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2013年9月29日，中国设立的第一个国家级自由贸易试验区——中国（上海）自由贸易试验区在上海正式挂牌成立，这是我国实现新一轮改革的标志性试点。建设中国（上海）自由贸易试验区是顺应全球经贸发展新趋势的重大举措，标志着中国政府将以更加积极主动的心态实现对外开放，并且这将成为撬动中国新一轮改革开放的支点。建设上海自由贸易试验区不仅能为上海带来发展红利，还将影响未来中国经济发展的趋势，其更重要的意义在于成为中国积极主动对外开放的“试验田”。
上海自贸区建设的主要任务是要探索中国对外开放的新模式和新路径，推动加快政府相关职能的转变和行政体制改革，优化经济结构，探索管理模式创新，促进贸易与投资便利化，以开放促改革、促发展，实现中国经济发展方式的转型升级，形成可复制、可推广的经验，发挥示范带头作用。上海自贸区首要的任务是加快政府职能的转变，政府承担着制度创新的使命，主要是深化行政管理体制改革，创新政府管理模式，积极探索政府职能可以实现有效转变的领域，按照国际化、法制化的要求，建立与国际高标准投资和国际贸易体系相适应的行政管理体系。当然，在自贸区的建设发展过程中，基于自贸区政策的特殊性，使得政府必须重新审视与社会的关系，简政放权，提高行政效率和透明度，充分调动社会组织参与自贸区建设的积极性，加大对社会组织的培育力度，并给予相关政策支持，鼓励社会组织做大做强，以更好地承接政府相应职能的转移，实现自贸区内政府与行业协会、商会等社会组织的顺利对接，共同促进上海自贸区的快速建设与发展。
当今世界各国，为发展对外贸易、刺激经济发展、带动产业转型、提升综合实力，都积极设立自由贸易区。据不完全统计，目前全球已有1200多个自由贸易区，其中15个发达国家共设立了425个自贸区，占总数的35.4％，67个发展中国家共设立775个自贸区，占总数的64.6％。
随着全球范围内自由贸易区数量的不断增长，自由贸易区的功能也在逐渐扩展并趋向综合。世界上多数自由贸易区通常都具有贸易、金融、仓储、加工、商展等多种功能，而且功能的综合化也带来了政府职能地有效转变，政府需要大胆放权，改革行政体制，鼓励社会组织积极承接政府职能转变，实现自由贸易区运行效率的提高和整体的发展。另外，随着科学技术的不断进步，各国的自由贸易区已经逐渐向规范化管理的方向转变，形成了各具特色的管理体制。所以，自贸区的发展不仅需要政府转变职能、有效放权，还需要政府采取必要的监管措施，保障自贸区内各项活动的顺利进行。在这些方面，国外的自贸区建设已经走在了前面，并为我国自贸区建设提供了借鉴和参考。
鉴于国外自贸区建设过程中的经验总结，笔者认为其对上海自贸区政府职能转变可以有以下几方面的启示：
一是强调市场在政府职能转变过程中的重要性，实行政府监管和市场管理相结合，创建双层管理体制。妥善处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，将政府这只“有形的手”和市场这只“无形的手”结合起来。一方面，中央要设立独立的专门的管理机构，该机构整合多个职能部门的权力，是全国唯一依法直接管理自由贸易试验区的行政管理机构，全面负责对自贸区内各项事务的统筹规划和管理。世界上几大主要自由贸易区管理机构的权威性都非常强，由中央政府授权成立专门机构，统一负责协调和管理自由贸易区的整体事务，其中包括投资建设基础设施、审批项目立项等。另一方面，要充分引入市场机制，政府的部分服务实行外包，充分发挥各类大中型企业的作用以及行业协会、商会等社会组织的力量，对自贸区的发展进行统一规划等，并且为自贸区内的各项活动提供服务。
二是充分运用现代科技手段，为政府职能转变提供信息支持，建立电子化、信息化政府。国外自贸区大多以电子信息技术为基础，整合网络资源，构建综合信息服务中心，实现自贸区内信息共享。这样，自贸区内海关、税务、工商、商务、质检等各行政监管部门可以互联互通，实现信息公开透明和多部门整体协作，提高行政监管效率与水平，增强政府应对自贸区内突发问题和棘手问题的解决能力。上海自贸区在建设的过程中，应该充分利用现代科技、信息等手段，整合各方资源，构建信息枢纽和服务中心，实现资源共享、部门联动，提高政府的电子化、信息化水平，为政府各项职能的有效发挥提供相应的技术支持，促进透明化政府、信息化政府的实现。
三是完善相应的法律法规，为自贸区建设中政府职能转变以及自贸区的健康发展提供法律保障，建设法治政府。纽约港自贸区、迪拜港自贸区、汉堡港自贸区和阿姆斯特丹自贸区都是由国家层面先立法再设区。为使自贸区内各项活动都能顺利开展，并得到有效规范，自贸区所在的地方政府还制定了相应的条例规章，以配合相关法律的落实。这样就能够实现中央和地方政府之间在法律上的相互协调，也让监管者和投资者有法可依，有章可循。上海自贸区的建设发展在某种意义上是中央政府和上海市政府加快对外开放、实现社会转型的一种积极探索，必须完善相应的法律保障，建立相对完备、有效的法制环境，使得自贸区内的各项活动都能在法律的框架下进行。另外，政府职能转变的积极探索也需要法律来规定和保障，哪些政府职能可以转变以及如何转变都需要有法律基础，同时也有助于进一步实现建设法治政府这个目标。
