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信息技术推动了组织及社会结构的网络化，这为公民在网络空间中表达个体价值提供了现代性场域。公民通过网络参与获知真相或增进政策议题合法性并非现实公域分化后的偶然行为
。相对于纯粹的网络行为或线下行为，网络与现实交织型参与行为对政策议程有着更为显著的影响
。因而，不同于曝光监督、情绪泄愤或道德反思，公民抗争有着更为理性的价值表达，往往能够通过议题建构影响政策议程
。并且，基于制度内参与的非正式对抗逐渐成为主流，如“依法对抗”“以理对抗”“弱者身份”等
，这些行为虽临界制度外参与，但并未超出制度内界限，其主要意图是引起政府的注意和回应，将相关社会问题上升到政府视野或转化为政策议程。从影响趋势看，被动回应和高回应是未来政府应对公民网络参与行为的主要策略选择
。可以说，我国的议程设置过程包含“公民参与”与“政府回应”两个方面
，体现了公民在“价值被表达”与“行为失范”方面的话语分歧与行为冲突。
在传播学中，研究注意力主要集中在媒介议程与公众议程之间的关系，而较少将政策议程纳入考察视野。议程设置理论最早可追溯到李普曼提出的“人们对世界的认知很大程度上源于媒体设置的议题”和拉斯韦尔提出的“媒体、公众和政策制定者同时关注某些议题所形成的依存关系”。1972 年，McCombs和Shaw提出议程设置理论，将媒介—公众议程的关系称为议程设置。20 世纪 80 年代中期至 90 年代，议程设置被理解为三种议程间的互动过程：媒介议程、公共议程和政策议程，议程设置过程是不同议题的倡导者为获取媒体、公众和政策制定者的关注而不断展开的竞争与合作。显然，将议程设置过程理解为“政府—媒介—公众”三者间的互动关系更适合新场域议程设置的问题研究。在传统媒介环境下，议程设置是单向封闭的内创或动员过程，政府单向支配媒介锁定议题，通过让公众接受媒介议程间接寻求政策议题合法化。而在互联网环境下，来自政府架构之外“自下而上”的议程设置情形明显增多
，公众、媒介与政策议程之间正演进为一种交互关系
。
同人与人的关系一样，组织之间的关系本质上也是基于合作的自利性与互利性的统一
。面对日益增加的网络参与行为，当前我国的议程设置亟待解决的问题不是能否扼杀这类集体行动或社会运动，而是寻求一种政府与媒体如何和公民对话与共治的合理制度安排。作为现代政治的重要表征，公民网络参与是在现代网络公域诞生后出现的具有“网络交互”话语转向特征的政治参与行为，即公民或组织有能力运用网络媒介直接或间接影响政策制定以达成个体的理性价值目标。由于网络中信息多向传播的特征，网络赋予了公民或组织前所未有的话语权和知情权，突破了政府与公民之间信息不对称的常态，从而使得网络参与逐渐成为当代政治生活中不可或缺的组成部分，促使政府治理由“单一中心治理”向“多中心治理”模式转变。但是，公众通过网络参与政策议程设置不仅仅是分化权力与话语，也是分担社会责任。政府与公众应当基于民主协商发挥集体效用，构建一种回应性网络社会治理模式
，而网络治理与服务回应理念也要求公共政策强调议程设置主体间的良性互动和互利互补的合作
。
而按照张康之等学者的观点，社会的再度脱域化使得物理空间距离不再成为获取政策问题建构权的障碍，人们必须通过沟通与合作的途径有序行使这种权利
。当然，个体理性与集体理性并非总是一致的，人们有能力偏离集体价值。相对于传统的公民参与形式，网络参与具有影响甚至改变政策议程设置中利益聚合与分配格局的优势，同时也因个体理性与集体理性的冲突对政策议程设置构成了潜在风险。因此，合作是复杂的，合作也需要在实践中不断探索和进化。那么，在多元主体互动的议程设置环境中，政府回应与公众参与间的议程互动合作价值实质是什么，以及存在什么困境？更重要的是，决策者该如何纾解网络参与的强外压力，以及如何在集权弱化的互动环境中达成合作解？这已成为议程设置互动过程中前瞻且紧迫的研究问题。
