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政策议程是公共政策的初始环节，在公共政策制定中扮演着重要角色。在新的媒介生态下，新媒介传播速度、方式、内容设置都迥异于传统媒介，而传统媒介内容设置也呈现出新形式。作为政策过程的行动主体之一，大众传媒在政策议程中的作用主要体现在两方面：一是作为政府与公众沟通的桥梁，实现信息传递；二是作为公众利益的汇集者，通过社会舆论引导政策议程。
在传播学领域，关于传统媒介与新媒介互动的研究较多，但目前国内对政策议程的研究尚不多见。在中国学术期刊网以“政策议程”作为篇名关键词查询，结果显示仅有 73 篇CSSCI论文。多数研究聚焦于以下几方面：一是利用案例研究方法分析我国当前热门的政策议程，例如食品安全法
、校车安全法
、单独二胎政策
、异地高考政策
、政府机构改革
、养老保险
等案例以及公共意识形态
等；二是在国际关系领域研究我国对外的政策议程设置等
，
；三是就政策议程设置的模式进行了探讨，从不同的理论视角结合当前社会现实进行理论模型的建构
，
。少数研究论及在新媒体环境下政策议程设置所面临的挑战及变化。有研究针对“肝胆相照”论坛的案例，就互联网对于政策议程设定的影响进行了分析，认为互联网的发展具有促进政策议程设定过程民主化的工具性价值
；有研究针对不同类型的非政府组织，从“权力距”的角度考察了官方非政府组织和商业非政府组织对政策议程影响的区别及其不同网络策略
；在定量研究方面，陈姣娥、王国华利用公民自媒体数据，分析触发公共政策议程的现象，提出政策议程设置的“自媒体触发模式”
。
因而，已有研究侧重于探讨媒介议程对公众议程的影响，关于媒介议程对政策议程的影响过程和效果研究成果较少；或多集中于从规范的角度分析政策议程模式，对于传统媒介和网络媒介与政策议程关系的定量研究较少。作为一项基础数据性研究，对三者之间的关系进行实证探索，可以揭示其内在联系，对理解政策议程设置有较大的理论价值。
本文采用 2013 年以天涯社区、凯迪论坛、强国论坛为代表的网络媒介议程数据和以《南方周末》《人民日报》为代表的传统媒介议程数据，并统计 2014年两会代表委员建言分类及数量作为政策议程数据进行实证分析，研究对比网络媒介议程与传统媒介议程对政策议程的影响力。
互联网出现前，受政治因素和渠道限制，议程设置主体呈现集中化，政策议程设置通道资源主要被决策者和智囊团掌握
。而作为政府和公众沟通桥梁的媒介，由于政治体制限制，媒介在议程设置中主要充当着政策议程的传递者，偶有主动议程设置。内容设置、思想意见等方面趋于雷同和单一，很难听到不同发声
。同时议题来源比较单一，在“沉默的螺旋”理论下，对有争议的问题，公众可能因为害怕被孤立而顺从大众媒介的议程倾向，媒介霸权导致重要的问题或重要的观点缺少表达而无法形成政策问题建构，成为政策议程死角，影响政策议程效果
。网络媒介作为信息源和信息接收者的中介平台，通过自下而上的方式搭建了政策问题通向政策系统的桥梁
。网络媒介打破传统诉求渠道局限性，拓宽传统政策诉求渠道，减少政策问题输入决策系统链条；同时网络媒介传播速度快，传播途径多样，弥补传统媒介在敏感地带失声的不足；网络媒介通过汇聚民意进入公众议程，形成舆论压力进入政策议程
。网络媒介在公共需求与政府掌握公共资源有限的矛盾中提供了沟通路径，有助于缩短社会问题转化为政策议程时限
。基于上述分析，本文提出如下假设。
假设 1：网络媒介议程对政策议程具有正向影响。
传统媒介公共属性决定了其公共利益倡导者和公共权力批评者的社会定位，在与政策议程互动中，传统媒体通过选择价值取向和突出部分社会话题和社会事实进行自身议程设置，影响政府对社会事务轻重缓急的认知，进而影响政策议程