近年来，从中央到地方，政府职能转变一直是各界高度关注的重要政治议题。实现政府职能转变是深刻领悟和贯彻党的十八届三中全会精神的重要举措。现阶段，我国全方位的改革开放正步入关键时期，需要把政府职能转变作为改革的核心，配套政府机构改革，进一步简政放权，增强经济发展内生动力。地方政府在实现政府职能转变过程中，要以中央的统一部署为导向，抓住重点和突破口。国务院总理李克强在2013年的地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上强调，地方政府职能转变的重点应包括三个方面，一是要接好放好中央下放的审批事项；二是要最大限度地取消地方行政审批事项；三是要加强地方政府管理服务职能。
在这里，中央明确指出了简政放权和改革行政审批制度的重要性，为地方政府职能转变规划了方向。
不仅如此，十八届三中全会决定全文中对加快政府职能转变的内容单独列出了一章以作详细介绍，足以体现党和国家领导人对现阶段政府职能转变的高度重视，同时也为地方政府职能转变工作描绘了蓝图。决定全文就对加快政府职能转变的内容作了以下几个方面的概括：首先，政府要健全宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化；其次，要全面正确履行政府职能，即进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，并推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买，还要加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度；最后，要优化政府组织结构。转变政府职能必须深化机构改革。
这些都是党中央对于在构建国家治理能力和治理体系现代化的目标任务下，进一步深化政府职能转变、完善政府治理、打造精简政府的重要举措。上海自贸区在建设过程中，需要各政府部门严格按照中央关于地方政府职能转变的重要部署，并积极贯彻落实十八届三中全会决定全文中关于政府职能转变的重要决议，结合自贸区实际情况，重新调整自己的角色，审视自身职能的运行情况，简政放权，以行政审批制度改革作为政府职能转变的突破口，促进政府职能转变工作迈上新台阶，为上海自贸区的快速发展巩固制度保障和增添发展动力。
对于地方政府职能转变的具体内容，可以从以下几个方面来分析。
一是宏观调节和微观规制。地方政府在职能转变的过程中，首先要处理好宏观与微观的关系，加强政府宏观调控职能，弱化政府微观管理职能。地方政府要强化宏观调控措施的权威性和有效性，以财政政策和货币政策为手段，维护法制统一、政令畅通。维护市场的统一开放、公平诚信、竞争有序。加强社会管理能力建设，创新社会管理方式。市场经济中的政府是有限政府，其在处理与市场、与社会的关系中应有所为、有所不为，因为政府也有失灵的时候。政府应把有限的精力主要放在影响国民经济发展大局的因素上，该管好的事情一定要管好，对那些“不该管、管不好、管不了的事”应交给企业和其他社会组织去处理，还权于社会，促进各行业协调发展。
与此同时，政府应完善行政执法体制、加强必要的市场监管、提供均等的公共服务和基础设施建设等。
二是简政放权，深化行政审批制度改革。行政审批制度的改革是地方政府转变政府职能的关键和突破口，要建立科学、合理、高效、公开、透明的行政审批制度，规范行政审批的方式和程序，减少行政审批事项，降低市场准入门槛，简化行政审批手续，提高政府审批效率。同时，地方政府还需要加快推进行政审批制度法制化的进程，完善相应的法律法规，为自贸区建设提供健全的法律保障，科学界定行政审批范围，以法限权，将地方政府审批行为纳入法制轨道，“法律不是为了法律自身而被制定的，而是通过法律的执行成为社会的约束。”
另外，还要建立行之有效的审批责任制和监督机制，对在审批过程中造成不良后果者，要依法追究审批者的责任。最后，地方政府在简政放权，改革行政审批制度的同时，要加强市场监管。“放”和“管”相辅相成，缺一不可，只有将二者同时运转起来，地方政府的改革才能顺利推进。
三是机构改革，完善政府职能转变的配套措施。转变政府职能必须辅之以机构改革，优化政府的组织机构，完善政府机构设置和职能配置，积极稳妥实施大部门制，提高政府的办事效率。规范工作流程，严格绩效管理，理顺职责关系，确保权责一致，推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。同时边要健全机构改革的法律体系，提高公职人员的法律意识和法律素质。最后，加强政府职能转变的理论研究，纠正政府职能转变就是政府机构改革的错误观念，以正确的理论来指导政府职能转变的实践。随着地方政府机构改革任务的细化和进程的整体推进，理论的作用会日益彰显，并且将对我国的政治和社会生活产生重要影响，成为地方政府职能转变的现实思想基础，推动地方政府规范自己的行为，加快地方政府职能的转变。