议程互动的落脚点是政策议程，即设置议程的最终目的是影响政府政策的走向。媒介、公众和决策者是网络时代议程设置中相互关联的三个具有多元利益的主体，分别扮演议程参与主体、议程参议主体和议程决策主体的角色。在建构话语的交往活动中，议程设置中权力、信息及责任的流向格局已经发生逆转，公众或组织有能力运用网络媒介直接或间接影响政策议题建构，公民至此拥有了新载体，能够程序性参与公共领域的塑造。
信息资源分配转移。传统的议程设置主体关系结构是一种控制信息流动的支配关系，决策者与利益集团基本控制了信息的生产、处理与传播，而公众则“因初始位置较差且远离网络桥梁”成为信息的被动接受者
。伴随媒介议程中的信源扩张，网络参与的虚拟性、多元性、平等性与互动性等特点所衍生出来的信息资源的可扩展性、信息供需的平等性与信息样态的多样性使得公众、智囊团与决策者都成了信息供给与信息需求的复合体，促成传统议程设置主体支配关系的解体与议程设置主体间的信息资源依赖关系的重构。
议程设置权力转移。议程设置权力来源的知识化提高了引导、劝服和协调的知识权力（相对于暴力、财富等强制性权力）的相对地位，继而合法化了议程参与主体的独立性与自主性。知识权力强化了议程设置过程中信息生产与流动的控制权及对博弈规则的支配权，而“知识产生高质量的权力”也以承认主体间的依赖关系和权力向非决策主体的理性回归为代价。同时，公众的价值表达可以在网络的任何节点自由嵌入，从而促使议程决策主体更加强调决策结构由垂直式向交互式发展。此外，社会问题近乎无限制地离散于各个彼此关联的网络节点，从而决定了决策主体权力向非决策主体权力的分散与决策主体权力自身的分散化，实现议程设置主体关系从控制型向分权型转变。
议题合理性的改进。当前，政策议程设置的合理性问题的关键是“专业理性和价值参与的双重缺位”
，即经常处于被单向支配状态的公众价值偏好难以表达而智囊团与决策者的专业知识又无法被程序化地运用到议程设置过程中。网络空间的议程合作能够从形式合理性与实质合理性两方面争取议题的程序正义。形式合理性主要体现在政策议程设置的程序化，实质合理性即强调议题价值的公共性
。一方面，从技术网络到组织网络的网络复合打破了封闭的信息源流，公众—媒介角色位置被重置，决策者不得不考虑将其价值偏好与公众价值偏好进行整合。另一方面，公众的价值偏好与智囊团的专业知识通过网络媒介的实质性融合影响决策主体，从而构建了一种以制衡议程决策主体为主的权力制约体系。
议题回应性的增强。公众价值偏好在多大程度上能够最终被认定为政策议题引申出了议题回应性问题。网络参与议程设置，实现了媒介议程和公众议程超时空性的交叉推进，在增加价值偏好不确定性与多元导向需求高强度关联的同时也实现了公众议题显要性的转移。议题价值从国家战略层面到注重公共服务的转变与从注重决策者偏好到公众价值偏好的转变对政策议题回应形成了正效应。同时，网络参与议程设置，能够缩减议题周期，促使议题定向地集聚与扩散，从而自下而上推动政府的有效回应。
政策议程设置是对各种议题的动态选择，而且主要表现为公民与政府间的政策博弈，最终使社会冲突得以解决
。因此，议程互动中公民网络参与的价值实现程度，也会在组织、行为及议题三方面受到“权力流—利益流—信息流”的条件约束。
议程决策主体的利益悖论。在政策议程设置主体的多元利益博弈中，任何利他投资都是基于“隐藏的利益（ hidden benefit）”，这种隐藏利益沉淀在“持续性合作”中
。既存的传统官僚等级制政府模式不是为网络空间设计的，决策者或体制内核心政策共同体也可能在网络空间的议程互动中偏离公共价值，比如寻租与腐败。因此，政策议题追求“模糊共识”或“不决策”的困境会蔓延迁移到网络空间中。
