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作为金融行业的核心部门，银行业是我国对外开放的“先行者”和重要组成部分。改革开放以来，中国按照逐步开放、循序渐进的原则，有计划地向外资银行开放经营地域和经营领域，加入世贸组织以后，加快了金融对外开放，银行业发展迅猛：逐步确立了价值意识、资本约束意识、风险管理意识和品牌意识，并树立了资本经营、资本与风险相匹配等经营理念；积极稳妥地推进创新，调整经营方式和发展目标，并不断优化银行业务和收益结构；银行合规管理水平和风险管控能力持续提高，公司治理能力得以增强；通过设立分行和参股等形式加快海外扩张，积极参与全球金融服务。目前，中国已成为世界第二大经济体、第一大贸易体，有条件且有必要进行更有深度、更有质量的高水平开放。在全面深化改革的新时代，为发挥金融在配置市场资源方面的作用，应结合我国金融市场的结构性禀赋，进一步扩大银行业对外开放，不断完善我国银行市场体系，从而持续地提升我国金融市场、金融工具和金融主体的丰富程度和竞争力。2019年7月月20日，国务院金融稳定发展委员会办公室发布《关于进一步扩大金融业对外开放的有关举措》，推出11条金融业对外开放措施，进一步扩大金融领域开放。此次改革涵盖债券市场、银行保险市场和证券市场3个领域，并涉及市场和机构层面实质性的变化，预示着中国金融市场国际化迈入一个新的历史阶段。
开放是一把“双刃剑”，不仅意味着更多的国际金融资本，更广泛的国际金融合作，以及更广阔的国际金融市场，更意味着更加激烈的竞争，必将倒逼中国金融机构、金融市场、金融监管都要尽快补上短板，增强创新能力和风控能力，以强化全面开放条件下的金融风险防范，切实维护国家金融稳定和安全，毕竟一个静态的、故步自封的调控与监管体系无法与一个动态的、不断创新的金融系统相匹配。虚拟经济有限发展并非限制和排斥发展，而是强调以“有所为，有所不为”的开放促进发展。因此，虚拟经济有限发展视野下的银行业开放是“立”与“破”的有机结合，兼顾开放条件下银行业的创新激励与风险防控、内部治理与外部约束，并以安全运行为中心，以不发生系统性风险为底线，完善银行立法与监管体制，积极参与银行治理的国际合作，实现从金融大国向金融强国的转变。
创新是现代金融业发展的强大推动力，广泛涉及不同金融领域的组织与模式、产品与服务、工具与技术等各个方面，而创新能力建设事关一个国家的金融服务水平和核心竞争力。尽管风险总是与创新如影相随，但银行产生与存在的价值就在于承担风险和经营风险，因此，规制银行的目标不是，也不可能是消灭风险，而是帮助银行如何更好地识别和管理风险，并在此基础上实现对风险的合理定价和有效对冲。当然，银行的开放并不能过于强调行业发展，而忽视必要的审慎原则。历史经验告诉我们，每一次危机之后的政府应对具有高度的雷同性，那就是制定更多、更为严格的监管规范，建立更为复杂的监管体系，并赋予相关政府机构更大的权力，不过当危机的大潮逐渐退去，监管又不可避免地陷入迟钝、低效，甚至是熟视无睹，直到下一次危机如约而至。
在两个极端之间的摇摆，或是矫枉过正反映出治理理念上的缺陷，其结果必然是难以克服的系统性、周期性的“监管失灵”。所以，既要充分意识到任何危机背后的巨大经济和社会成本，以及应对银行风险的复杂性，更不能因噎废食而限制行业的创新和进步，因为后者的代价也是极其昂贵的。换言之，必须不断适应市场变化，加强银行业创新的市场透明度，有效平衡鼓励创新与防范风险，注重金融创新与加强金融监管之间的相互协调、相互促进，并保持金融政策与经济发展之间的协调性，将危机发生的可能性及其危害结果降到最低，打破和避免陷入上述“治乱循环”，以控制国家干预的社会成本，降低对经济的负面影响。
