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政策议程是离公共政策形成最近的议程设置。由于政策制定的过程同时也是资源分配的过程，因而政策决策者认为重要并进行讨论的政策议题对相对应的社会问题的解决起着决定性作用。在政策议程设置的过程中，因为议题设置主体的不同，同样的议题可能会有着截然相反的命运，比如，以媒体或公众为主体设置的议题，可能会因为得不到政府的重视无疾而终。因而，公众和媒体经常就自身关注的社会问题向政府施压，努力将其议题推送到政府的决策框内，促使政府解决本群体关注的问题以满足其利益诉求。尽管媒体和公众的议程设置工具和方法各异，但殊途同归，都是为了获得政策决策者的关注和支持。
与以往文献不同，本文针对非政策议题转变为政策议题的影响因素展开研究。媒介议题和公众议题需具备怎样的条件才能上升为政策议题？在转换的过程中受哪些因素的影响？探讨这类问题对丰富议程设置知识体系具有重要的理论意义，同时，认清媒介议题和公众议题向政策议题转化的机理，以期为提高民众话语权以及建设更加民主的社会提供参考。
政策议程设置是政府政策决策模式的关键环节。在政策决策方法上，先后出现过理性决策、有限理性决策和渐进决策等模式。理性主义学派认为决策者可以利用一切可能得到的信息，通过科学计算得到最优决策
。但批判理性主义决策理论认为政策是许多复杂的力量出于某种原因结合在一起产生出的结果
，加之赫伯特·西蒙认为决策者的认知是有限的，不可能预知所有策略及结果，因此决策者不可能总是选择最优策略，而应该选择满意策略
。基于理性决策和渐进决策的不足，学者们又开辟了非理性主义道路。垃圾桶决策模型认为政策议程并非有预先设计，而是问题解决方案、议程参与者及其资源在“垃圾桶”中以随机混合的方式所生成的产物
。垃圾桶决策模型强调决策条件的复杂性和模糊性，却没有给出较为具体的决策途径。约翰·金登在垃圾桶模型基础上进行完善并提出多源流决策模型，认为进入垃圾桶的各种复杂混乱因素包括问题流、政策流和政治流，三者在特殊条件下导致“政策之窗”开启，“政策之窗”是政策建议的倡导者提出其解决办法或促使特殊问题得以关注的机会
。
政策议程模式随着时代的发展逐渐发生变化。1976 年，Cobb和Ross提出三种政策议程模型：创始模式、动员模式和内在创始模式
。但有研究批判认为，这只是现实世界抽象化的模型，是不可能实现的理想状态
。有研究在分析我国现行的公共政策决策模式时，提出了六种模式：关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式、外压模式
。
也有许多研究关注到媒体在议程设置中有其特殊功效，认为媒介可以建构议题走进政府的渠道，“通过对社会问题选择性地报道，大众传媒具有提醒政府注意公共问题并建构政策议程的特别功效”
。同时，媒体报道能够加大和扩散弱小群体议题走向体制议题的冲突范围
，使不同利益群体就某些共同的议题达成一致，促进不同利益群体之间的对话。另外，公众设置议程的主动性也在逐渐提高。互联网为市民的政治参与提供了一种新的途径，个体和社群的议程影响力日益增强，微议程成为大众媒体议程和公众议程的重要来源
。调查显示，46%的网友认为“网络舆论压力可以促使问题更快得到解决”
，例如“孙志刚事件”“厦门PX事件”“网络反腐”等就是民间力量发挥作用解决社会问题的例子，折射出民众对民主和公正的渴望。
综上所述，政策议程是解决社会问题的希望，政策议题的确立是政策制定的先决因素，决策层就像“看门人”，对议题的挑选具有重要作用，同时决策者选择的决策方法也会影响政策议程的结果。媒介在政策议题的构建中起到中介作用，但并非被动的中介，而是具有一定选择权的中介。在新媒介环境下，政府、媒介、公众三者的话语权比重较传统媒介环境有所变化。普通议题上升为政策议题的影响因素有哪些？围绕政策议题的确立和决策理论的发展，结合政府、媒介和公众的关系，我们对非政策议题上升为政策议题的影响因素进行了进一步研究，探讨非政策议题向政策议题转化所可能需要具备的重要条件或影响因素。