四是社会组织承接政府的职能转移。改革开放以来，随着我国社会的不断快速发展，各类社会组织如雨后春笋般在我国兴起，社会组织自身的空间和能力也得到扩展和增强。“从社会发展的内在运动规律来看，政府是被决定的因素。但是当社会的发展需要通过政治力量来塑造时，政治对于社会发展来说，就是决定性的因素。但是，当社会发展形成自己的逻辑力量时，政治在社会发展中就是被决定的因素，不得不依据社会发展的内在逻辑来改变和发展自身。”
因此，在“小政府，大社会”的理论逻辑下，地方政府在职能转变的过程中，应以社会利益和要求作为参照系，不断依据社会各方面的变化来转变自身的权限、结构和运行方式，削弱控制性管理职能，减少对社会的全方位控制，鼓励和培育社会组织的发展，让社会组织不断承接政府相关职能的转移。
具体而言，政府的主要职能包括：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；社会组织的主要职能包括：行业管理与协调、技术服务与监督、社会事务管理与服务等。地方政府在职能转变过程中，要合理地划定政府与市场的边界、政府与社会组织之间的职能定位，明确哪些职能可以向社会组织转移，鼓励社会组织主动去承接，哪些职能又可以自己保留，集中主要精力去完成。对于政府自身可以依法履行的职能，主要包括三大类：①政策调控，制定并推行教育、科技、文化以及社会发展的方针政策，保持经济、政治、文化的协调发展和社会可持续发展。②社会保障，通过行政手段和法律手段，大力发展各类社会保障事业，创造安定的社会环境。③政务管理，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系；完善国家公务员制度，建立高素质的行政管理干部队伍。
对于这三大类职能，政府自身应合法合理履行，而在这以外的一切具体的、琐细的社会事务都应该移交给各类社会组织去处理。
对于地方政府各部门可以转移的事项，主要是公民、法人和其他组织能够自主解决，市场机制能够自行调节，社会组织能够自律解决的事项，这些转移工作需要根据社会组织的实际情况，有重点、分步骤地实施。此外，政府向社会组织转移职能工作必须以法为据、依法行使，区分政府职能和工作事项的不同性质，以购买服务、委托、授权等形式，公平、公正、公开的转移给符合条件的社会组织承接。转移的主要内容包括以下几方面：①与行业管理与协调相关的职能：行业规划、行规行约制定、行内企业资质认定及等级评定、执业资格及职称评定、公信证明、行业标准、行业经济运行及预测、行业领域学术和科技成果评审、行业区域合作、行业技能、行业知识更新及培训、行业内重大项目投资和改造、承办展览等，这些职能可以转移给行业协会来承担。②基于社会事务的管理与服务性职能：法律服务、宣传培训、社区事务、人民调解、公益服务等，这些职能可以转移给学术性社团、中介组织和公益慈善类社会组织等来承担。③一些技术性的与市场监督的职能，比如业务咨询、行业调研、统计分析、决策论证、资产项目评估等，这些职能可以由专业性社团、民办非企业单位等来承担。这些职能并非政府部门的核心职能，而且由于政府部门自身的局限性和市场的缺陷，政府和市场在处理这些事务时往往会有失灵的时候，所以政府完全可以将这些职能转移出来让适当的社会组织去承接，以发挥社会组织自身独有的优势。
综上所述，政府职能转变是深化行政体制改革的核心。转变政府职能，必须处理好政府与市场、政府与社会的关系，明确政府职能转变的内容和方向，深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。同时也应注重完善制度机制，形成制度创新，加快形成权责明晰、运转高效、法治保障的职能体系，切实提高政府管理科学化水平。总之，在我国全力构建现代化社会的进程中，应正确地认识和定位地方政府职能，才能保证政府积极性的发挥，并符合市场经济的要求，全面提高我国整体参与国际竞争的能力。
政府职能转变的方式可以分别从宏观层面和微观层面来进行分析。具体而言，宏观层面主要是基于政府执政理念的转变、行政体制的变革、法治建设的加强和社会力量的培育四个角度展开，而微观层面主要是针对政府在向社会组织转变职能过程中所采取的具体方式，这里主要分析了替代、购买和委托三种（参见图1）。
图1 政府职能转变方式探索分类
（1）宏观层面
一是转变政府履行职能的思想理念。世界著名管理大师彼得·杜拉克（Peter Drucker）指出：“当今社会不是一场技术、软件、速度的革命，而是一场观念上的革命。”
没有正确的思想观念指导政府职能转变，那么要完善相应的政府职能只能成为一纸空谈。受计划经济体制的影响，官本位思想、全能政府思想和管制性思维仍然在一些地方政府中泛滥，这些思想观念造成了政府工作效率低下、资源配置浪费、权力过于集中等许多弊端。要想顺利地实现政府职能转变，就必须从转变思想观念开始。首先，弱化权力意识，强化服务意识，这是政府职能转变的思想前提。各级政府部门的观念应从“管”字当头转向“服务”至上，以人为本，树立服务观念，摒弃官本位思想和权力集中意识，构建服务型政府。其次，从全能政府思维向有限政府思维转变。政府不是全能的，没有万能政府存在的可能性，因为政府在管理中也会出现失灵的现象，政府的权力和能力都是有限的。政府在管理的过程中，需要明确哪些事可以自己管，哪些事又可以放手给企业或是社会组织，通过简政放权来充分调动企业和社会组织参与社会管理的积极性。最后，政府还应秉持依法行政和责任政府理念。政府要构建完善的法律法规体系，善于运用法治思维来思考问题，用相应的法律法规来处理和解决政府工作中遇到的问题，尤其是事关老百姓切身利益的事情。除此之外，还需要地方政府及其工作人员树立责任意识，承担相应的行政责任，确保地方政府对百姓、对社会负责。