；传统媒介还担当着政府和公众的中介联结，及时向政府反映社情民意，使公众利益和社会问题通过媒介进行利益诉求的表达，推进问题构建，为政策议程提供参照；政府也通过媒介引导公众“想什么”，引导舆论设置政策议程
；传统媒介作为公众与政府沟通的桥梁，具有向政府传递舆论民意和信息的功能，汇聚公共意见并将其上升为政策问题，进入政府政策议程
。因此，本文提出如下假设。
假设 2：传统媒介议程对政策议程具有正向影响。
与网络媒介相比较，传统媒介信息权威性和可信度都相对较高。传统媒介在中国一直被定位为党的喉舌和宣传机器，且多为党组织所管辖，基于政治因素、媒介性质等多重因素，媒介在议程设置中主要具有先天的便利性，和政府权力距离更近
，因而，传统媒介议题更易得到公众和政府信任，也更容易进入政策议程。基于上述分析，本文提出如下假设。
假设 3：传统媒介议程对政策议程影响力较网络媒介议程对政策议程影响力更大。
本文将常见议题划分为 10 种。剔除纯消息类无政治诉求性质事件，通过对近 7 年热点关注事件对应诉求议题的分析，大类可以归为经济民生、法治、资源环境、医药改革、政府改革、食品安全、教育、社会安全、文化价值观、社会公平 10 种主要类型，并分别编码为 1，2，3，4，5，6，7，8，9，10。后续介绍的网络媒介议程、传统媒介议程、政策议程的归类和编码均以此为划分依据。
在本文研究中，媒介议程既涉及网络媒介议程，也涉及传统媒介议程，并通过统计分析分别研究两者对政策议程具有的影响力。随着网络纵深发展，可获得网络媒介数量呈几何式增长状态，样本选择无法穷尽所有网络媒介
。我国当前网站数量众多，研究时不可能穷尽所有网站进行统计，本文研究目的主要是检验媒介议程对政策议程影响机制，基于本研究目的，在选择样本网站时选取天涯社区、凯迪社区和强国论坛作为网络媒介研究对象。天涯社区、凯迪社区、强国论坛均关注社会问题，是国内颇具影响力的论坛，同时又具有受众差异和性质差异。选择天涯社区、凯迪社区和强国论坛作为网络媒介议程研究对象，检验其议程，具有较强的代表性。
根据 2007—2013 年天涯社区、凯迪社区和强国论坛热点关注事件对应指向确定网络媒介议程。发帖量是网络媒介议程的重要体现，本研究选择天涯社区、强国论坛、凯迪社区三家网络媒介，根据事件对应议题进行主题分类，并对每一主题代表性事件发帖量进行汇总，确定网络媒介议程。本研究根据网络媒介热点关注事件对应政府职能和问题诉求指向进行具体归类。在这 140 个网络媒介热点关注事件中，一个事件可能对应多重问题，将选取其关键指向划分类型而不做重复统计。比如，李刚之子校园撞人案，从表面来看是交通事故，但背后公众诉求点指向社会公正，因此该事件的分类为社会公正大类。再如，2008 年地震中校舍倒塌，虽然是一次自然灾害，但背后反映的是腐败问题，对应的诉求是反腐倡廉。
传统媒介议程统计方法一般是根据报道哪些议题、所报道议题排版情况和议题数量确定传统媒介议程。中国报纸林林总总，难以穷尽所有报纸作为研究对象。根据中国现实国情，传统媒介以报纸为例可以分为两种理想类型：一种是党政机关报纸，一种是市场化报纸
。《人民日报》是党政机关报纸的典型代表，《南方周末》发行量和传阅量都是同类报纸无法企及的，因而将其选作市场化报纸代表。两种报纸具有不同的受众和性质代表性，因而选择《人民日报》头版和《南方周末》全版既能够较全面涵盖传统媒介议程，也能够突出传统媒介重点议程。