议程参与主体的主体性缺失。一方面，话语权让渡的直接后果就是媒介公信力与决策者公信力不断丧失。公信力问题与人们在网络空间的缺场有关。议程互动的主体是在一种互信资本缺失的环境中进行合作。一些领导干部仍然对公众参与的效果持怀疑及恐惧态度，认为公民只是基于“闹大”逻辑的乌合之众。同时，公众也认为传媒与政府是操控议题，阻碍其价值表达的罪魁祸首。另一方面，网络参与议程设置过程的程序形式化。我国的政策议程设置多从政治权威主导模式出发，如若仅强调议题效率而忽视议程设置程序的民主性，公众容易被排斥在议程设置之外。
理性议程参与主体的非理性行为。历史上所形成的对权威服从的心理积淀，使公众在短时间内很难形成独立人格，很难认识到自己在公共资源分配过程中的权利与地位。在网络参与的政治环境下，集体行动与社会运动将成为一种常态，政策议题产出的负外部性将更为显著，容易造成“搭便车”的参与悲剧：旁观议程设置的参与过程，以零成本获得等比例的福利改进。
媒介议程中的网络信息集权。相对于公民，媒介在议题建构中属于享有较高信息资源位置的主体。随着媒介在网络空间中的延伸，其结构性优势将得到进一步扩展。公众往往会对优势意见采取从众反应，非公共价值偏好越来越具有代表性，而真实公共价值却呈螺旋式地沉默下去。议程设置中的自利主体一旦掌握了媒介议程的信息支配权，就可能通过媒介形成意见气候诱导公众，将携带自私基因的问题提上政策议程，形成议题偏向。
公众议程中的网络信息集权。网络生态环境的开放性和复杂性决定了议题的复杂性，缺乏专业知识的公众容易对复杂的议题信息造成曲解。部分代表了公众价值的议题得不到公众认同而被排除公众议程。网络社群中的强势群体往往会掌握对意见气候的支配权，比如城市和经济发达地区或者受过高等教育的网民是网络民意表达的主流
，而公众的价值偏好极有可能被公众内部这少部分强势群体所代表。
议程决策主体的网络信息专制。网络参与在分散议程决策主体权力的同时，也集中和强化了议程决策主体的权力。网络打破了信息垄断，但是社会中大部分信息仍然是由社会位置具有结构性优势的决策主体单向掌握，议题信息资源封闭，造成决策者与公众之间的政策信息不对称和渠道不畅。网络的信息专制不过是重复了传统议程决策主体对传媒控制的套路，公众可能会成为绝对的信息受者。公众价值偏好在网络媒介中被有限制地表达甚至根本无法表达，导致政策议题更多表达了体制内政策共同体的利益偏好。
在虚拟社会与现实社会交叉的网络空间中，公共话语正在渐变的“瓦解”中逐步实现“觉醒”。公民通过网络空间的议题建构影响政策，本质上属于“弱政治”行为
。如果能够找到公民参与与政府回应的合作解，就有可能在避免政治失序或秩序动荡的情况下，为政府纾解外在压力并有效回应公民网络参与提供可能性途径。那么，议程设置合作模式有可能在网络空间中出现吗？这是研究合作解首先需要解释的问题。
本文在扬弃金登的多源流分析框架与科布等提出的议程类型等理论解释的基础上引入网络媒介，构建了网络参与介入政策议程设置过程的扩展模型（图 1）。在这个模型中，政府外参与的主体结构是一个包含了新闻记者、专家学者、意见领袖、NGO、当地居民、农民、工人、网友调查团等的网络体系。政策议题均源于社会现实问题，通过话语集结、辩论形成意见气候，继续扩散议题，或通过公众议程构建体制议题影响政策议程设置，或直接为政策议程所关注构建制度议题，影响政策议程设置，更多则是媒介议程、公众议程及政策议程的交互扩展，形成了一个从以焦点事件为主要特征的社会问题到政策议题形成的非线性政策系统全过程。
图1 网络媒介介入政策议程设置过程的扩展模型
