家族或宗派；前者要争取保护和扩大城市在食物供应、司法和税收等方面的权利和权力，后者要限制这些。前者要巩固、要城市和谐，后者是分裂，是毫无法纪。从这两派的冲突中，产生了“暴君”（signori），它既可能来自“民众社团”，作为与贵族斗争的工具，也可能来自贵族，更多的是神圣罗马帝国的前雇佣兵军官。 [218]
行会反对寡头政治取得成功的最突出例子是佛罗伦萨。在反对家族统治的斗争中，佛罗伦萨市民一度取得重大胜利，推翻了城市当局，建立了自己的政权。
据对一百多个德意志城市的调查，1301—1550年曾发生了200起流血冲突。而1173—1530年，里昂共发生了126起骚动。 [219]
英国由于王权的强大，城市里的阶级冲突相对平缓，城市管理在13、14世纪里对全体市民较为公开，最初手工业行会并没有强烈的政治愿望。但到了14、15世纪，市政会出现了寡头政治倾向，手工业行会做出了反应，开始干涉并成功地获得进入市政府参与管理的权利。 [220]
商人寡头面临的社会挑战是多方面的。行会革命是出于对寡头统治的反抗，而市民阶级或中产阶级的形成则意味着一种新生力量崛起，对商人寡头的统治构成挑战，并在最后取而代之。在市民阶级逐渐居于主导地位的时期，市民阶级本身也逐步壮大，城市的政治生态最终演变成日益走向成熟的市民社会。
欧洲中世纪城市早期的法治实践，长期引起学界研究兴趣。19世纪著名法律史家梅特兰探讨了英国中世纪城市特许状及城市法庭。 [221] 20世纪初托尼等主编的《英国经济史资料选》， [222] 搜集了许多城市宪章、城市法令及行会禁令等文献。21世纪初的《新编剑桥中世纪史》第4卷（1024—1198年） [223] 里，苏珊·雷诺兹认为城市多具有共同认可的法律。尼古拉斯对公社、习惯、城市法庭有不少论述。 [224] 诺曼·庞兹指出，城市按特许状所赋予的权利建立城市法庭，城内任何人犯罪都须受城市法庭审判。 [225] 戴尔认为，城市垄断法庭审判权主要是为商业服务。 [226] 里格比等认为英国城市发展史上，其第二阶段为共同认可的法律管理的阶段。 [227] 伯尔曼认为，城市政治生活中充斥着民主法治的既定程序和形式，城市特许状具有宪法特征，城市法律多是根据成文的特许状建立起来的，它既是政府组织的特许状，又是市民权利和特权的特许状；在实效上，它们是最早的近代成文宪法。 [228] 也有学者如泰格、利维认为欧洲城市法治和法律传统要更晚一些，是与资本主义兴起密切相关的：商人阶级壮大后要求扩展活动领域，他们创办了工厂、银行和市镇，由此触动了封建领主的政治经济利益，双方的冲突不可避免，其结果是出现法律协调并最终达成妥协；同时，基于商业贸易对契约法则的内在需要，商人阶级也自立法律。 [229] 总之，城市早期的法治实践，其原因是多元化的。
1. 背景：保障、规范和发展城市经济的法律需求
11—14世纪西欧形成了以城镇为中心的市场经济。在城市共同体中，市民是城市存在的根本，城市法是城市存在的法理保障，市民的身份及法律地位都须通过城市法来保障，城市法庭是城市法组织和实施的机构。
城市兴起后，出于对市民管理、城市防卫、商业发展、税收和宗教管理、对外事务处理等方面的需要，对法治提出了较高要求。于是城市在法治方面做出各种尝试和努力。这些努力，是以一定法治传统的传承为基础的，包括日耳曼人习惯法和基督教义中的法律原则。这些习惯和原则，一方面给予了城市法律权利，用以对抗不利于城市发展的力量；一方面引导城市自身法律发展的趋势和方向。正是有城市早期法律实践作基础，罗马法复兴后，城市法体系很快就形成了。
在城市早期法治实践中，领主最初是主导者。为了追求财政收益，领主较多介入城市经济活动及司法活动。 [230] 早期市民有自己的高级市政法庭，处理个人的、刑事的、民事的、商业的等方面事务。领主也通过代理人主持在城市的法庭、管理法庭事务。城市法庭介入的主要是市民事务，尤其是涉及市场的事务。 [231]
随着市场交换越来越活跃，物和人的流动性增多，对法的要求也提高了，交换活动集中的城市比乡村需要更多更精细的法律。如12世纪影响最大的马格德堡城市法规定，市民和外来商人之间的诉讼，应即时审判，并在案件提起的同一天予以判决。 [232] 法律的适应性也因城市频繁的交换活动而增强。12世纪初，好几个城市已拥有特别法庭，只是法庭的审判权因地而异。