对 2013 年度《人民日报》头版所载新闻进行汇总统计，统计每种议题新闻数量并排序，进而得到 2013 年度《人民日报》媒介议题；同样对《南方周末》全版所载内容进行归类和编码，统计每种议题新闻数量并排序，进而得到《南方周末》2013 年度媒介议程。将 2013 年度《人民日报》和《南方周末》每种议题新闻数量进行汇总并排序，确定传统媒介议程。
如前文所述，我们认为政策议程是从政策问题到政策行为的过程，和政策执行、政策评估等其他政策环节共同构成公共政策过程。在我国，人民代表大会制度是根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是基本政治制度，两会代表委员建言提案即政策主体对社会问题感知进而提出建议，是感知到的社会问题进入政策议程的一个重要体现，本文政策议程主要依据两会代表委员提案进行确定。
根据相应数据公开情况，在 2007—2012 年，政策议程确定参考人民网舆情观测室发布的《2012 全国两会舆情蓝皮书》，其中有统计 2007—2012 年热点议题受关注情况，并根据关注量进行议题排序确定 2007—2012 年度政策议程。而 2013—2014 年政策议程则根据中国政府网公开数据中代表委员建言数量、分类情况确定，2013 年代表委员建言 200 项，2014 年代表委员建言 60 项，并将2014 年 60 项代表委员建言进行主题归类和编码。统计各年议案数量并根据主题数量进行由多及少排序，确定为政策议程。
采用描述统计方法对网络媒介议程、传统媒介议程、政策议程进行分析和呈现；对于网络媒介议程对政策议程的影响，以网络媒介议题分类中具体每类对应的总发帖量和两会建言对应每项议题的议案数量进行排序并进行相关分析；同样，对于传统媒介议程对政策议程的影响，采用传统媒介议题分类中具体每类对应的总报道数量和两会建言对应每项议题的总议案数量进行排序并进行相关分析。
需要说明的是，在 2007—2013 年网络媒介数据中，2007—2012 年数据主要应用于内容分析，反映网络媒介议程流向变化，而在相关分析中，主要应用2013 年网络媒介议程数据；2007—2013 年政策议程数据主要用于内容分析，两会召开时间基本为每年 3 月，对应的媒介议程则为上年次，在影响力具体测度上，主要应用 2014 年政策议程数据与 2013 年度网络媒介议程和传统媒介议程进行相关分析。
2013 年网络媒介议程总发帖量最小值为 39 370，对应议题类型为教育；最大值为 3 629 992，对应议题类型为法治；均值为 770 482，标准差为 1 119 837，具体结果见表 1。而通过对 2013 年 20 起网络媒介热点关注事件内容分析，具体归类结果见表 2，主要涉及法治（47.11%）、资源环境（20.81%）、医药改革（11.64%）、政府改革（7.92%）、经济民生（6.34%）、食品安全（2.13%）、社会安全（2.01%）、文化价值观（0.97%）、社会公平（0.55%）、教育（0.51%）10 种主要类型。
表1 2013 年网络媒介议程数据基本统计量
表2 网络媒介议程议题类型比重表
2013 年传统媒介议程总量最小值为 19，对应议题类型为社会公平；最大值为 608，对应议题类型为经济民生；均值为 188，标准差为 177，具体结果见表 3。而通过对 2013 年以《人民日报》和《南方周末》为代表的传统媒介议程内容分析，具体归类结果排序见表 4。传统媒介议程内容排序为经济民生（32.29%）、政府改革（15.99%）、资源环境（13.91%）、法治（13.60%）、教育（7.75%）、医药改革（5.79%）、文化价值观（3.72%）、食品安全（3.40%）、社会安全（2.55%）、社会公平（1.01%）等。