二是变革行政体制，为政府职能转变提供制度保障。地方政府职能的顺利转变离不开相应的制度保障，尤其是行政审批制度的保障。地方政府职能转变是一项复杂的系统工程，需要完成许多方面的工作，而改革行政审批制度正是这其中的关键和突破口。十八届三中全会决定全文在提及政府职能转变的时候，明确指出简政放权，深化行政审批制度改革的必要性。行政审批是计划经济的重要特征，是全能政府和管制性思维的“后遗症”，会对经济社会的良性发展起到很大的束缚作用。过多的行政审批会导致政府工作的低效率、权力集中、机构臃肿、部门分割、滋生腐败，所以党和国家领导人多次提及改革行政审批制度对于政府职能转变的重要性。各级地方政府需要充分认清行政审批制度带来的各种弊端，加快行政审批制度改革的步伐，建立科学、合理、高效、透明的行政审批制度，规范行政审批的方式和程序，减少行政审批事项，取消不合理不合法的审批，简化行政审批手续，提高政府办公效率。同时，科学界定行政审批范围，将地方政府审批行为纳入法治轨道，在法律的框架下实现行政审批制度的改革。最后，地方政府还需要加强监管。政府一方面减少了事前审批，另一方面就要加强事中和事后监管，只有将权力下放和市场监管同时调动起来，地方政府的职能转变才能顺利推进。
三是加强法治建设，为政府职能转变奠定法律基础。美国法哲学家博登海默指出：“法律对于权利是稳定器，而对失控的权力却是抑制器。”
加强法治建设，坚持依法行政是地方政府转变职能的重要手段，完善的法律法规体系可以为政府职能转变提供相应的法律保障，转变工作作风和方式，提高行政效率，打造法治政府。首先要做的是树立牢固的法律意识，意识对行动具有指导作用，没有行政法治意识，就不可能实现依法行政。这就需要国家机关及其工作人员在日常工作中加强法律修养，提高法律意识，完成从“人治”思维到“法治”思维的转变。其次，在转变政府职能的过程中，无论是缩减行政审批事项还是优化机构设置等环节，都需要相应的法律法规为其保驾护航，将所有的工作都放在法律的框架下实行，以避免很多不必要的麻烦和矛盾。因此，完善法律体系也是法治建设的重要组成部分。依法行政的前提是有法可依，只有法律法规健全了，政府职能转变的工作才能顺利推进。
四是大力培育和发展社会力量。改革开放以来，我国的社会组织在政府的政策引导和积极培育之下，组织结构日益成熟，组织功能逐渐完善。按照理查德·H.霍尔（Richard.H.Hall）的观点，组织结构具有三个基本功能：其一是结构有利于组织产生效果；其二是结构有利于使个人差异对组织的影响最小化，至少能规制个人差异对组织的影响；其三是结构是运用权力的场所、作出决策的场所、进行组织活动的场所。
一个成熟的组织结构“并不能产生整体一致性，但它有利于防止行为的随意性”。随着经济的快速发展，我国社会组织自身建设得到很大改善，并且日益成熟壮大，这必将成为推动我国社会建设的一股重要力量。地方政府职能转变的一个重要途径就是促进社会力量的发展，尤其是积极鼓励、支持、引导社会组织的成长，各种类型的社会组织在地方政府职能转变的过程中可以发挥各自的优势，不仅可以参与公共决策、提供公共服务，还可以根据自身实际发展情况，承接政府的部分职能转移，为有限政府的实现创造条件。
因此，各级政府首先要大力培育社会组织，真正把“不该管、管不了、管不好”的职能分离出去，适度下放管理权限，给予社会组织更多的实质性内容和独立的发展空间，使社会组织能够成为自主决策、自主管理、自主经营的实体，让地方政府与社会组织之间形成良性的互动关系。其次，政府为鼓励、支持社会组织的发展，还需要给社会组织一定的政策优惠，如减少行政审批、采取税收优惠等，通过优化社会组织发展的政策环境，为其发展壮大营造良好的制度保障。
另外，政府需要健全法制，以完善的法律法规进一步对社会组织的发展进行必要的规范和引导，使其朝着正确的方向不断发展壮大，更好地承接政府部分职能的转移。最后，政府一方面要通过各种途径加大力度培育社会组织，另一方面也要形成政府与社会组织彼此相互监督的机制。社会组织要明确自身的职能和职责，接受政府对注册登记、资格审查等方面的监督。同时，社会组织也要对政府部门及其公职人员的行为进行必要的监督。这样，政府就可以在正确的轨道上对社会组织进行培育，鼓励、支持、引导其不断发展壮大，为地方政府职能转变发挥建设性作用。
（2）微观层面