欧洲各地兴起的集市对法律革新的需求同样迫切，尤其是在城市安全的控制和建立行商法庭这两点上。 [233] 行商法庭还吸收了外国商人参与其程序和调解。如1285年伦敦albus登记册中记载了一种涉及市场和集市的混合陪审团，“六个英国人和六个外国人组成了12人组来处理契约、债务和侵权案件”。 [234]
行商活跃在各大集市之间，集市有的位于城市控制之地，因而集市法庭和城市法庭在某种程度上存在相互竞争和影响的关系。有的城市法律在集市期间是无效的。如温切斯特的圣伊莱斯集市期间，市政的权力完全被压制，集市领主即主教取得城市大门的钥匙和监护权，并建立了集市法庭，来审理所有涉及治安、债务、契约，甚至是城市土地和房屋的案件。 [235] 在约克，集市期间领主大主教委派执行官从城市那里接过对城市桥梁的管理，集市管理权力由此转移。 [236]
13世纪，商人从行商向坐商转变。它们变为城市的常驻商人之后，开始掌握城市权力。 [237] 英国城市尤其是大中城市，其权力很大部分是由富有商人和行会来行使的。在希尔顿看来，英国城市到12世纪以后，便由商人为主的阶层来掌控市镇权力。梅特兰认为，在林肯城，虽然11世纪精英多是农村地主和借贷人，但商业集团很快占了优势。城市的收益随着商业阶级的财产投资而变化。12—13世纪早期的伦敦，是富有商人和王室贵族的联合统治；13世纪中期，行会拥有了城市统治权；14世纪早期至15世纪，富有行会成了城市主导。 [238]
13世纪后，长途贸易商人的法律地位得到改善，包括外来商人。如1252年，一佛罗伦萨商人获得特许状，保证他和他的家庭成员自由买卖，并可“如伦敦任何市民一样”在王土上经营商业。后来，他和他的继承人都进入了城市商业行会，享有与伦敦市民相同的自由权利和自由惯例。 [239] 1303年英国国王颁布商人宪章，将城市法律对商人利益的保护推向了顶点。宪章规定城市保证日常安全；为外国商人团体提供特殊待遇，使其能获得在城市中自由贸易的权利；宪章废除了只能在城市逗留40天的限制；保证外国商人进入集市，保证市集及城市范围内的商业案件，可以在一年内提供法律援助。 [240]
总之，快捷高效地为商业纠纷提供解决之道，是城市法发展和完善的根本动力。罗马法复兴、普通法流行后，城市法治更为普及，甚至连市政做出的管理城市的措施和行为，都要由城市法庭判决是否得当。如伦敦公害法庭已出版档案记录的1301—1431年61宗市政管理案件，其中不少是市长或市政会就有关市民违反城管条例或卫生条例而向公害法庭提出申诉，再由陪审团做出判决的，市长或市政会则依据判决对相关被诉人做出处理。 [241]
2. 城市法治的要素来源
中世纪的西欧人都服从惯例和规章，任何违背惯例和规章的行为都被禁止。这样，法律成了无所不包的社会关系总调节者。 [242] 如同伯尔曼说：“教俗两种权力，只有通过法治的共同承认，承认法律高于它们两者，才能和平共处。”如此，法治的概念才能“既得到盛行的宗教意识形态的支持；又得到统治者流行的政治经济缺陷以及多元的权威和管辖权的支持；最后还得到在12、13世纪逐渐盛行于整个欧洲的高水平的法律意识和法律复杂性的支持”。 [243]
惯例、特许状及更细化的行会法组成了城市法。日耳曼习惯、基督教和罗马传统，及其三者的结合，成为城市立法、自治和管理的法治过程的来源要素。 [244]
（1）日耳曼人法律的推广和惯例的固化
日耳曼人将其极具民族性的习惯法和习俗带入了欧洲，以其族群的认同力和组织力，暂时解决了罗马对民众和组织的控制崩溃所带来的社会危机。因此，在11世纪以前的欧洲，日耳曼人的习俗和习惯法发挥着主导作用。
日耳曼人各王国法典多制定于6—9世纪。各王国在地方法官、法庭、税收和审判等方面，并没有很高的组织和管理水平。 [245] 日耳曼家庭中的成年男性，参加征战，参加农业和畜牧业生产，参加法庭的管理和出庭， [246] 都受日耳曼人观念的驱使。一些日耳曼特色的习惯、惯例，如原始平等观念、赔偿金制度等，对后来城市法发展具有重要影响。日耳曼人的成文法中，也体现了习惯和判例的意义。