为什么有些问题受决策者的青睐而另一些问题却被冷落？金登认为，“问题溪流”“政策溪流”和“政治溪流”是构成决策系统的三个要素，在“政策之窗”打开时，触发机制促使三者融汇于一点，决策者才能完成决策。也就是说，突发事件与社会因素存在三种融合可能性：突发事件与既有问题的结合、突发事件与潜在威胁的结合、突发事件与关联事件的融合
。因此，突发事件的发生是偶然性和必然性结合的产物，可以在短时间内迅速打开“政策之窗”。“触发机制”模型强调突发事件对议程设置的触发作用，认为应该从突发事件的影响范围、影响强度和时机三方面来衡量政策议程的触发机制
。我们可以从 2014 年 12 月 31日发生在上海外滩的踩踏事故中得以验证。
上海外滩踩踏事件不仅是一个突发事件，也是城市应急管理问题。重大问题能在短时间内引起广泛关注。由于上海外滩踩踏事件人员伤亡惨重（36 死 49 伤）、地理位置特殊（中国上海），加之互联网媒介的传播效应，该事件在事发后引发大量媒体报道和网友转发微博、跟帖、参与讨论等行为。因此，城市应急管理问题就从众多社会问题中凸显出来，成为亿万民众关注的社会头条新闻。
根据百度指数数据（图 1），在 2014 年 12 月 31 日事件发生后，人们对此事件的关注度呈现将近 90°曲线的上升率，至 2015 年 1 月 1 日达到峰值，百度新闻搜索量超过 47 万。尽管此后关注度处于下滑趋势，但一直高位运行。在 1月 31 日新闻发布会后，又出现一个新的关注高潮。媒体指数大致与此类似，目前，在百度新闻收录的相关新闻达到 44 800 篇，媒体涵盖了《人民日报》、新华社、中央电视台等国家级媒体以及大部分省级媒体。在新浪微博，话题“上海外滩踩踏事故”的参与讨论量在事件发生的一周内超 10 万人次。
图1 “上海踩踏事件”百度搜索指数
过去，我国政府应急管理预警机制存在“缺乏公共安全的防范意识、缺乏基本的风险判断和评估机制、缺乏应急决策系统的协调机制、缺乏足够的灾害应急准备、预案启动时间不够明确”等问题
。作为中国改革开放的前沿阵地，上海一直被视为经济社会发展的样本和典范。“上海市在 20 世纪 80 年代甲肝大面积流行以后，就开始着力重视城市应急管理工作……上海市围绕城市应急管理的‘一案三制’初具规模
。”从 2001 年起，上海就从防灾减灾角度出发探索建立城市应急管理体系，在此基础上，2003 年开始探索符合上海特大型城市特点的应急管理新模式，形成了 1 个上海市总体预案、19 个区县预案和 51 个专项与部门预案、若干专题预案于一体的突发事件应急预案体系
。2013 年，上海市政府编辑出版了《上海应急管理报告（2008—2012）》，全面总结上海市五年来的应急管理实践，表明其在预防预警、应急处置、灾后恢复等方面拥有很好的政策自觉、政策基础和政策惯性。
上海外滩踩踏事件主要触及的政治溪流是国民情绪，国民情绪是一定社会生活状况下多数人共有的社会情绪现象，如非典、汶川地震、北京奥运会等都会引发一定时期的社会情绪。由于城市安全是可控的，并非像地震、飓风等不可抗力无法控制，上海外滩踩踏事件造成 36 人被踩死，在国内引起了强烈的国民情绪，同情、愤怒、呼吁加强安全建设等声音随处可见。国民情绪不仅仅存在于公众之中，也存在于政治精英群体之中以及媒体之中。多家媒体以深度报道的方式不断挖掘事件发生的原因，新华社发表评论《三问上海外滩踩踏事件：管理部门难辞其咎》，《新京报》评论《十问上海外滩踩踏事故：因何发生、怎样善后、如何追责》，《南方周末》报道《踩踏事件：失守的守夜人》等，均被大量转载。在官方行为中，事故发生后，国家主席习近平和国务院总理李克强作出批示。生命安全高于一切，上海外滩踩踏事件引起了社会各类群体对城市安全问题的警惕和重视，形成一股要求加强城市安全建设的政治溪流。