在网络参与介入议程设置过程的扩展模型中，公众议程、媒介议程与政策议程构成了一种相互制约、相互促动的议程设置状态。议程设置主体的社会位置结构性差异形成了利益链中的体制内政策共同体与体制外政策共同体，政策议题的源问题也因危机扩散程度与方向的异质性决定了其被提上政策议程的可能性与渠道
。政策议题的源问题可以根据体制内政策共同体在议程建立中所起的不同作用分为体制内政策共同体提出的社会问题与体制外政策共同体提出的社会问题；根据源问题的扩散程度可以分为常规性社会问题与焦点事件；根据焦点事件源问题的扩散方向又可以分为直接扩散为体制内政策共同体所关注的制度议题和扩散为公众所关注并间接影响政策议程的体制议题。传统的体制内政策共同体与媒体把关人支配信息的格局被打破，公众价值偏好通过网络媒介与传统媒介的互动得以扩散，体制内与体制外政策共同体间的关系得以重构，以焦点事件为源问题进入政策议程为主要特征的设置模式演绎出了议程设置正逐渐改变政府传统的封闭决策过程并形成了公众议程、媒介议程和政策议程的互动合作议程设置状态的趋势。
可以看出，在议程主体多元性、多元利益异质性和政策议题公共性的网络参与中，议程设置主体是一种基于资源依赖与分权化的合作关系。王绍光曾依据“议程提出者的身份与民众参与的程度”区分出六种政策议程设置的模式（表 1），认为当今中国六种公共政策议程设置模式依然并存
。随着专家、媒介、利益相关群体及公众影响力增强，动员模式与关门模式的日渐式微，上书模式因其先天性缺陷而表现不佳，内参模式因具备工具理性又接近权力中心会持续成为设置常态，同时“外压和借力”模式因高参与的可能性空间拓展与高回应的不可回避而表现出强大活力。有研究也曾通过“体制—过程”模型揭示了当代中国政策议程创建正经历从政治权威主导、经济理性引导到多元主体互动的模式嬗变
。
表1 中国公共政策议程设置模式
议程提出者的身份及其提出议程的行为能在一定程度上体现政策议题的回应程度。实际上，参与程度和回应程度既是研究议程设置模式的两个维度，也是公众与政府的策略选择行为，本质上是人们在议程互动过程中通过分配议题建构权继而影响他者的策略性行动。如果以公众参与与政府回应的关键行为为分界标志，被动回应又可以分为被动消极回应和被动高回应，且被动高回应和高回应之间往往没有明确的界线，在同一案例中前期为被动消极回应，中期为被动高回应，到了后期则聚化为高回应态势，如“厦门（2007 年）、茂名（2014 年）PX项目”等。因此，议程设置中的参与和回应不仅仅是议程设置主体的主动行为，相对于传统对参与和回应的类型划分，如果引入高参与与高回应的被动概念，将更能显示出议程设置过程中主体策略选择从程度到性质的变化。议程设置主体间的被动状态主要理解为政策议题偏离公众价值偏好的被动高参与状态和政策议题偏离政府价值偏好的被动高回应状态。
基于上述分析，本文从公众参与程度和政府回应程度两个维度并适度糅合“王绍光模式”，构建了简化的议程互动过程中的“参与—回应”策略矩阵（图 2），旨在借助策略矩阵的重复博弈与合作进化的宏观发展视域来考察议程设置模式中的合作解是否有可能在合作并不占优的议程设置环境中出现。基于上述矩阵构建方法，简化后可以归纳出由 9 种策略组合而成的“参与—回应”策略矩阵，依次对应 5 类共 9 种议程设置模式。
第一类：绝对集权型，是一种（低参与—低回应）的集体稳定策略。此类模式的特征是绝对集权，政治统治无处不在，完全没有公民价值偏好的空间，在现代民主社会已基本消失。
第二类：议程决策主体主导型
。此类模式的特征是政府最高决策层的单向主导，即政府单方面集权并且垄断信息，极少考虑公众需求就确定议题。在议程决策主导型模式中，动员模式因缺乏执行资源会充分考虑公众价值、最大限度争取公众支持；而关门模式可以认为是绝对集权模式渐进演变后的最初状态，差别在于关门模式中的决策主体相对而言会更主动关注议题的公众价值。