《萨利克法典》是日耳曼法律的代表。法典规定，团体里的成员在习惯法面前是相对平等的，不同等级的人破坏了习惯法都要受到与其身份相当的惩罚。虽然这些规定有明显的等级性，但在法律规训方面都是平等的，尤其是在涉及经济和债务方面时。如法典条文规定：“如果有人未经事先召唤债务人到法庭，或者在根本没有债务的情况下违法邀请伯爵去没收人家的财产，应罚付8000银币，折合200金币。又如果伯爵已被邀请办理上述事情，而擅自拿取在合法性的、公平的债权范围外的东西，应备款赎买自己，否则以生命抵偿。” [247] 《萨利克法典》之重要性，在于它将日耳曼人的习惯法程序化。有的条文，后来还直接影响着城市。例如，“如果有人搬入一个村庄，在12个月的期限内，并没有人提出任何抗议，（迁入者）应和其他邻人一样地不受侵犯”。 [248] 从这里可看到农奴在城市中待满一年零一天就不再受原领主管辖的惯例的源头。这种保障迁入者利益的条款，在中世纪城市建立之初工商业者宣誓成为城市社团成员的过程中极具意义。赔偿金制度也是一个重要的日耳曼习惯法。《萨利克法典》通篇贯穿了有关“赔偿”作为侵权行为补偿的规定。对偷窃、打人、侮辱、财产转让、迁移等侵权行为，都有相关的罚款规定，如“任何一个人如果侵袭自由人，并抢劫他的财物，而被揭破，应罚付2 500银币，折合63金币”。 [249] 这些法规在民事纠纷和商业侵权行为较多的城市里得到更常见的执行。总之，这些具有日耳曼特色的法律原则，是城市市民法律身份平等观念、司法制度及司法程序的重要来源。
（2）基督教教义和教会的影响
城市法作为市民宣誓遵守的地方习惯法，其确立离不开宗教的影响。在中世纪的人看来，上帝已经制定了大众必须遵循的司法准则；而且只有通过教会或国王批准才能认可其效力。 [250]
在基督教教义中，信仰上帝的人都是上帝的选民，在末日降临的时候会受到上帝公平的审判，这种审判不会因为身份、地位、财富的不同而有差别，因此，在教会的道德中，人人平等是一个潜在的价值观念，这个原则对整个欧洲包括城市具有重要影响。从理论上讲，由于城市市民之间没有身份隶属关系，所以在法的面前人人都是平等的。宗教给法律领域带来了具有深远意义的变化，法律开始被理解为一切人都须遵守的凌驾于个人意愿之上的程序了。 [251]
从立法原则看，基督教圣经中已有很多上帝与世俗人订立的契约，如与摩西订立的十诫契约、与大卫订立的契约等。教会法不但延续了古罗马关于契约的一般规定，而且赋予契约以神圣性，将契约行为纳入教会法的管辖范围。首先，按照教会规定，宣誓是一种神圣行为，是对上帝的承诺。凡经当事人宣誓的承诺就必须严格履行。其次，基于对宣誓的神圣性规定，教会又从赎罪戒律原则推导出另一条原则，即协议必须恪守，每一项承诺无论其形式如何，都具有约束力，因为在上帝看来，发誓和未经发誓的承诺是同等的。在涉及契约纠纷时, 当事人可以自由选择世俗的或教会的法庭来寻求法律救助。在实践中，当事人为了寻求双重的司法救济，常常将在世俗法庭没有得到保护的契约纠纷提交教会法庭。此外，基督教有关“上帝的归上帝、恺撒的归恺撒”的观念，对于城市立法中有关财产权，尤其是城市与教会财产权隶属的条文也产生了很大影响。
许多城市是教会的基地，教会人士及教会法对其能直接施加影响，给予一定特权。西欧各蛮族国家皈依基督教后，重要的教会首领都以大城市为驻地。许多主教不仅控制了城市的防卫设施，而且还取得了财政司法大权。 [252] 11世纪教会改革，加强了教会对俗界的渗透，各国陆续建立了许多主教城市，如法国北部。 [253] 许多主教还影响着城市的兴衰，如德意志的主教城市。 [254] 教会改革，逐渐增强了主教对城市的影响力。教皇格里高利七世扩大了教会的司法管辖权，教会法庭逐渐成为中世纪法庭的范本，教会法发展为完整体系也对城市法产生了重要影响。有的城市如马赛，甚至宣称“统治我们的城市者唯有上帝本身”。 [255] 教会法成功地促使市政当局建立专门法庭，出版专业法律文献，改造部族的、地方的和封建的习惯，建立相关的法律制度，以处理财产关系、暴力犯罪、商业交易等事务。 [256]