如何应对金融创新所带来的监管挑战，许多国家及国际组织都在进行持续性的观察、研究和实践，其中，英国的“监管沙盒”机制就是应对金融监管创新需求的宝贵经验。尽管监管沙盒的设计及运行存在一定的差异，但基本原理在于为金融创新提供一个“安全空间”。金融机构可以在此虚拟的市场空间测试创新性产品、服务、业务模型以及交割机制等，但不会立即引发正常监管状态下的后果，较好地解决了创新与监管之间的矛盾。因此，逐渐被美国、澳大利亚、新加坡、泰国以及我国台湾和香港地区等国家和地区效仿。
我国的金融科技创新监管试点，即“监管沙盒”自2019年12月在北京市试点以来，已逐步扩大到上海市、重庆市、深圳市、河北雄安新区、杭州市、苏州市、成都市和广州市等9市（区），各地陆续公布了“监管沙盒”的应用名单，接下来将根据试点情况，优化风险防范机制，适时出台相关监管细则。2020年5月14日，中国人民银行、银保监会、证监会、外汇局联合发布的《关于金融支持粤港澳大湾区建设的意见》进一步提出了建立跨境金融创新监管沙盒。尽管上述机制基于其严苛的条件导致适用范围较为有限，目前入围的项目更偏重于技术手段、业务流程等方面的应用试点，业务创新数量较少，但其仍不失为一种友好型的试错平台，不仅有利于减少市场创新的时间和成本，提高金融产品供给效率，并且通过与创新者合作，确保新产品或服务已采取适当消费者保护措施，因此，能够在有利于消费者利益的前提下鼓励金融创新，并促进有效竞争。此外，银行业全面开放也给金融信息保护提出新的挑战，海量的金融数据既是银行金融机构最为重要的资源要素，也事关消费者、投资者的人身和财产权益，故应规范金融机构收集、保管、运用数据的行为，加强信息时代背景下的数据安全和个人隐私保护。与之同时，加强监管领域的基础制度建设，补齐监管短板，健全包括适当性管理、风险教育等消费者保护制度，更好地平衡创新和监管之间的关系，引导普惠金融规范发展。
自现代银行制度确立以来，无论是会计准则、风险分析技术，还是企业组织形式等方面的发展都在不同时期、不同领域提高了银行内部治理水平，但如何克服内部治理缺陷仍是银行业需要认真面对和应对的问题之一。以激励机制为例，基于银行的市场属性以及资本逐利性，普遍施行以市场为导向，以业绩为目标的报酬机制，往往使得银行决策者、经营者的利益背离社会公共利益，客观上诱发了更为隐蔽的逃避监管行为，导致银行机构乃至整个金融体系过度承担风险，而这正是20世纪中后期以来危机频发的重要原因之一。因此，针对类似短期行为的亲周期性，应重视高管薪酬制度设计的科学性和合理性。银行监管的首要目的在于不断强化市场纪律约束，加强银行机构的公司治理和内部控制，并由外及内提高风险管理水平，构建防范风险的第一防线。与普通的工商企业相比，银行业在脆弱性、信息不对称以及外部性等三个方面的特点，决定了银行的公司治理具有特殊性和重要性。对此，包括巴塞尔银行监管委员会、国际货币基金组织、世界银行等国际组织都给予极大的关注 [1] ，而竞争压力及创新推动之下的银行产品多样化、业务综合化、交易电子化、经营国际化等发展趋势，也给相对封闭运行的银行内部治理提出新的要求。
在金融领域，监管政策的调整就是一个不断修改监管边界的过程
，广泛涉及政策与法律的关系，例如，是否存在政府政策、行政措施替代了法定的监管标准；还包括中央与地方，以及监管机构之间的监管责权配置。当然，从政府与市场的角度出发，在强调银行内部治理重要性的同时，更应加大来自监管体系的外部约束。因为金融市场的全面开放会通过金融交易的标准化、金融手段的网络化促进金融的全球一体化，也可能在提高金融市场关联性的同时，使得一个国家或地区发生的金融动荡像“池塘里的涟漪”一样，快速传递到其他国家，从而导致金融风险的国际化。为整治市场乱象，惩治违法行为，防范和处置各类金融风险，引导银行业金融机构回归本源，加大对实体经济的支持力度，我国于2017年对银行业的严监管、强监管已经成为监管历史上的鲜明特征。