表3 2013 年传统媒介议程数据基本统计量
表4 传统媒介议程议题类型比重表
2014 年两会代表委员建言最小值为 2，对应议题类型为社会公平；最大值为 10，对应议题类型为经济民生；均值为 5.7，标准差为 2.86，见表 5。而通过2014 两会代表委员建言内容分析，具体归类结果排序见表 6。政策议程内容排序为经济民生（17.54%）、法治（15.79%）、资源环境（14.04%）、医药改革（14.04%）、政府改革（10.53%）、食品安全（7.02%）、教育（7.02%）、社会安全（5.26%）、文化价值观（5.26%）、社会公平（3.51%）等。
表5 2014 年政策议程数据基本统计量
续表
表6 传统媒介议程议题类型比重表
在 2013 年 20 起热点事件中，由传统媒介首发事件共计 8 起，所占比重为40%，网络媒介首发事件共计 12 起，所占比重为 60%，说明网络媒介在事件发生中反应速度更快，事件传播更加及时。
对于网络媒介议程对政策议程的影响，我们主要从天涯社区、凯迪论坛、强国论坛三家网络媒介 10 项议题分类中对具体每类对应的总发帖量和两会建言对应每项议题的议案数量进行排序并进行关系检测。如图 1 所示，在做网络媒介议程与政策议程相关分析前，先通过SPSS图表构建程序，观察两会委员建言数量对应的网络媒介议题发帖量散点图，初步判断网络媒介议程与政策议程存在一定的正相关关系。用斯皮尔曼等级相关系数对其进行检测，检测结果见表 7，网络媒介议程与政策议程之间的斯皮尔曼等级相关系数达到 0.777 的强相关。
图1 两会委员建言数量对应的网络媒介议题发帖量散点图
表7 政策议程与网络媒介议程相关分析结果表
注：* p <0.05；** p<0.01。
对于传统媒介议程对政策议程的影响，我们主要从《人民日报》头版和《南方周末》全版十项议题分类中对具体每类对应的总报道数量和两会建言对应每项议题的总议案数量进行排序并进行关系检测。如图 2 所示，在做传统媒介议程与政策议程相关分析前，观察两会委员建言数量对应的传统媒介议题报道量散点图，初步判断传统媒介议程与政策议程存在一定的正相关关系。用斯皮尔曼等级相关系数对媒介议程与政策议程关系进行双侧检测，分析结果见表 8，传统媒介议程与政策议程之间的斯皮尔曼等级相关系数达到 0.838 的强相关关系，在 0.01 的显著性水平（双侧检验）上非常显著。
图2 两会委员建言数量对应的传统媒介议题数量散点图
表8 政策议程与传统媒介议程相关分析结果表
注：* p <0.05；** p <0.01。
本文探讨的是一个经典的话题：互联网和传统媒体，谁的能量更大？许多前期研究已经关注了二者之间的关系，本文将因变量聚焦到政策议程，思考在当前环境中，何者的影响力更大。事实上，本文的研究模型虽然从研究方法而言并不复杂，但是简单的数据分析结果却揭示出传统媒体依然保持着强劲的影响力。
从总体上看，传统媒介、网络媒介议程和政策议程具有正相关关系。尽管相关关系并不一定必然导致因果关系，但不妨碍我们推断传统媒介议程、网络媒介议程对政策议程存在非常显著的议程设置效果。在媒介议程、公共议程及政策议程的排他性循环中，相关性近似地可视为因果关系，即使自变量和因变量之间的区分并不明朗。