11世纪的“上帝休战运动”为城市法治提供了良好环境。1027年，主教会议达成协议，为了确保每人对上帝的尊敬，任何人在星期六傍晚到星期一早上不得攻击敌人。1050年前，休战天数增多，众多宗教节日都是休战日。 [257] 1077年，这种上帝和平制度还促使列日建立了和平法庭。 [258] 各类修会僧侣所表现的节制、诚信和虔敬精神，也正面影响了城镇早期市民阶级，它为市民在积累资金、信守契约、尊重法律、敬业勤俭方面提供了精神范本。城市法从教会法中借鉴了很多原则，教会法为城市法发展充当了榜样。
（3）罗马法复兴
罗马法是规范私有制的重要工具。12、13世纪，随着城市商业的发展，产生了更适用于商业活动和商业管理的法律的新需要，而罗马法对私有权的强调，使得它与日耳曼习惯法相互融合，成为其时欧洲特有的政治经济法律体系。
在罗马法复兴过程中，12、13世纪出现的欧洲第一批大学发挥了重要作用，西欧第一次将法律作为独特的、系统化的知识体系来教授、研究、解释和传播，一批法律职业人员诞生了。13世纪见证了众多的法学成就。阿库修斯修订了罗马法基础，完成了著名的《规范注释》（1220—1240年）。1234年的《格里高利九世教令集》和1298年的《卜尼法八世教令集》 [259] 则保存了教会法的相关内容。
法国在11世纪禁止研究罗马法，而到12—13世纪，随着经济和政治发展，伴随罗马法研究而兴起的法律阶层成为城市上层。最高法庭的创立，众多法律学校的建立，为法学发展奠定了基础。德国皇帝康拉德二世规定在城市中罗马法应比地方法多。 [260] 1076年，这一要点被一托斯卡纳法庭的判决所引用。 [261]
英国继受罗马法的时间要比法国和德国晚。14世纪前，接受罗马法还只是法学家个人的事情。如布洛瓦的彼得1182年书信对亨利二世的王室法官进行批判时，引用他所学的罗马法知识，警告亨利二世对巡回法官、林务官、治安官等官职的滥用。 [262] 14世纪，英国在以日耳曼法为基础建立的普通法中，吸收了罗马法中的“衡平”原则来调适法律与商业发展的矛盾。罗马法在黑死病后进入英国，14世纪后半期第一次出现在中央法庭，再通过中央法庭影响地方法庭。在1377年的一个诉讼中，市长法庭在语言上、原则上优先使用被称为“Doctor Liability”的令状，这种令状是大法官法庭质询、允诺法律补偿的重要依据。 [263]
罗马法的普遍性，影响着城市的法律、法庭和审判程序等，使得有“国家”感觉的团体公共事务进入了城市生活。 [264] 而在城市法从罗马法中借鉴所有权概念及法律程序和体系的背后，罗马法也在侵蚀着城市法。中世纪晚期民族国家发展起来后，罗马法原则指引下的民族国家或君主，开始将罗马法是帝国体系的原则运用于城市，实际上就是要将城市法纳入民族国家法体系。
罗马法尚未复兴之前，新诞生的自治城市里已在崇奉法治精神。这是因为，城市作为一种地缘组织，居民来自不同地方，身份、背景极为混杂，必须有统一的法律来规范市民杂乱无章的行为方式。城市法庭是城市中最重要的管理机构之一，以处理民事纠纷和治安管理为主，大法官的地位仅次于市长。
虽然城市的起源不尽相同，但都形成了相似的政府，都认可独立的观念。许多城市的宪章都是相似的，究其原因，其一是它们相互借鉴，其二是各城市普遍拥有罗马法和市政背景，但最重要的在于需求的相似性。中世纪依法而治的信念，一方面是因为人们普遍相信上帝是高级法的终极创造者，另一方面更为重要，即源于多元权威（以王权和教权为主）相互对抗的社会格局。多元权力结构之下是多元法律体系，有王室法、教会法、庄园法、城市法等。生活在多种法律体系里的人，事实上能获得更多自由。同样，也没有任何法律制度能统揽全部司法管辖权。每一种世俗法律制度都是管理特定地区的特定地方制度，城市法也一样。城市在司法权、行政权和立法权上，相对于王权和领主权拥有独立的地位。
城市法的基本宗旨是维护市民的权利和义务，保障市民身份，具体体现为共同遵守法律规章的契约意识，以及城市政治运行中的法治程序等方面。
1.共同遵守法律规章的契约意识