我国正在经历由“大政府，小社会”向“小政府，大社会”的转变，而这正是市场经济对有限政府的呼唤。社会的发展、经济的转型要求政府的权力受到必要的限制和监督，对于过去的事无巨细、政府包揽的局面必须要打破，凡是市场和社会可以自己解决的，政府就不要插手，因为全能的政府总有失灵的时候。所以，地方政府在职能转变的过程中，需要进一步鼓励和引导社会组织的发展，除法律法规另有规定的以外，各级地方政府可以将自身履行的辅助性、技术性职能转移给相应的社会组织来承担，发挥各类社会组织在政府职能转变过程中的积极作用。具体的政府相关职能转移和委托事项可以分为以下两类：第一类是政府部门不再承担，转由社会和市场自行办理的职能和工作事项。对此类职能和事项，政府部门主动退出，社会组织可以自行决定参与和提供服务，政府各部门按各自职能依据法律、法规、规章进行监管。第二类是政府部门继续提供，但委托社会和市场办理的职能和工作事项。对此类职能和事项，由政府各相关部门通过转变工作方式，以政府购买服务和政府资助的方式委托社会组织办理。可以说，社会组织对于这两类职能事项的承接方式分别是基于法律途径的概括性承接和基于契约途径的合同性承接。
针对第一类事项，更多情况下指的是政府转移职能中的一种替代方式。由于政府部门的主动退出，相关职能和事项的权力和责任将一并转给社会组织承接，社会组织通过积极主动、独立自主地开展相关活动，在事实上起到了替代政府部分职能的作用。政府无需授权或是参与到社会组织的活动中来，政府所需要做的就是将这种转移方式以法律的形式予以明确，并通过法律法规和规章对社会组织履行职能和处理事项的情况进行必要的监督管理，政府不再承担任何职责。在具体的承接事项确定后，社会组织要严格按照规定和要求履行职责，主动接受政府相关部门和公众的监督，发挥自身的优势，以较好地实现政府的职能转移，对社会负责。对于一些在科技、法律、文化、教育、卫生等领域专业性较高的民办非企业单位和一些专业性社会团体、行业协会等社会组织，政府可以根据其自身实际情况，尝试性地采取这种替代方式转移部分职能和具体事项。随着我国政府越来越重视社会组织的培育，以及社会组织自身的不断发展壮大，社会组织在公共服务的提供和政府职能转移过程中的作用显得越来越重要，这种替代模式将是政府改革中的一种大胆创新和有益探索，必将大大加快政府改革的步伐。
针对第二类事项，政府在转移的过程中保留了职能中所包含的责任部分，即责任方仍然是政府，至于具体实施这项职能的权力部分交由社会组织来承接，由社会组织担负具体职能的履行。这种承接更的时候是以订立契约的方式来实现的，是附有一定条件和期限的，常见的有购买、委托、指定等情形。
政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。
政府购买公共服务的内容涉及教育、就业、医疗卫生、居家养老等多个方面，而且逐渐显现出多样化和精细化的发展趋势，此外，政府开始从公共服务的直接提供者转变为公共资源的协调和监管者。
在我国，政府购买公共服务通过各地政府的积极探索与创新实践已取得了很大的进展，有效地提高了公共服务的供给质量和效率，在一定程度上满足了公众多元化的需求，促进了政府职能转变。根据学者贾西津的文章，可以将我国政府向社会组织购买公共服务分为以下三种模式：一是形式性购买，即政府向具有独立法律地位的民间组织进行公共服务购买，但该民间组织实际上与采购者之间存在一定的依存关系，合同双方并非决策独立的两个主体，这种服务合同构成法律意义上的购买关系，实际带有一定的“雇用”性质，因而可称为“形式性购买”。二是非竞争性购买模式，它符合契约关系的两个基本条件，即合同双方的主体独立性和公共服务购买目标的明确性，但是购买过程中不存在选择性竞争市场，对象的选择未经竞争性过程，因而也可称为委托性购买。三是竞争性购买，它符合主体性独立的政府部门和民间组织作为协议双方、有明确的公共服务购买目标、有可选择性的竞争市场、有公开的竞标程序四个条件，从而达成竞争性契约关系，是典型的公共服务购买模式。
至于政府向社会组织转移职能的委托模式，主要是指政府通过订立合同或协议等一定方式，将某些公共职能委托给相应的社会组织，让社会组织提供一定的公共产品与服务。从本质上来讲，授权委托在一定意义上可以理解为政府将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会中间部门，让它们自我服务、自我管理、激发他们的创新精神。
委托模式使得政府可以借用社会组织的力量和优势来满足公众日益增长的公共服务需求，降低政府成本，缩小政府规模，让政府集中精力致力于关键的领域，提高政府工作效率，建立科学、合理、高效的政府管理体制。政府向社会组织委托的事项一般多为工程、项目合同和技术性合作等，这些比较适于专业技能较强的民办非企业单位和专业协会等承接。
政府向社会组织具体的委托途径和方式又可以分为以下几种：一是授权式委托，即政府通过法律授权或是行政授权等特定形式将原来由自身承担的行业协调管理、社会监督等大量具体琐碎的职能逐步托付给社会组织，其中包括政府投入资金、社会组织投入的人力、物力、资源、技术等形式，通过这种合作的方式充分利用社会组织的经验、技术和关系来处理一些难以解决的问题，改革政府、发展经济。另一种是合同式委托，即政府通过与一些行业协会、专业团体等社会组织签订合同协议的方式实现政府部分职能的转移。它与授权委托最大的不同就是具有合同这一规范的形式，而授权委托则呈现出灵活多样的实现形式。委托模式能有效实现政府对社会组织的积极引导，发挥社会组织自身的优势资源，提高公共服务供给的质量和效率，在实践中的作用日益突出，是政府职权下放的重要方式之一，在促进政府社会公共职能转变的过程中也具有重要意义。