开放并非意味着放松和降低监管标准，相反，强化监管是银行业有序、安全开放的重要保障。在全面开放的语境下，系统而规范的内部治理，能够让银行对内形成有效的自我约束，对外树立良好的市场形象，以便持续性地获得消费者、投资者，乃至一般社会公众的信任，夯实银行经营管理的信用基础；有效的外部监管则有助于克服银行自身的盲目性、逐利性等缺陷，调整经营行为，实现稳健与安全运行，真正发挥其主导性和基础性功能，从而成为虚拟经济有限发展的“定海神针”。
实体经济与银行体系之间存在密切的互动关系，包括良性的互动、恶性的互退，以及两者发展程度不一致而产生的背离关系，而且，基于上述关系所呈现的状态并非稳定不变的，可能发生相互的动态转换。在此过程中，无论是诱致性或强制性的制度变迁，都会导致实体经济与银行体系之间的关系发生变化。
进言之，法律与金融之间的联系则更为复杂，法律所创制的规则体系不仅为金融系统提供了外部保护机制，甚至作为金融体系的内生机制，促成了金融体系的形成与发展，并且也可能演化成为危及金融体系稳定的内在原因。
完备而有效的法律制度是金融监管的基础和保障，监管首要的任务制定授予并限制监管机构权力的法律制度，并在此基础上建立健全监管运行的框架结构。当然，并非越复杂、越精巧的监管体制才是越有效的，因为金融监管的历史经验已经证明，每一次危机之后所采取的应急式和被动型的变革，都不可避免地为业已错综复杂的监管体系增添了新的复杂性、不确定性。虚拟经济的有限发展不是以遏制银行的发展为目标，更不可能重回简单、严苛的限制或禁止之路，而是应正视金融市场的不断深化，评估金融风险的整体程度，回归银行监管的本位，在坚持审慎有效的传统监管要求之上，关注创新所带来的新挑战，从转变监管理念、明晰监管职责、增强监管的独立性与协调性等方面重塑银行监管体制。
首先，树立科学的监管理念。我国银监会自成立伊始，就明确提出了四个方面的监管理念：管法人，将银行机构作为一个法人整体进行监管；管风险，增强银行机构识别、监测和控制风险的能力；管内控，严格监管银行机构内控制度建设和执行情况，培养银行防范风险的自律意识；提高透明度，通过真实披露信息，约束经营者的行为。时过境迁，当前银行体系的规模与结构都发生了翻天覆地的变化，所面临的风险也更加复杂，这是在国际金融危机影响扩散的背景下，国内经济周期性、结构性、体制性矛盾叠加的结果。因此，必须树立包括系统性监管、差异化监管、适度性监管、常态化监管等监管理念，在不断弥补监管空白的同时，也要避免出现过度监管。虽然国务院金融稳定发展委员会被定位为统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构，但是其设立仍是我国加强金融监管协调、补齐监管短板的重要标志性事件，并在成立伊始就将影子银行、互联网金融、资产管理行业和金融控股公司列入金融监管的重点领域。以影子银行为例，中国影子银行的形式和功能与英美等发达国家均有所不同，就目前的运行情况来看，并不是在主体层面替代银行，在功能上与银行也存在不同程度、不同形式的重叠，即在充当信用中介方面并无本质区别。因此，如果对影子银行的信用中介行为建立一套有别于银行的监管制度，只会在影子银行与银行之间形成不必要的监管套利
，也浪费了宝贵的监管资源。