2015 年上海市政府报告明确提出上海将强力推进人员密集场所的“应急管理单元”建设，2015 年 5 月，发布了《上海市公共场所人群聚集安全管理办法》。上海外滩踩踏事件作为一起突发事件，将城市应急管理问题（问题溪流）、应急管理预警机制建设（政策溪流）、国民情绪（政治溪流）汇集在一起，成功打开了政府城市应急管理“政策之窗”。
总结整个案例可以发现，在突发事件打开“政策之窗”的过程中，一些不可忽视的因素共同影响了政策议程设置。其一，作为问题溪流的突发事件本身的压力。这些压力主要来自事件影响的范围、强度以及时机。作为衡量互联网影响的两大指标：百度搜索和新浪微博，均显示出上海外滩踩踏事件具有非常大的影响范围和强度；上海外滩踩踏事件发生于跨年夜晚，踩踏惨案与本应欢聚的元旦形成鲜明对比，加速了影响范围和强度的进一步提升。其二，作为政策溪流的政策资源性优势。上海市作为我国改革开放的试验区，无论是政策本身基础性架构的完备性，还是领导干部的政策自觉程度，都走在国内前列。这种政策惯性为新的公共政策的制定或旧的公共政策的修订准备了很好的政策嫁接机会。因而，当上海外滩踩踏事件发生后，上海市政府能够较快地从单纯的应急管理上升到综合性地完善应急管理体系的政策高度。其三，政治溪流中民众的情绪及政治上层的态度。民众的情绪是自下而上的政策压力，政治上层态度是自上而下的政策压力。因为政府行为不当而造成的突发事件极易引起国民情绪甚至群体事件或社会运动，自下而上施压。从议题属性来看，上海外滩踩踏事件显然属于“人祸”，而非“天灾”。“天灾”与“人祸”有时会互相转化，例如，非典事件本属于“天灾”，却因事件后期应急管理处置不当成为“人祸”，引发较高的国民情绪，河南郑州“7·20”特大暴雨灾害事件也蕴含这一因素。同时，在我国国情语境中，还应考虑一个更为关键的因素，即各级领导人对事件的重视程度。
权力距离能反映社会中弱势成员和强势成员的价值观，用于衡量社会对权力不平等的接受度
。议题倡议者影响决策核心的有效距离大小决定了对决策者的影响程度。当议题倡议者影响力大时，议题引起公众的广泛关注，对决策层的压力随之增大；当议题倡议者与决策层关系密切，议题符合决策者价值取向时，权力距离较小，议题进入正式议程的可能性较大
。因此，将普通议题转变为政策议题的过程即决策倡议者努力缩短权力距离的过程。
雾霾问题自产生以来，从未离开过人们的关注视野。据 2013 年《气候变化绿皮书》显示，2013 年中国 25 个省份被雾霾缠身，平均雾霾天数逼近 30 天，创 52 年来之最。各大媒体争相报道雾霾状况，及时追踪报道空气情况，雾霾一时多次成为每日新闻头条。2014 年 2 月 25 日，沈阳居民李贵欣状告石家庄市环境保护局，成为全国首例由空气污染问题引起的民告官案例，引发民间和学界的讨论。2015 年 2 月 28 日，一部关于雾霾的纪录片在互联网上引起轰动，再次引发关于雾霾问题的讨论。
在雾霾问题的舆论持续发展过程中，从中央到地方政府对雾霾问题的关注和回应也趋于积极和主动。2013 年国务院发布了《大气污染防治行动计划》，2013 年十八届三中全会首次明确提出“建立系统完整的生态文明制度体系”，2014 年 1 月，中华人民共和国环境环保部（以下简称“环保部”）与全国 31 个省（区、市）签署了《大气污染防治目标责任书》，2015 年两会指出：“空气质量直接关系到广大群众的幸福感……要把控制PM 2.5 作为改善空气质量的首要任务。”并有 28 个省份将大气污染防治写进政府工作报告。