以上所讨论的都是基于微观层面上政府实现职能转移的方式，无论替代、委托还是政府购买服务等形式，都是政府改革进程中的有益尝试和探索。社会组织与政府之间有着广阔的合作前景，但也存在着很多需要改进的环节。总体而言，我国社会组织的发展仍有待提高，政府也应加强对社会组织的信任和理解，通过借鉴国外的一些较为成功的范例，来实现政府与社会组织之间的良性互动与合作。政府需要在实践中不断探索与社会组织合作的新形式，充分利用社会组织自身的优势，发挥社会组织在政府职能转移过程中的积极作用，加快形成一个科学、高效、合法、精简、廉洁的政府体制，推动政府职能转变和行政体制改革迈上一个新台阶。
（1）实施背景
目前全球投资规则谈判代替贸易规则谈判正成为主流，随着在全球范围内，WTO影响力的逐渐消退，WTO多边贸易体制的日益“边缘化”，新一轮国际贸易谈判和规则制定的核心内容已经转向服务贸易和投资协定。双边和区域自由贸易协定谈判如TPP（《跨太平洋伙伴关系协议》）、TTIP（《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》）等，已经逐渐取代WTO成为全球投资规则重构的主要平台。
因此，自贸区的建设就必须建立符合国际化、法制化要求的跨境投资和贸易规则体系。商务部国际经贸关系司司长尹宗华称，推进外商投资管理体制改革，主要是探索建立负面清单管理模式。商务部和上海市在研拟方案之初，就明确要把负面清单管理模式作为自贸区的关键内容。目前世界上大约有70个国家实行负面清单式的管理，这个数量占到全球主权国家总数的1/3左右。与此同时，美国在全球范围内建立的TPP、TTIP和PSA三大贸易同盟都把全球第一大出口国和第二大进口国中国排除在外。中国在自己的自由贸易区内探索实践负面清单管理、在贸易谈判中推进改革的做法，既符合国际通行惯例，也是中国“再入世”的重大举措，也表明了中国参与全球治理的决心和态度。
2013年5月，国务院批准并公布了《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，对行政、财税、金融体制改革等方面做了详细规定。新的政策背景下，国内经济体制的改革目标是充分发挥企业的主体活力，完善社会主义市场经济体制，让市场在配置资源中发挥更大作用。负面清单管理模式的应用是促进政府职能转变、加速国内经济体制改革的必然要求。相应地，负面清单的应用契合政府“简政放权”的要求，简化或取消行政审批制度转而使用备案管理制度与正在推行的行政审批制度改革相适应，有利于为各类企业创造公平的竞争环境，转变政府职能。
概言之，在全球贸易规则重组的大背景下，中国积极建设与国际规则相适应的自由贸易试验区，并实行负面清单式管理模式，一方面体现了我国政府主动融入世界新贸易体系、应对全球化挑战的决心和勇气，另一方面这也是国内经济体制改革的创新尝试，能够提高我国吸引外资的质量，进一步提升对外开放水平，促进外贸、物流、投资、金融、航运等各领域全方位的发展，并可以形成可复制、可推广的经验，引领全国新一轮改革开放的全面展开。
（2）2013版负面清单的具体内容及存在的问题
所谓负面清单，相当于投资领域的“黑名单”，其中要列明针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施或业绩要求等方面的管理限制措施。负面清单是一种国际通行的涉外投资管理办法，是一个国家禁止外资进入或限定外资比例的行业清单。它是国际上重要的投资准入制度，如今国际上至少有77多个国家采用“准入前国民待遇和负面清单”管理模式。到目前为止，我国对外资的管理一直采用的是正面清单模式，由“正”转“负”，按照“非禁止即开放”的原则，将负面清单之外的行业及项目全面向市场开放，是我国政府第一次采用负面清单管理外商对华投资，是更加积极主动开放战略的体现，具有突出的开创性意义。
上海自贸区2013版负面清单主要由上海市制定完成。在制定负面清单管理模式的过程中，已对现有法律法规进行了大量梳理。分类方法参照了国民经济行业分类标准。国民经济行业分为18个门类，89个大类，419个中类，1069个小类。负面清单按小类进行限制，共制定了190条管理措施，涉及国民经济行业1069个小类中的17.8％。对于列入负面清单的外商投资，试验区将按照原有办法进行管理。而对于未列入清单的外商投资一般项目，则将按照内外资一致的原则，把项目的核准制改为备案制，把原来合同章程的审批改为备案管理。这样，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可，选择权真正交给市场和社会。