第三类：议程参与主体主导型。此类模式强调议程变化的动力主要来自体制内政策共同体之外的公众，拥有一定的参与资源与渠道，源问题主要来自焦点事件，更注重对决策者形成强压，可形成弱外压与强外压两种强压扩散效果。弱外压是公众价值偏好与政府价值偏好完全异质导致决策者选择低回应策略的结果，强外压则是价值存在一定同质性且公众舆论压力巨大驱迫决策者倾向于选择被动高回应。
第四类：议程参议主体提出型。这种由议程参议主体提出议题直接或间接获取公众支持并最终由政府主导的模式是议程决策主体主导型模式的延伸与变异。议程参议主体一般是智囊团或公共知识权威，智囊团既来自社会又接近权力核心的特殊身份决定了智囊团在行动上具有选择体制内政策共同体价值偏好的优先性，而相对决策者又代表了更多的公众价值偏好。公共知识权威因其远离权力核心且议题更倾向与决策者价值偏好相冲突，导致了议题很难被决策主体重视。
第五类：合作互动型，是一种具有帕累托优势的（高参与—高回应）合作策略。此种模式是理想模式，特点是公众参与程度高，而且政府回应程度也很高，表现出高度的多中心互动合作。在此模式中，以合作与网络为中心，既强调公众参与渠道的创新也强调公众价值偏好的优先性，公众有制度化的正式参与机制，政府决策者也有完备的议题信息反馈机制。
图2 政策议程设置中网络参与的策略矩阵
综观之，策略矩阵演示出了从（低参与—低回应）一极，经由议程决策主体主导分散到议程参与主体主导与议程参议主体提出进而向（高参与—高回应）一极演进的趋势。虽然几种模式或策略间存在一定的交互作用，但被议程参与主体所代表的高参与策略与议程参议主体所代表的高回应策略所驱迫的议程决策主导策略已然是一种对体制内外共同体都不利的劣策略。从宏观发展视域看，议程设置过程正经历从决策主体单向主导到决策、参与、参议多元互动合作的逻辑变迁，预示绝对集权的解体与合作解出现的可能。
合作解，起初是一个博弈均衡概念，即每个参与者从集体理性出发能够最大化合作收益的（合作—合作）占优均衡解
。然而，每个人既有合作特性，也有竞争特性。现实中的博弈结果经常是与合作解相悖的非合作解，如（背叛—背叛）。如前所述，低参与—低回应的议程互动占优均衡就曾长期处于集体稳定的状态。事实上，公众与政府的博弈动机是一致的，都希望能掌控议题建构权，从而影响社会价值的权威性分配。然而，议程设置模式的历史演进趋势证明：议题建构的源问题已经超越了时间与空间的限制，议题建构权不再单方面掌握在任何一方手中，任何单方面的议题建构都不具备合法性。“低参与—低回应”的绝对集权型议程设置模式在现代民主社会近乎完全消失，并进化为更高级模式，显然有其内在机理。也就是说，合作困境之所以经常在现实中被破解，是因为现实中存在种种约束机制。因此，弄清了从“低参与—低回应”到“高参与—高回应”的析出条件，就有可能推动现实从非合作解逐步演化到合作解。
人与人之间的社会依存性决定了合作既是一种交往手段，也是目的
。显然，基于共同利益的理性自觉是促成合作的基础之一，持久的合作还需要客观保障机制。按照合作进化理论，在社会的公共领域，即使存在根本性的利益对抗，而以相互回报合作作为宗旨的小群体之间一旦有交往的可能，“合作甚至可以在没有集权的自利世界中产生”
。问题在于，在议程设置过程中，是否存在以相互回报合作为宗旨的小群体？最有可能从哪里产生？同时，基于利益的回报如何显性化，又是通过什么机制促使更多的个体选择合作，特别是在集权弱化的网络空间环境中？
合作型小群体的出现是合作行为能够初始成活的关键。不论人性善恶，人们有边界的思维都只能在持续试错的理性演化中渐进达成否定性的正当行为。由此看，合作型小群体的出现可以认为是“偶然性行为”或“试错学习”的结果。这等于说，合作策略的出现只是静态中的暂时“优胜”而非永久的正当存在，即今日的“合作”也可能是明日的“非合作”。比如，我国议程设置的动员模式相对于关门模式是合作的，而相对外压模式则可能是非合作的。