契约意识是日耳曼人的固有因素。早年的首领与亲兵，后来的封君与封臣、领主与农奴，其实都有一定契约关系，双方互有对等或不对等的义务与权利相约束。自治城市中这种契约观念更多地用文字固定化。领主（包括国王）将自治特许状赐予城市，他和城市之间便以这一特许状来标明相互间的权利与义务。特许状也成了城市共同体成员所必须遵守的“城市宪章”，这里既包含了城市共同体中个人与整体的关系，也包括共同体成员间的相互关系。城市内部的社会组织如行会，也有类似于城市宪章的行会章程，供成员共同遵守。许多情况下，如英国，一些有势力的行会甚至直接从国王手中获得特许状，作为处理行会与国王、行会与市政、行会与其他行会、行会成员之间关系的契约。城市市民在处理相互间关系时，也往往订立契约，明确各自的权利和义务。这类契约在自治城市里比比皆是。这样，权利、义务、责任，在市民（个体）与城市（整体）之间，在市民彼此之间，都规定得清清楚楚。以契约为纽带，是现代公民社会的基本原则。要知道，“公民”（citizen）这个词的词面看起来更像是与自治“城市”（city）相联系的。
城市法既然是城市共同体所有成员都认同的契约，那么共同体成员都必须遵守。契约意识是城市法治的原则之一，市政当局须依据城市法规（契约）来管理城市、处理与市民关系，市民之间也以契约来共同遵守法规并处理相互间关系。
（1）市民共同遵守城市的法律规章
市民共同遵守的法律规章首先就是城市特许状。特许状反映的虽然是领主赐予城市自治权，但同时在本质上又是全体市民的共同契约。许多城镇最初就是依靠集体庄严的宣誓而建立起来的；许多城镇特许状的发布或更改确认，最终都有全体市民宣誓遵守这个环节；城市管理人员就职时通常也进行就职宣誓。 [265]
特许状规范了城市生活的各个方面，市民必须遵守。如有城市禁止纺织工和漂洗工携带武器上街，聚会不可超过七人，聚会内容除了有利于他们自己外不应有其他目的。 [266] 英王约翰给剑桥自治市的特许状中，就明确了市民的法律诉讼只能在城内进行。 [267]
吾已赐给剑桥市民建立商人基尔特之权利，并由本特许状确认之。他们中任何人均不得在该自治市之城墙外再作诉讼……他们中任何人都不得在剑桥自治市之城墙外对诉讼事项进行申诉，除非他们为城外土地而诉讼……在应由国王受理的诉讼方面，他们自己可依该自治市的传统习惯进行……他们所有的债约都应在剑桥市内达成，所有的誓言都应在这里做出，所有的诉讼都应在剑桥进行……吾禁止任何让前述剑桥市民受到伤害、损失和骚扰之行为……在此吾坚定地允诺，在吾及吾之后代时期，上述市民及继承者均将和平地、自由地、平静地、完全地和体面地拥有与保持前述权利……
13世纪后，一些手工业中心的城市章程文本，则较多地尊重了市民权利。
城市法庭及城市中的其他法庭是市民这种契约精神展现的舞台。行会法庭、城镇或集市的“行商”法庭都有同样作用。 [268] 经济交易中的安全支付，合营公司的代理人和商标权的变更，货物和交易的账单，所有与买卖相关的问题，都须在城市各类法庭中依据相应的法律（契约）来裁定。
契约精神还外化为制定新的法律。城市法庭监管范围宽，各地城市也可扩大地方性法律。14世纪后，它们还以不同颜色法典化，如温切斯特的黑皮书、布里斯托尔的小红书或科尔切斯特的红皮书。 [269] 城市法也在不断完善或改进，如低地国家的城市法就是在对特许状“日复一日”的叙述和运用中形成。13世纪中期前尚是不成文法，后以高级市政官“禁令”形式记录下来。城市的法律改革也不局限于程序、市民法、商业法和刑事法，后来还清晰地集中于人的权利和土地产权。 [270] 12—13世纪新建的英国城市则喜沿用诺曼底城市布勒特伊的法律。 [271]
城市内的社会组织如行会，也有类似于城市宪章的行会章程，供行会成员共同遵守。如英国城市科尔切斯特三个行会的规定：“香料商行会的法令规定，香料商不应拥有除法庭授权、盖印和称重之外的衡器；他不用角器（模糊的盛器），不用手抓，更不巧言令色损害普通老实人的利益”；“糅白皮革匠行会的法令规定，他不能鞣除绵羊皮、山羊皮、白鹿皮、马皮、猎狗皮之外的任何皮革”；“鞣革匠行会的法令也规定，他不能鞣绵羊皮、山羊皮、白鹿皮、马皮、猎狗皮等；他也不能从事皮革买卖”。 [272]