其次，厘清监管机构以及中央与地方之间的职责边界。2008年次贷危机之后，美国出台了该国史上最为严苛的监管法案——《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，针对危机中暴露出来的监管缺位、监管套利等问题，进一步明晰了美联储、联邦存款保险公司、美国货币监理署等主要监管机构的监管权限，特别是第一次明确了衍生品和互换交易的监管分工，即由美国证券交易委员会对“基于证券的互换”（Security-based Swaps,SBS）享有监管权，而美国商品期货委员会对其他形式的互换，如能源互换，负有主要监管权。在中国，随着国务院金融稳定发展委员会的设立以及银监会与保监会的合并，中国金融监管格局从原来的“一行三会”升级为“一委一行二会”，其中，国务院金融稳定发展委员会承接和扩展了之前金融监管部际协调联席会议制度的主要职责，基本确立了最高金融监管部门的地位
，大大增强金融监管的权威性和有效性，有助于在金融业综合经营的大趋势之下，加强监管协调，弥补监管短板，减少监管空白。金融监管的集权与分权也是一个无法回避的问题，赋予地方适度的金融监管权力既要考虑不同国家或地区的政治体制，也需适时回应发展的现实需求。广义上的金融分权属于双重分权，本质就是政府与市场以及政府内部权力边界的划分
，而狭义的金融分权则主要是指后者，包括横向分权与纵向分权。在中国，建构于分业经营、分业监管基础上的金融监管体制，在经过调整之后，较好地解决了横向分权的问题，同时，也逐步探索金融监管的纵向分权，例如，在互联网金融方面的实践以及来自国务院金融稳定发展委员会的最新动态。
最后，增强监管的独立性和协调性。危机之后的监管机构往往被新赋予或被强化其监管权力，使它们拥有了更为广泛、更为自由的“相机抉择”的操作空间。监管者本应充当市场纪律的代言人和监督者，然而，作为监管对象的金融机构、投资者及其利益相关者可能利用其掌握的资源，以各种手段影响监管的方式、内容，从而导致监管效果偏离预定的目标，即出现“监管俘获”问题。
所以，必须建立与权力相匹配的督促、监督与问责机制，否则，我们可能一次又一次被带到危机的大门口。审慎监管、中央银行的“最后贷款人”职能和投资者保护制度是维护金融稳定的“三大支柱”，需要不断加强三者之间的政策协调：审慎监管，要不断提高监管的有效性、协调性，做好信息共享，维持金融机构和金融市场的健康有序运转；中央银行履行“最后贷款人”职能，既要注重守住不发生系统性风险的底线，又要注意防范道德风险；投资者保护制度重在落实，并兼顾教育与保护、预防与救济。
金融混业经营、综合经营的发展对监管的国际标准、规则及跨境监管的一体化提出了更高的要求。与此同时，面临更为开放的市场环境，银行业的外部性将在更大空间释放：一方面，国内经济的下行趋势没有得到根本性改变，各种潜在风险可能持续暴露，甚至加剧；另一方面，全球范围内的经济金融动荡持续不断，贸易争端、地缘政治等因素所造成的风险点仍在增加，而风险传播的“蝴蝶效应”会让国际层面的监管合作承受更大的压力。金融市场的国际开放是一个渐进的过程，区域性的成果为更大范围的国际协作提供了有益的经验。以欧盟为例，逐步确立的单一市场、单一货币和单一货币政策促进了金融一体化，不过也显著提高了风险跨境传染的可能性。在从分散走向集中，由多元转向单一的发展过程中，曾因为缺乏包括统一监管者、单一清算制度和存款保险制度等，难以对金融服务单一市场实施统一监管，出现了大量银行已经开展跨境经营，但监管机构、措施仍停留于成员国层面的碎片化现象，无法及时预防和有效应对危机，因此，从2013年起，欧洲银行业监管和问题机构处置的制度框架发生了根本性的变化，并推出银行业联盟单一监管机制（SSM）。