合作型小群体的出现，是由集体行动内在的结构性缺陷决定的。其一，集体行动的社会依存性因素。斯梅尔塞曾将集体行为理解为“在重新规定社会行为的信念基础上产生的社会动员”
。集体行动经常被认为可以产生集体利益，而且是对某一共同影响或刺激产生的反应行为。集体行动能够发生，本质上需要个体间的平等沟通与合作，即使可能只是短暂的。其二，集体行动的破坏性因素。“总是背叛”策略总是集体稳定的，在这个群体里没有人会回报任何合作行为
。然而，合作还是大量出现在非合作占优的世界中，主要是因为集体行动本身带有破坏性。永久的背叛只会带来永久的报复，集体行动既可能产生合作形式，也可以作为一种打破（背叛—背叛）均衡的破坏性临时手段。
当然，合作型小群体必须要成为一种象征符号，才有可能吸纳更多的非合作个体选择合作。体制外合作型小群体的形成或出于利益群体和公共知识权威的同质利益诉求，或出于情绪抗争等动机。学者发现，在当前社会转型期的利益冲突中，“闹大”已经成为公民抗争的重要逻辑
。这证明了上述观点，当公民认为政府总是选择低回应时，集体行动就成为公民打破非合作均衡的破坏性临时手段。相对于正式途径，“闹大”更易为政府所关注并针对公众设置的议程提出解决方案，公民甚至还会有“额外回报”。因此，最初选择一起合作来集体“闹大”的合作型小群体就成为一种象征符号。值得注意的是，“闹大抗争”并非一贯不变的合作逻辑，毕竟“闹大抗争”的代价太高。人们已经发现，采取非对抗性的抵制一样可使他们面临的问题公共化，从而获得行动合法性，比如农民选择不被“拿走（剥夺）”的机会来参与、抵制和守护农村土地
。
合作型小群体不只出现在公民之间，也存在于政府之中。体制内合作型小群体的形成或出于政治家的改革雄心，或出于智囊团与民意代表的话语权与自身价值的实现，或出于行政官僚要求权力横向结构扁平化的需要等互动动机。以环境治理为例，传统的地方政府行为存在一个搭制度便车的逻辑，既不需要对当地政府的公信力买单，也不需要对当地生态环境的破坏负责。但是，总是有政府选择投入大量政策资源治理地方环境问题，可能出于官员的晋升激励，也可能是精英人物的集体推动。比如，在PX项目系列网络公共事件的治理中，厦门、大连、宁波与茂名等市政府回应的程度各不一样。同一事件中同一政府在不同时段回应公民参与的方式也存在明显差异。
合作型小群体成为一种象征符号很大程度上受到生存环境的约束。信息技术的发展将现实领域分割并扩展成了虚拟与现实相交织的网络空间，为政策议程互动提供了新的开放性场域。议题在公众、政府及媒介间的互动传播实际上等同于一种去中心化的陌生人之间的传播学习。不仅议程互动主体间的身份标识被清除，议题建构也可以在人们彼此缺场的环境下实现超越地域性的建构。吉登斯将这种脱离了时间定序与地域性的社会关系现象称为“脱域”
。事实上，并非只有新技术和新空间支持合作型小群体的网络化发展。政府服务型理念与官僚制的原初设计也存在冲突，因此政府也希望通过吸纳媒介议程和公众议程改进社会治理模式。政府管理者一直也在积极引导网络参与，打造互利互惠的合作关系。相对于政府，媒介议程本身也存在扩大议题合法性影响力的需要，同时传统媒介与新媒介之间的融合本身即可被认为是一种媒介合作模式。
在议程互动过程中，合作型小群体如果要成为一种象征性符号，就必须通过接触对其他个体产生影响。显然，议程互动主体在网络空间中将接触得更加频繁，合作型群体的议题建构与共意动员价值更有可能传播到非合作群体中。而且，网络空间的分权化、社会化与市场化为合作型小群体的发展提供了更富弹性的容错机制。合作型小群体之所以能够在合作不占优的环境中成长起来，很重要的就是新环境提供了一种较旧环境更为开放的包容性机制。传统环境中被认为非理性、非正式的参与行为，在新场域下被制度化为正式行为的可能性大大增加。