有的行会甚至直接从国王手中获得特许状，作为处理行会与国王、行会与市政、行会与其他行会、行会成员之间关系的契约章程，如1175年英国国王亨利二世直接赐予牛津绕线工行会特许状。 [273] 法国国王也直接控制巴黎的部分行会，如13世纪颁给巴黎羊毛织工行会章程。 [274]
（2）市政当局依据城市法规（契约）管理城市
罗马法复兴、普通法流行后，城市法治更为普及，甚至连市政管理城市的措施和行为，都要由城市法庭判决是否得当。如伦敦公害法庭档案记录的1301—1431年市政管理案件，其中不少是市长或市政会就有关市民违反城管条例或卫生条例而向公害法庭提出申诉，由陪审团做出判决，市长或市政会则依据判决对相关被诉人做出处理。 [275] 这些市政管理活动先由市政向公害法庭提出申诉，再由法庭做出判决，之后才能由市政采取或不采取下一步措施。
城市管理机构的组织和运行也反映出契约精神。在英国、威尔士和爱尔兰，14个大城镇的市长“由商人平民”选举出来，任期一年。市长不仅行使行政职能，而且按照普遍的商人法行使司法职能。这样，商人法和城市法交织在一起。 [276]
城市管理中也体现出市民共同参与的契约精神。而一旦法律规章的公正性被人为打破，市民也会奋起维护法律公正和自身权利。行会里的所有人都可以分享其他成员因为诉讼而得到的好处。 [277] 当工匠遭到来自城市议会和法庭的不公正对待时，行会的政策保护了工匠们的职业和其产品的价格。13世纪后半叶，手工业者不再对贵族和教士忍气吞声，市政会和法庭转移到了他们手里，他们建立起陪审团，按照自己意愿来处理自身事务，并且直接采取了工业立法的方式。 [278]
13世纪的法国里尔，城市财政权掌握在行会手里。 [279] 英国伊普斯威奇市民在取得特许权时形成了两个不同的组织：由治安官、验尸官和12人组成的高等法庭；由议员及四个助手组成的管理组织；而且这两个组织联系紧密。 [280]
（3）市民间处理相互关系的契约精神
市民在处理相互间关系时，也往往订立契约，明确各自的权利和义务。从11世纪起，市民处理各种相互间事务，尤其是义务、债务、转让和售卖之类经济事务，采取立纸为凭、记录在案的契约形式，以备事后核查。12世纪初，这种做法日益普遍。在法国北部，多由城市法庭签署私人法律文件（包括商业契约），并加盖印章予以封存，保存在城市档案中。欧洲南部则多流行公证形式。如13世纪热那亚，这样的公证书保存下来上千份。比萨和卢卡保留的13、14世纪公证书也不少，而且类别多。法国南部、西班牙的加泰罗尼亚和马约卡（Majorca）地区的城市也有大量这样的公证文书。 [281] 这种公证文书实际上是经过公正的中人（公证人）证明的契约，签订双方必须严格遵守，公证人监督。
甚至连雇工劳动和学徒学艺，也立有契约文书予以保障。1288—1290年意大利皮亚琴察附近一砖厂的劳动契约得以保存至今。1253—1379年，葡萄牙农村使用雇佣劳动者，也立有文书为证。 [282] 另如1248年法国马赛一学徒家长与其子师傅间所订立的契约： [283]
我，彼得·博尔，将儿子斯蒂芬托付于你，彼得·费萨克，织匠，是为了让他学习织布技术。他须住在你家，从下个复活节起为你工作四年。我保证督促我的儿子为你工作，保证他在各方面都是忠实可靠的，不会从你家偷走东西，也不会因为任何事情而从你家逃走，直到他学徒期满。我，彼得·博尔，将负责赔偿你家可能出现的任何损失和危害。至于彼得·费萨克，答应毫无保留地指导博尔的儿子，提供其食物和衣服。
总之，在这类契约中，市民彼此之间的权利和责任，都规定得很清楚。
2. 城市法律机制运行的程序化
城市立法不再是领主意愿的体现，而是要通过市民大会审定，司法必须严格按照法律程序来进行，法律是司法机关活动的唯一依据。法律被理解为一切人都必须遵守的超出个人意愿的诉讼程序。 [284] 约从1150年起，城市法律编成法典的实践蔚然成风。 [285]