但通过对 2007—2013 年网络媒介议程统计，发现部分网络媒介议程虽然关注度非常高，但未在政策议程中得到明显体现，即网络媒介议程和政策议程出现部分断裂。网络媒介议程未能对政策议程形成正向相关，也是其影响机制内容的一部分。网络媒介议程与政策议程出现断裂主要体现为两类：一是信息描述类议题。虽然统计显示金融危机在网络上吸引公众眼球，舆情指向对该事件描述和关心，但并不涉及政治政策诉求，因而在政策议程中并未得到体现；二是数字鸿沟问题导致网络媒介在关注弱势群体利益上缺位。不同区域、省份、城乡之间及不同阶层之间都存在较大的数字鸿沟。尽管“三农”问题多年来连续以中央一号文件的形式被国家重视，但这主要体现为对农民根本利益的关注，而非对农民直接利益的回应。诸如农民信访、拆迁、群体性事件等，并未得以体现。一个可能的解释是，农民在互联网信息技术问题上占据劣势一端，农民发生利益受损或“三农”出现重大事件，网络群体缺少利益相关者，因而很难受到关注。
传统媒介议程与政策议程相关关系无论从三个相关系数强弱，还是从相关性的显著水平来讲，较网络媒介议程与政策议程相关关系都呈现更显著的相关性。尽管不能完全就此断定传统媒介议程较网络媒介议程对政策议程有更强的影响力，但二者存在的差距不容忽视。这与传统媒介和网络媒介作为社会信息工具的公信力，关注社会问题角度、广度、深度差异有关。传统媒介在公信力、专业度以及关注社会问题广泛度上的优势促使其议题更容易进入政策议程。随着媒介融合不断推进，这种优势正在逐步被改变。然而，从权力距离角度而言，传统媒体具有先天的优势，离决策层更近，其本身的性质也决定了传统媒体更懂体制内的想法和程序；而网络媒介更多地通过聚集眼球，以多元但强力的网络舆论施压决策者。二者的不同方式可能决定了影响效果的强弱。
尽管存在相关性强弱的差异，但网络媒介近年来对政策议程所施加的压力有目共睹，且逐年上升，体现了网络媒介相较传统媒介对政策议程设置效果的优势。以 2013 年互联网热点舆情事件为例，在 2013 年 20 起热点事件中，由网络媒介首先曝光 12 起，占总体的 60%，而由传统媒介议程首发事件 8 起，占总体的 40%。在互联网环境下，网络媒介与传统媒介相较，发布信息更加及时、内容更加直观、互动沟通更加便捷。基于新媒介特点，互联网时代议程设置在议题来源上更加丰富，在设置模式上更加民主，网络媒介成为议程转化加速器，缩短公众议程和政策议程距离。在互联网出现前，公众议程进入政策议程的渠道除经过传统媒介议程外，主要还是人大代表制度，从问题发生到受到代表关注，再进行调查列入议案，每个过程都繁琐漫长。而互联网出现后，其“裂变式”传播速度和发展以及快速聚焦功能，可以由公众议程直接影响政策议程，大大缩短社会问题转化为政策议题的时间。由此可见，传统媒介和网络媒介各具优势，并都试图对政策议程产生影响。因而，传统媒介和网络媒介应加快融合，形成“传统媒介—新媒介—传统媒介—新媒介”的媒介互动模式，增强对社会问题聚焦的能力，形成合力突围，促进“政策之窗”的开启。
本研究的不足之处主要体现在样本的代表性和数据统计方法上的断裂。选取的数据具有一定的代表性，但并不详尽准确。在网络媒介议程代表事件统计问题上，并不是任何有关议题对应事件均计入统计，因而网络媒介议程统计存在一些偏差。在政策议程统计上，由于数据开放程度差异和数据可得性，在不同年份可得数据存在差异，虽然不影响对问题的判别，但是 2013 年和 2014 年两会议案数据统计方法和 2007—2012 年数据统计方法未能保持一致性。同时在事件指向划分归类中，也存在一定的主观性。网络媒介议程既包括党政媒介机构主办的政治性论坛、爱好类论坛，也包括门户网站、社交媒介等。同时，传统媒介议程和网络媒介议程互动设置议程也是媒介议程内容的重要方面，进一步研究应可扩展样本来源，从这些方面更加深入全面地对媒介议程和政策议程关系进行实证，探讨媒介议程对政策议程影响机理。