合作解的析出不仅与生存环境有关，也是由其内在结构决定的。（低参与—低回应）等策略之所以逐渐消失，很重要的原因在于合作型小群体所采用的策略极可能是温和且可预知的。
在议程互动过程中，政府回应是针对公民参与程度采取的后发性策略行动。在大部分情况下，公民不会直接选择借助媒介建构议题，更不必说诉诸暴力抗争。相对于低参与，公民往往愿意采取被动参与表达个体利益诉求。可以认为，这种策略是温和的，即不会首先选择不合作，这可以帮助合作型小群体避免一些麻烦。虽然，公民参与议程互动的策略有时也颇具报复性，但当政府粗暴干预或强制关闭政策议程时，公民就可能通过“曝光”“闹大”“理性抗争”甚至大规模群体性事件报复政府的低回应策略。当然，这种报复并非无休止的，这就保证了重新恢复合作的可能性。只要政府回应诉求或给出了合理的解决方案，公民依然愿意与政府进行理性沟通，避免冲突。另外，合作型小群体基于合作得到的回报很容易被有识别能力的群体所感知。他们即使暂时无法识别，也能够通过持续的试错学习扩散合作的影响。
总之，合作型小群体本身会基于网络空间环境增加与其他群体持续交往的机会，将合作的策略与回报传播扩散出去。其他群体一旦与合作型小群体相遇，就能够保证自己成为一种象征符号，减少被识别出来的可能性。而一旦被识别出来，就要保证基于合作的回报是稳定且可信的。换言之，合作型小群体最有可能首先在同质性互动中产生，继而通过异质性互动获取不合作占优环境的资源并成功侵入，从而使得合作解成功析出。
在议程设置过程中，（低参与—低回应）策略总是风险占优的，且是集体稳定策略。不论公众参与程度多大，政府回应的最优策略都是低回应，而不论政府回应策略如何，公众选择低参与的收益总是最优的，这种与公众价值和政府的本质追求都相悖的非理性构成了议程设置中的两难困境。因此，合作解析出后的策略角色转换又导致出现了另一个问题：合作解能否稳定进化，即合作解能否抵御不合作策略的侵入？不可逆转的历史事实已证明，（低参与—低回应）风险占优策略是不稳定的（图 3）。本文拟从增加未来关系的重要性、改变收益值以及提升识别合作策略高占优回报的意识与能力四个方面考察议程互动的合作解可能的稳定进化机制。
图3 合作解析出的不可逆转性演变进程
长期的相互关系对合作的稳定性十分重要。或者说，人们会因为彼此之间存在持续的相互关系而合作。因此，在政府、媒介与公众的议程互动过程中，应当通过制度化（参与—回应）和自由配对增加三者未来关系的重要性。
首先，最直接促进合作的方法是从公民高参与和政府高回应两方面实现制度化。制度化本身即是对公民与政府关系的结构化。从公民高参与来看，有序的公民网络参与本身需要使用新媒介表达与抗争。目前，公众议程经常以“抗争”为核心，通过争取媒介资源和集群力量，倒逼政府决策者将公众提出的议题置于清单的显要位置。因此，公民应当在高参与的行为中，减少“抗争”的成分，理性利用互联网结合线下行为“反强制”，将非正式抗争融入正式参与中以获取行动合法性。同时，网络问政是公众议程进入政策议程的制度化路径，公民应当积极地运用网络问政平台参与行政事务的讨论和表达自身权利，通过网络媒介与政府合作。从政府高回应来看，压制式管理无非就是要单方面粗暴切断与公众的关系，一次性消费公众对政府的信任。政府应当构建回应性治理机制，从“决定—宣布—辩护”模式走向“参与—协商—共识”模式。
其次，增加人与问题、人与人的自由配对频度及成功率。人们在对议题重要性进行排序的过程中，存在差异和分歧是正常的，关键是要增强参与主体在公民参与中的接触与交往，建立人们自由配对的参与协商机制