城市法庭程序不同于王室法庭。城市的惯例及施行、司法管辖权和例行程序等，都与中央法庭有差别，例如伦敦城：（1）治安官法庭在15世纪10年代取得了对无力承担保金者或潜逃者实行逮捕和关押的权力，而中央法庭直到1531年才取得；（2）法律执行的程序不同；（3）个人侵权之诉不同；（4）个人诉讼的不同；（5）逮捕权不同；（6）对原告的权利保障不同；（7）处理外国人的诉讼也不同；（8）对于债务的审判和执行，有不同层次；（9）城市法庭书记员记述很精确；（10）对原告提供了比中央法庭更严格的程序，为被告提供了更多保护；（11）城市适应国家系统的程序和原则较为缓慢；（12）一些相关程序被吸纳到市长法庭。 [286] 城市惯例与国家普通法最重要的不同，尤其体现在土地保有权和城市财产处理上。
由于城市法庭存在，市民们并没有遭到来自普通法的太多损害。一些城市发展出自己特有的程序。如诉讼制度方面，逐渐废除神明裁判、司法决斗、宣誓等不利于商业和城市发展的形式，而代之以证人证言；为了加快案件处理，城市法庭抛弃了那些复杂的诉讼程序。城市法律详细限定了施加罚款或处罚的随意性，详细规定了债款收集的方法，对决斗的裁判方法也进行了限制。 [287]
城市间自由市民的权利是可以转换的。如当两个林肯市民为抵债被扣押在林恩时，一方面带着反对林恩治安官并意在保障林肯市民的特许状； [288] 另一方面，原告通常表述为所在特许状城市的“市民”、“堡民”或“治安官”、“市长和团体”。 [289] 法庭是否应该给予这种个人或团体的行动权利尚不能确定，但当这种条款被当成授予每个市民的权利时，它也就成了法律行为。 [290]
城市作为共同体是拥有永久共同利益的。尽管一个非法行为可能只损害共同体中的一员，但也会被认为是对共同利益的损害，因此该成员便可将自己的诉讼行为声称为保护自己及其他成员利益的行动。在城市的侵害案例中，共同体主要人员自然更能以此提出各种申诉。城市是一个共同体，共同体领导者更能代表整个共同体。而市民内部的分化，也使市民有代表穷市民的A和B与代表富有市民的C和D之分。 [291]
城市法是中世纪一种特殊的法律体系，城市与周围农村相区别，那些控制农村的法律体系不适用于城市。一旦进入城市大门，一个人就逃脱了领地法律而进入城市这个法律岛屿的特别司法管辖权中。 [292] 中世纪城市法保障的自由和权利在城市生活各方面都有体现，这种自由和权利随着城市在封建政治经济生活中的地位变化而不断地变化和发展。
自由和法律是欧洲文明塑造公共生活行为的基本准则。市民是自由人，可以享有完全的权利并受到完全的保护，可以迁徙、自由选择职业并受到特殊法律——城市法的保护。城市市民相互合作、妥协之后创制了适宜的城市法。城市法作为习惯法，是对城市财产、契约的保护。城市法获得成功，在于两个有利因素：城市法诞生阶段的可塑性，城市法发展过程中的自由程度和系统整合程度。
城市法诞生阶段的可塑性来自于城市所起的作用和市民的成长空间。毫无疑问，城市在欧洲中世纪社会中扮演着重要角色，首先，城市经济发展促进了整个社会经济和国内国际贸易；其次，城市主导着城乡间经济联系；再次，城市章程和城市各个团体发展对整个社会的重要意义。 [293] 城市作为多元权力体系中的一极，可以在国王、主教和贵族之间周旋以获得一定的特许权来管理城市事务。随着城市职能的发展，城市法比其他类型的法律可塑性更强。
城市的经济结构和租税形态决定了城市法发展过程中的自由程度和系统整合程度。12世纪兴起的城市，其经济结构与土地没有直接联系；其法律地位也随着职业变化而变动。城市工商业总是分区域集中，如伦敦的印刷业、书籍生产业集中在舰队街；城西则是培养律师和提供法律支持的中心；而屠夫、小贩和皮革商则住在城市另一端。 [294] 这为城市法治管理提供了更大的自由空间，各行会和各城区逐渐有自己的章程，行会间的妥协和合作也为城市法治提供了更大的协商空间。随着职业法律人员的出现，这种协商空间有利于提升法律系统整合能力。
真正刺激这种整合能力的是其他阶层对城市司法管辖权的侵蚀。城市的特权要求其与国王、主教和贵族的关系不断调整，但其他阶层也都试图分享。资本主义的进程需要废除城市特权这一障碍，要求有在全国具约束力的统一法典，因此必须抑制已演变成障碍的城市特许权。 [295] 而长期享受特权的市民自然要反对他者对其特权的侵蚀，顽固维护旧规则； [296] 在此过程中，一些成文法规不断被强调并得以保存，从而促使自身系统整合能力提升。