对于2013版负面清单的具体内容，清单上明确指出属于外商投资的“禁区”有如下几方面：音像制品和电子出版物的出版、制作业务；广播电视节目制作经营公司、电影制作公司、发行公司、院线公司；互联网上网服务营业场所；高尔夫球场的建设、经营；义务教育以及军事、警察、政治、宗教和党校等特殊领域教育机构，经营性学前教育、中等职业教育、普通高中教育高等教育等教育机构等。而对于那些受到一定条件限制的领域有：电影院的建设经营；广播电视节目、电影的制作业务；大型主题公园的建设、经营；医疗机构投资受到三条明确的限制，即投资总额不得低于2000万元人民币，经营期限不能超过20年，不允许设立分支机构；经营性教育培训机构、职业技能培训机构；如果外资试图投资非经营性学前教育、中等职业教育、普通高中教育、高等教育等教育机构，以及非经营性教育培训机构、职业技能培训机构仅限合作，且不允许设立分支机构。
虽然对于我国来说，在上海自贸区内实行负面清单的管理模式是进一步深化改革开放的一项制度创新，有利于促进我国市场经济的转型升级，释放改革红利，跟上国外发达国家经济改革的步伐，2013版负面清单的发布更是一种积极有益的创新和探索，但是，2013版负面清单也存在诸多不足之处，需要进一步补充和完善：首先，初版负面清单的立意还不够高，未能充分体现国家开放战略和政府改革的要求；其次，负面清单文本的质量有待提升，禁止领域和事项过多，总共190条管理措施，几乎是指导目录的翻版，甚至指导目录中原本没有列入禁止类的，在负面清单里却列为了禁止项目；第三，服务贸易开放度不够高，各类中介服务、金融服务没有成为负面清单突破的重点；另外，自贸区的行政审批制度仍有待进一步改革，有些审批权只是由中央转移到地方，没有采取大幅削减事前干预的做法，简政放权、减少审批、扩大开放的政策意图不明显；最后，有些内容表述比较含糊，给政策执行带来困扰等等。
即使2013版负面清单存在诸多问题，但这毕竟是对我国如何进一步建设和发展自由贸易试验区的有益探索，前进道路中出现的问题当然可以用进一步发展来解决。2013年12月，上海市政府吸纳各方意见，对2013版负面清单进行调整，并启动2014版负面清单编制工作。其总的编制原则就是要坚持开放和透明、促进各类投资主体的公平、促进政府职能的进一步转变。
（3）2014版负面清单内容、特点及其改进地方
上海自贸区挂牌成立9个月后，终于迎来了第二个负面清单。《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2014年修订）》和进一步扩大开放的31项措施已经于2014年7月1日发布。与2013版负面清单相比，新版负面清单除了明显“瘦身”外，还体现为透明度的提高。在2014版负面清单里，自贸区重点进行了投资管理、贸易监管、金融开放创新、事中事后监管和拓展改革新领域等5方面制度探索。总体上来说，负面清单里的特别管理措施由原来的190条调整为139条，同比“瘦身”26.8％，另外2013版中无具体限制条件的55条管理措施缩为25条。在特别管理措施减少的51条中，因扩大开放而实质性取消的有14条，因内外资均有限制而取消的有14条，因分类调整而减少的有23条。
通过进一步分析2014版负面清单特别管理措施的调整，可以看出负面清单的缩短，意味着自贸区的进一步扩大开放。从开放的角度来看，2014版负面清单实质性取消14条，实质性放宽19条，进一步开放的比率达到17.4％。这些实质性取消的14条管理措施，并未完全集中在服务业领域，而是均有涉及，属于服务业领域和制造业等其他领域进一步开放的管理措施各有7条。其中涉及采矿业、海洋工程装备等多个领域。实质性放宽的19条管理措施，涉及制造业领域9条，房地产领域1条，基础设施领域1条，商贸服务领域4条，航运服务领域2条，专业服务领域1条，社会服务领域1条。此外，2014版负面清单也在着力解决2013版负面清单中存在的透明度不高的问题，并对限制条件做了进一步明确。
2014版负面清单的几大特点，同时这些特点也是2014版负面清单的改进之处：第一，开放程度明显提高。新版负面清单取消了14条管理措施，放宽了19条管理措施，与2013版相比，进一步开放的比率达17.4％，这是新版负面清单释放出的一大利好消息。第二，透明度得到进一步改善。此前，一些企业反映，2013版清单里的某些管理措施有待明晰，如“相关规定”的含义让企业无法判断。2014版负面清单中无具体限制条件的管理措施从去年的55条大幅缩减为25条，并明确了部分无具体限制条件的管理措施。第三，与国际通行规则进一步衔接。负面清单作为自贸区积极探索的重头戏，在其修订过程中，也充分体现了这一原则。按照国际通行做法，2014版负面清单将农业、采矿业、金融服务、电信服务、航空服务、基础设施等涉及资源、民生和国家安全的领域和中药、茶叶、黄酒、手工艺品等我国传统产业领域的管理措施予以保留。此外，同样是为了与国际通行规则相衔接，新版清单还对管理措施进行了分类调整，将涉及不同代码的同一行业相关管理措施进行适当归并，从而减少了23条管理措施。
上海自贸区的扩大开放和制度创新，对外资产生了明显的吸引力。据相关统计数据显示，自负面清单管理模式实施以来，自贸区内的新设外资企业数量从2014年10月份的29户，一路攀升至今年6月的207户，月度数据上升了7倍。截至2015年6月底，自贸试验区新设外商投资企业1245家，其中通过备案的方式设立的企业有1136家，达91.2％。负面清单之外的外资企业备案当场即可完成，比原先的平均8天时间大大缩短。这样的改革效应，引起了国内其他区域的高度关注。