。互联网本身就是调和政治精英、中间组织与公众关系的信息资源，而其传播的公众价值更是有话语象征的关键信息。因此，媒介应当是真正的象征符号。一方面营造集权弱化的网络空间自由配对所需要的信任环境；另一方面通过自我的扩展延伸，在服务政府与服务公民间寻求一种平衡。
网络参与介入议程设置过程，通过增大对未来关系的影响促进合作关系的持续性，并引入冲突协调机制推动“元规范”
的形成。网络参与破坏了体制内政策共同体对信息的支配地位，体制内外形成了一种信息资源依赖关系，这种关系紧密地将体制内政策共同体内部与外部联系在一起。而且，政策共同体中的个体或小群体的社会位置流动受到了网络的即时监控，议程设置主体间相互作用的历史被跟踪。这增大了对议程设置主体间未来关系的影响，在议程设置过程中主体间的策略选择将不得不更多考虑现在行为的未来收益值。
收益或回报是合作产生的主要动机之一。为了保证个体追求自身利益最大化的时候不偏离集体利益，就需要对其实施正负两面激励。那么，最直接也最有效的方式即改变收益值。只要使双方长期合作的激励大于对其背叛的短期激励即可。
从政府回应的角度来看，需要构建“回应—问责”机制。特别是在回应公民网络参与的过程中，政府是否在话语集结阶段有序引导舆情；在达成议题共识前，政府是否进行了多元主体间的风险沟通；在出现线上线下抗争时，政府是否及时客观地与公众实现事件真实信息共享；在式微阶段，政府是否采纳了公众设置的议题，或者是否为议题安排了合理的解决方案。各个环节，都可以实施精准化的问责，从而保证政府官员能够高度回应公民参与。
从公众参与的角度来看，应该增加合作的回报，加大对不合作的惩罚
。通过体制内外的多次重复博弈，融合后的合作型小群体的占优回报会逐步从隐性状态扩散为显性状态，最终选择不合作的大范围群体将逐渐被吸纳或同化，使得合作型小群体成功侵入不占优的非合作政策共同体。
网络参与介入议程设置过程的一个突出作用即引入了冲突协调机制即元规范，这种机制更多情况下可能是非正式的。对合作与背叛都要给予回报是合作解得以析出的基本回报准则，背叛只是非合作中的一种形式。元规范不仅强调对背叛的回报，更强调对非合作中的另一种形式（背叛与合作之间的第三种状态）的回报，即惩罚那些没有成范围被规范的群体。正是基于关系的持续性影响与元规范的协调约束，不合作策略很难再侵入合作策略，合作策略就会不可逆转地演进为集体稳定策略。
从过去接触的历史中识别对方并记忆这些接触的特征，对维持长久的合作是必要的。通过提升识别能力和回报意识，有助于合作解的稳定进化。
其一，政府应当在横向行动线方面更强调公共价值。传统官僚制的原初设计与现有社会组织的网络结构存在诸多冲突，政府如果不能识别网络参与的规模、边界与形态、互动频次及持久性等就难以做到高回应。因此，政府需要构建跨部门、跨层级、跨区域信息共享与公开服务的供给侧“小前端+大后台”，特别是推动智慧门户网站、政府信息服务供给事项清单及流程、“一号一窗一网”的协同建设。这将有助于政府组织在内部形成一种基于海量数据识别体系的协商学习机制，促进并激励不合作决策者识别并被吸纳进合作性决策者群体中，从强调效率与成本转向关注公共价值和政策回应程序。
其二，网络身份唯一认证及个人征信。这种认证既改变了收益值，更重要的是能够让个体过去的合作记录显性化。通过观察个人征信历史信息，识别和预测其可能的行为倾向。如果议程互动主体间有欺骗他者却不被惩罚的个体，那么每一个个体都不会有足够的激励维持和履行合作协议。互联网的匿名性为这种欺骗行为提供了很大程度的保护，所以政府对议程设置主体的网络行为应当有足够的追溯力。因此，对不当行为的负激励必须可操控，同时每一个负激励实施行为也应当被利益相关者广泛认可。网络身份唯一认证是一种追溯与甄别机制，这种自然个体的现实身份再信度化有助于甄别出无差异结点的异常值。这样网络空间才能构建起可信任的场域，话语也才有了符号意义与交互价值。