来自国际组织的持续性努力也极大地推动了金融市场的开放与国际监管合作。世贸组织制定和促成了包括《服务贸易总协定》金融服务附件和金融服务附件二、《关于金融服务承诺的谅解书》以及1997年达成的《金融服务协议》等多项基本法律文件，进一步明确要求缔约国取消或减少对外国金融机构的各种限制，以消除不同国家之间长期存在的金融服务市场贸易壁垒，并确立了既能体现多边主义，又具有统一性的金融市场开放规则和政策。作为乌拉圭回合一揽子协议的组成部分，《关于金融服务承诺的谅解书》提供了更多可供作出具体承诺的方式，以助于金融服务的具体承诺与自由化的最低限制相符。《金融服务协议》则要求放宽或者取消对外资参与本地金融机构的限制，放宽对商业的市场准入，扩展现有的业务范围，构建了全球开放性的监督机制，大大推动了准入监管领域的协调与合作。随着上述法律文件的签署及推广，将金融市场准入的国际合作问题上升到具有全球性影响的国际条约层面，促成了准入监管国际合作与协调的实质性发展，为处理国际金融中的利益冲突提供了法律依据和争端解决机制。
进入21世纪，银行监管的国际合作取得长足进步，并就某些监管原则、监管政策逐渐达成共识。例如，2004年巴塞尔银行监管委员会发布新资本协议后，其最大创新之处在于允许银行采用内部评级法（IRB法）计算监管资本，为评估银行在建立包括信用风险、市场风险、操作风险在内的风险管理体系，有效地识别、计量、监测、控制风险方面所取得的进展提供了具有可操作性的评估框架。根据内部评级法要求，银行在符合一定条件并明确得到监管当局批准的前提下，可以使用本行对信用风险关键要素的内部估计值作为资本充足率计算的主要参数。对银行、公司和主权的信用风险，新资本协议允许采用内部评级法的初级法或高级法：初级法仅要求银行计算出借款人的违约概率，其他风险要素值由监管部门提供；高级法则要求银行使用自己计算的违约损失率、违约风险敞口等风险要素值。通过使用巴塞尔委员会所设定的风险权重公式，这些风险度量值可以被转换为风险权重和监管资本要求。
2008年次贷危机之后，巴塞尔银行监管委员会（BCBS）、金融稳定理事会（FSB）等国际组织和G20（二十国集团）主导了国际层面的监管改革，共同制定了新的国际金融监管标准，主要涵盖微观审慎监管、宏观审慎监管和完善金融基础设施等三个方面，其中，由BCBS负责微观审慎监管改革，其余两个方面则由FSB会同BCBS、IOSCO（国际证监会组织）以及IAIS（国际保险监管官组织）等国际金融标准制定组织共同推进。然而，设计和推行统一的监管措施，无疑是一项庞大而艰巨的系统工程，而且，往往不得不服从于政治，而非基于对全球金融监管的客观、合理评估。此次危机之后的国际金融监管改革既是国家之间更大范围、更高水平的合作，也开启了新一轮的竞争，各国将防范国内金融风险与保持国际金融竞争力都视为改革的重要目标，积极参与国际金融规则的制定，并高度重视和努力谋取更大的话语权，以最大限度地满足本国发展的需求，从某种角度来讲，在制定国际金融监管规则中的影响力已经成为彰显一个国家竞争力的重要指征。作为发展中国家，随着综合实力的不断增强，我们需要一个更加开放、更加活跃的金融市场，但中国金融业的开放不能再单纯依赖“引进来”。因此，身处“百年未遇之大变局”，我国可以借助人民币国际化和“一带一路”建设等发展契机，大踏步“走出去”，形成双向开放的良好局面，但要构建符合新时代需要的大国金融体系，应准确把握当前国际金融监管演变的新特点，主动应对新挑战，积极参与国际金融监管规则的重塑。
[1] 例如，1999年，巴塞尔银行监管委员会在经合组织（OECD）的《公司治理原则 》（Principles of corporate governance） 基础上，出台了专门适用于银行业的《健全银行业的公司治理 》（Enhancing corporate gov ernance for banking organizations） 指导性文件，并于2006年2月经修订后再行发布，指导各国监管机构提升本国银行业的公司治理。