上海自贸区只有在实践中不断探索更为有效的负面清单管理模式，进一步扩大开放，并与国际规则接轨，加快改革经验的复制推广，才能带动自贸区的积极、健康发展，推动整个国家改革开放的进一步深化。
（1）转变政府观念，重新界定政府与市场的关系
负面清单是国际上重要的投资准入制度，其相当于投资领域的“黑名单”，是指政府规定哪些领域不开放，其中要列明针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理限制措施。除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可。由此可见，负面清单管理是仅限定企业不能做什么，并以清单方式进行列示，法无禁止即可为，以上举措充分体现了政府简政放权的理念。由正面清单到负面清单的转变是我国政府管理模式的重大转变。
同时，负面清单式管理模式是促进市场实现充分竞争的前提条件。只有充分竞争，政府减少干预，市场在资源配置中才能发挥决定作用。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总体目标，进一步明确界定了政府与市场、政府与社会、中央政府与地方政府的关系。负面清单式管理模式就是通过界定一个管理区，管理区之外全部交给企业或是其他社会组织，以激发其在开拓相关领域的创新活力。政府探索负面清单式管理模式的过程，也是逐步认清在自贸区内如何处理政府与市场关系的过程，能放则放，更多的让市场发挥决定性作用，实现政府与市场的良性互动。
（2）简化政府行政审批，促进行政体制改革
推进自贸试验区建设的过程，就是政府体制机制改革的过程，这个过程对于自贸区建设的成功与否具有重大意义。事先管理是中国各地政府的习惯，政府独揽审批大权，导致行政效率低下，而自贸区政府通过让出部分审批权，从“重事前审批”转向“重事中、事后监管”，减少不合理的行政审批。尤其是投资审批制度，其一方面实现了政府的“瘦身”，另一方面也促进了投资更加便利化，使政府将主要精力放在监管上，提高政府的行政效率，促进政府职能转变，推进自贸区政府行政审批制度的变革。负面清单的实施是从根本上和制度上实现简政放权，真正是把权力一放到底，降低市场准入门槛。目前，中国政治体制改革任务复杂而繁重，改革重点之一即为深入推进行政体制改革。负面清单管理模式与行政体制改革方向一致，政府通过制定负面清单、减少审批，可以减少权力寻租，有利于行政管理效率的提升和社会资源更为合理的配置。另外，自贸区更是用管理体制改革形成一定的倒逼作用，体现了决策层转变政府职能、推动行政体制改革和创新的决心。
（3）推动社会组织发展，有效承接政府职能转移
党的十八届三中全会所作决定的全文中明确指出要激发社会组织活力，加快培育和发展社会组织。随着我国经济的发展、政治的改革、社会的转型，社会组织在其中的作用愈发凸显，并且影响着公众生活的方方面面。社会组织是承接政府职能转移的一个重要载体，对地方政府职能转变和行政体制改革都具有重要的作用。上海自贸区负面清单的管理模式带来了政府的简政放权，促进了政府的职能转变，同时也有效地推动了社会组织的发展。政府管理模式的转变，使得社会组织可以有更多的机会和平台参与到自贸区的建设之中，充分发挥了社会组织自身的优势，一些有能力的社会组织可以有效地承接政府转移的职能，激发自贸区内社会组织的活力，调动社会组织的积极性，实现政府与社会、与市场的良性互动，可以预见的是随着负面清单管理模式的不断完善，社会组织将会迎来一个重要的发展契机，给自贸区的建设发展带来更多的正面效应。
（4）负面清单管理模式的高度可复制性和可推广性
上海自由贸易区探索负面清单管理模式的方法若实施得当，将会释放出巨大的改革效应和制度红利，这对于我国全面深化改革总目标的实现的益处无疑是巨大的。负面清单的执行是以开放促改革的尝试，也是自由贸易区改革的重要内容。对于上海自贸区负面清单管理模式转变政府管理理念、促进政府职能变革、推动行政体制改革的宝贵经验，都堪称是革命性的，应不断在实践中加以总结和提炼，形成可复制、可推广的成功经验，一旦自贸区试验成功，便可使其走出上海自由贸易区，分阶段向全国推广，为制度创新和深化改革打下基础。目前除了上海外，天津滨海、浙江舟山及广州南沙等国家级新区都提出了自由贸易试验区的设想，上海自由贸易区的建设将在实践的不断摸索中形成有效的经验加以推广，促进地方政府职能转变和社会组织的培育发展，推动中国经济转型、政治改革、社会发展的全方位开放升级，加快实现国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标。
总之，上海自贸区负面清单管理模式的探索伴随着我国政府职能转变、行政体制改革与对外开放程度的不断提升。这是一项重大的制度改革，是我国积极扩大对外开放的重要举措，是中国参与全球贸易规则的重要平台，是充分尊重市场规律、激发市场活力的表现，同时也是我国行政体制改革的应有之义。对于负面清单管理模式未来的发展前景，我们共同期待“可复制、可推广”的经验，使之能够推动政府职能的有效转变、提升外资利用水平、促进中国全方位对外开放，为全国性的新一轮政治、经济改革带来巨大的示范效应。