这种整合能力也随着社会经济变化而激发了自身适应性不断增强。如作为马格德堡城市法“子城”的布雷斯劳法在14世纪发展为一种相对完整的法律体系，汇编成五册。 [297] 因此这时候的城市法，已明显具有宪法的某些特征，成为宪法的源头之一。事实上，布雷斯劳法后来成为整个波希米亚王国的母法。
随着罗马法传播，以及民族国家形成的大趋势，城市特许权逐渐消退，但经过几个世纪发展，城市经济力量已大为增强，虽然失去了法律特许权，城市凭借自身的经济力量，仍能不断从君主那里获得各种经济特许权。在这个“从身份到契约”转变的时期，法律身份的特许权已变得不再重要，而经济特许权却决定了城市在资本主义发展中影响力不断地加强。
由于城市职能范围和深度的不断扩展，城市法将来自于日耳曼的自由传统和基督教的道德体系以及罗马法的商业和王权管理模式不断进行融合，最终随着城市政治经济职能的不断发展而不断完善的城市法治体系体现了这种融合的成果，即市民之间平等的法律地位、共同遵守契约法律规章的契约意识以及城市管理中的法治程序。这些原则被中世纪晚期民族国家的法律原则所继承，一些比较完善的城市法治系统甚至成为了民族国家法治系统的模型。
城市法治随着城市政治经济职能的调整而表现出了很强的适应性。由于商业流通的需要，城市的变化性比农村要大，加之城市职能的需要，城市对法治的适应性要求很高。从最初城市从更高一级的统治者那里获得特许状以保护城市，到后来应对各个力量对城市司法管辖的侵蚀，再到利用获得经济特权来弥补司法管辖权丧失带来的损失，都显示了城市法治的适应性。
除了这种纵向维度的适应性，城市法治还有横向适应性，即城市法律机构和法律从业人员的变化。如1190—1400年，伦敦市政府的结构和管理都发生了很大变化，从议员法庭到公共议会到法庭委员会，这些发展使得伦敦市政府日益具有国家政府的功能。 [298] 在法国，御前会议12世纪起由市民出身的法学家担任，这个机构的功能也从行政扩展到咨询和立法。13世纪，在不断增加的王室领地上，法王的司法权也慢慢集中，市民和法律专家在其中起到了重要作用。意大利城市政治生活较早，包括城市贵族、手工业者群体、商人群体、教士群体和雇工杂工群体等多元化社会构成了大的城市共同体。为了大共同体的共同利益，在公权概念下这些群体有了互相协商妥协的可能性，协商和妥协逐渐发展为习惯。公共权利作为立法标准，在议会这个共同体利益代表制定法律时得以体现。
在德国，14世纪皇帝更关心封地和城市权利，王室司法与地方（城市）司法权保留了复杂的联系机制。 [299] 一些封建性稍弱的地区，王室司法管辖权的结构和事务更为复杂：如土地所有权方面就混合了城镇司法管辖权、领主司法管辖权以及传统土地司法管辖权。主要城市都宣称法律构成的连续性。主教制在德国城市中衰落，城市议会随之掌权管理城市和教会。 [300] 多种因素——城市的、基督教会的、宪章的、司法的、宗教的、经济的、政治的，使16世纪城市和主教的斗争呈现出了不同特点。到1500年，许多城市成为“自由城市”（freie Stadt）、“帝国城市”（Reichsstadt），或者“自由帝国城市”（freie Reichsstadt），它们在16世纪从前领主手中获得了政治和司法团体的控制权。 [301]
1500年后，低地国家城市通过代议制等方式逐渐控制了政府，城市公社的机构原则被保留了下来，实权掌握在特权群体的手中，市民权利限制在很小范围内。菲利普公爵试图通过普通法的施行来加强专制主义，城市则采取行动来维护他们的特权。 [302]
总之，中世纪城市市民政治的发展，促进了新的政治法律精神形成。中世纪欧洲社会是一个绝对化的两极社会，领主和农奴、贵族和平民的界限如同鸿沟，不可逾越。而城市共同体成员在法理上的平等地位，市民政治运行过程中的民主程序，共同遵守法规章程的契约意识，冲击了封建社会的政治和社会法统，成为近代民主政治和法治传统的主要源流。
当然，近代政治文明并非是由中世纪城市政治文明直接发展而来。近代政治文明以民族国家作载体，它不是自治城市政治的直接后裔；但自治城市所体现的政治文明特征，使它不啻为欧洲政治文明的试验田。