民众和政府关于雾霾问题的相关事件见表 1。其中，民告官和雾霾纪录片为公民反抗雾霾的代表性事件，其间媒体的报道从未中断过，政府的政策回应逐渐具体化，虽然雾霾问题没有彻底解决，但是在公众、媒体的呼吁下，政府对雾霾问题的治理态度和行动都有了一些进步。由于雾霾问题关系利益甚广，它从一项各界关注的社会问题上升为多种复杂因素混合的政策议题。从权力距离的角度而言，在缩小权力距离的过程中，雾霾问题主要通过三种方式影响决策者。
表1 民众和政府关于雾霾问题的相关事件
决策者作为社会公民中的一员，本身会受到雾霾的危害并注意和思考雾霾问题。正如浙江省环境保护厅厅长徐震说：“现在到了该反思的时候，以牺牲环境为代价的发展背后，我们究竟要什么，我们到底要什么样的发展。”
雾霾问题爆发后，媒体、公众都在呼吁治理污染，出现了NGO组织呼吁对抗雾霾、自费拍雾霾纪录片等民间力量抗争雾霾的形式，呼吁治理雾霾，促使决策者提高对雾霾问题的重视程度。
社会精英人士纷纷要求将环境问题与政绩挂钩，“过去政绩是以GDP为标准，现在可否选部分污染严重的大城市，将治霾成果纳入官员政绩考核体系。”
环境出了问题，诸多直接和间接的政府部门需要对此负责，因此利益相关部门会通过自身的行动主动影响政府决策。政绩考核目标的转变促使从中央到地方各级政府在发展经济时，将环保问题纳入思考范围，可持续发展成为共识，环保改革的阻力在较大程度上减弱。
从以上三点来看，雾霾问题会随着多方舆论主体的努力，缩小与决策者的权力距离，通过对政府内部和外部施压，促进雾霾议题政策化、法律化。从《大气污染防治行动计划》到国务院发布三大举措加强雾霾等大气污染治理以及 28 个省份将大气污染防治写进政府工作报告来看，雾霾问题已经成功进入政府政策议程之列。
科恩提出：“多数时间，媒体在告诉它的读者该怎样想时可能并不成功；但它在告诉它的读者该想些什么时，却惊人地成功。”
显然，媒介通过对特殊事件和信息的报道构建人们对现实世界的看法，这些看法来自大众传播媒介营造的虚拟环境，而不是自己的直接经验。互联网、手机等新媒介也正在影响着人们的思考和行为方式，构建了全新的拟态环境。当媒体报道的议题长时间盘踞人们头脑时，该议题更容易获得民众和决策者的关注。
媒介环境有大小之分。媒介大环境指的是，在信息网络发达的新媒体时代人们可以通过各种途径获取足够多自己想要的信息。媒介小环境指的是，在信息海洋中仍然存在一些与外界隔绝的信息孤岛，例如农村、山区等网络不发达的地方。即使在网络基础设施较好的地方，也有些由于年龄、性格等原因不会或不愿意使用网络的群体，这些群体很难获取和传达信息。在议程设置过程中，媒介大环境有利于促进网络舆论的诞生和扩散，进而扩大舆论的影响力
，从而有可能引起政策决策者的注意。而媒介小环境就像信息世界的片片孤岛，舆论分散不统一，无法形成强大的舆论攻势，也无法影响决策者，因此议程设置能力较弱。
腐败问题自古存在，反腐一直是老百姓的心声。传统反腐方式如“信访、举报、上访、媒体曝光等存在危险大、成本高的弊端，且存在部分办案人员责任心不强的现象和时有发生打击报复举报人的行为。”
同时由于民众的分散性、知识结构多样性、公民意识不强等，普通民众与腐败问题做斗争显得力不从心。网络反腐的出现，扭转了这一局面。
2009 年“网络反腐”一词被正式收录《党的建设辞典》，在一定意义上显示这一方式被官方所认可和接受。网络反腐作为新媒介环境下民意表达的便捷方式受到人民青睐和使用，《人民日报》与人民网一项调查显示：87.9%的网民非常关注网络监督；当遇到社会不良现象时，99.3%的网民愿意选择网络曝光
。
网络反腐得益于信息技术的发展和应用，从表 2 可以看到，网络反腐的发展与互联网、信息技术和新媒体社交化平台等技术发展阶段时间契合度较高。可以说，宽带和移动网络基础设施的建设，智能手机的普及以及微博、微信、贴吧、论坛等平台的开发，民众拥有了相对于传统环境更为畅通、安全和有效的反腐渠道与环境。反腐不再是遥不可及和令人生畏的事情，相反，更多民众积极主动地在网络上表达意见和助力反腐行动，互联网成为监督政府官员的有效工具。
表2 网络反腐发展阶段
与信息技术发展阶段
媒介环境差异导致的数字鸿沟始终存在，在我国总体互联网媒介迅速发展的大环境之下，还存在着由于地理、经济等因素造成的信息环境闭塞的地区，研究显示华北、华东、华中地区的网络反腐倡廉事件数量明显高于东北、西北和西南地区
。在媒介环境较差的地方，一个腐败官员的事迹可能会因为网络条件的限制无法扩散、传播，或者传播速度较慢也使网络反腐发展缓慢。
网络反腐主要以民众为中坚力量，为社会营造反腐倡廉的氛围，也使官员有了抵制腐败的警惕，为中央反腐和政策反腐作了很多民众启蒙和前期铺垫。十八大以来，中央反腐决心明显，力度空前强大。2012—2013 年，网络反腐是主要反腐力量，“2013 年‘网络反腐’相较于 2012 年出现了下降，排在‘习近平反腐’和‘中央反腐’之后”
，说明从以民众为基础的网络反腐到以中央为核心的中央反腐，媒介在这个转化中提供了载体和发挥了创造反腐氛围的作用，互联网技术的发展和媒体的报道，为反腐倡廉从民众网络反腐到中央反腐的转变提供了力所能及的助推作用。
综上分析，与传统的媒介环境不同，在网络新媒介环境下，公众和媒介设置议程更便捷和更有主动性，政府决策者也更容易关注到群众的诉求。媒介、公众或其他主题设置的非政策议题向政策议题转化的过程，受议题紧急程度、权力距离、媒介环境等因素的影响。图 2 描述了非政策议题上升为政策议题的影响因素模型。
图2 非政策议题向政策议题转化的影响因素
第一，普通议题必须上升为政策议题才有得到解决的可能。社会中存在成千上万的社会管理问题，政府资源的有限性决定了政府没有足够的时间和精力关注所有的问题，也不会对所有关注到的问题进行解决。在政府的政策议程设置中脱颖而出的问题，受问题性质、决策者、决策方法、决策环境等多种因素的影响。由于资源稀缺，普通议题只有努力上升为政策议题才有获得资源支持的可能。
第二，普通议题如何上升为政策议题，受哪些因素的影响？虽然突发事件可以在短时间内聚焦政府注意力，但是指望“突发立法”可能会造成一些本可以避免的社会伤害，最重要的是从根本上治理突发事件发生的源头。缩小权力距离是影响决策者挑选议题的途径之一，但是其过程可能漫长而艰辛。媒介环境是影响舆论传播的重要场域，利用互联网工具制造舆论攻势是促使普通议题转变为政策议题的重要条件。
第三，互联网加强了政府议程、媒体议程和公众议程之间的互动。互联网在替政府传达声音的同时也给政府带去了不少舆论上的压力；公众不再是被动接收信息，而是积极生产和传播信息；媒体在传达信息的过程中，不仅是简单的桥梁和纽带，而且是具有一定主动权的选择性报道，并在一定时期内影响和改变舆论风向，在不同议题的转化中起重要催化作用。
于政府而言，随着公民意识的觉醒，政府、媒介、公众争夺话语权趋于激烈，形式亦越来越多样化。政府作为“大管家”管理着我们生活的社会，不可能面面俱到。在分配资源占有时可能不尽全面，但利益相关者可以通过自身努力将本利益群体讨论的议题转化成政策议题来满足自身诉求。政府应该尽量做到公正和尽责，及时发现并解决自身管辖区内的社会问题，减少和避免因突发事件带来的社会伤害，同时应该以积极主动的态度面对来自社会的舆论，以有效的方式化解矛盾、高效的办法解决问题。此外，媒体在设置议程中也应该尽一份社会责任，考虑媒体报道对人们认知社会的影响，媒体应该慎重选择和筛选报道的内容，在帮助解决社会问题中发挥作用，提高媒介的社会地位和影响力。公众应积极学习，提升自身素养，做到合理、合法运用互联网表达民意，适时利用可能条件维护自身权益。
议程设置只是争取资源的手段，其最终目的是满足不同群体的利益诉求，健康合理的议程设置会促进社会发展。相信在政府、媒介和公众共同配合和进步下，我国的政策制定会朝着更加科学和民主的方向发展。