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从本质上讲，社会组织和政府、社会行动者的互动关系就是社会组织和其他行动者间进行着资源的交换，形成组织间的相互依赖关系网络。社会组织必须在行政上与政府保持密切的互动，使本组织所倡导的议题被政策采纳，甚至影响政府政策的制定。而政府也在某些情况下需要社会组织在政治上支持，以获取民众的信赖与支持。
然而，现实中并非有资源依赖现象就一定能成为合作的伙伴。二者还必须在“目的”“资源”与“供给”三个互动领域中有高度的互动状况。资源依赖所形成的关系或互赖程度，视资源的重要性、替代的可能性与操纵供给的能力而定。两部门间要想形成稳定的合作关系还需要长期的互信与彼此尊重，然后才能成为合作的伙伴。
中国（上海）自贸区内外的社会组织仍然处于一种两难境地，在资源动员、筹资渠道、活动空间、社会服务项目等等方面都面临着这种困境，只能游走于政府和社会之间，在自主与依赖之间不断钟摆并寻求平衡点。有学者将这种状态称之为依赖性自治（Dependent Autonomy）。
那么，社会组织建设能否与自贸区建设产生联动效应，怎么产生联动效应？本课题认为，我们需要从整体性治理视角进行审视，从而有针对性地提出相应的上海自贸区建设与社会组织协同发展新格局的政策创新体系。
所谓整体性治理，是指面对过去政府功能过于分化所产生协调不良、沟通不易、资源浪费、无法根本解决人民及社会重要问题的缺失，强调在不可避免的专业分工下，要运用预算、管理技术及信息科技，将不同层级、不同功能，以及公私部门整合起来，提升提供无缝隙服务的能力。
也就是说，信息时代的新治理就是要以公民参与、弹性整合及知识管理来建构紧密的整体性治理。
这是因为，无论是传统公共行政模式还是新公共管理模式，都无法解决跨边界问题（cross-cutting issues），而这正是整体性治理模式的优点所在。整体性治理成为当代政府管理新理念，尤其在解决结构不良的社会问题方面（ill-structured problems）。
加上最近西方国家尤其英美两国更多受整体观影响和社会现实的需要，要求“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。”
这样而言，作为要取代新公共管理的整体性治理就应运而生。整体性治理的主要提出者和代表人物希克斯认为，传统公共行政模式和新公共管理的功能性组织在现代公共服务中产生了高消费、短期思考、缺乏协调与合作等问题。为了克服这些缺陷，“整体性治理（holistic government）”改革不再围绕特定功能建立组织，而是以结果和目标进行组织设计与创新。
“整体性治理”公共服务模式具有三个基本特征：①公平正义的公共服务目标。“整体性治理”公共服务模式在公共服务供给中注重以公共服务质量为基础，以公民治理为中心，体现公共服务供给的公平性。它不仅可以满足公民的一般性需要，而且可以满足不同群体的差异性需要，促使公共服务走向均等化。②联合的公共服务方法。“整体性治理”公共服务模式的一个突出特点是进行公共服务供给方式创新，即通过发展联合的知识和信息策略，增进公共服务中各供给主体之间持续地进行知识和信息的交换与共享，形成协同的工作方式，为公众提供协同服务（joined-up services）。这是“整体性治理”公共服务模式与新公共管理分散化、独立化的公共服务供给方式的最大区别之所在。③协调的公共服务政策。“整体性治理”公共服务模式注重政策协调。政策协调指的是两种以上的政策得以融合演进，并形成共同的目标；政策协调的目的是为了防止政策冲突。“整体性治理”公共服务模式注重通过政策协调实现整合服务（参见图9）。
图9 整合服务的运作框架
在整体性治理视角下，上海自贸区建设与社会组织发展的新格局所欲塑造的是一种整合不同功能、不同结构、不同治理层次、不同治理主体的政府、企业和社会组织协同发展新状态。本研究提出如下对策建议。
1. 建立整体性的公共服务决策中心 。这个中心应该可以协调民政、人力资源、财政、社会保障、教育、医疗和共青团等多部门，能起到相对的核心作用，不一定是大部门，可以是在政府系统内围绕具体公共服务这个核心问题而设的协商式机构，坚持以问题和需求为中心。在公共服务的提供上，政府必须起核心作用，因为在提供这种公共服务的多元治理结构中，必须有一个核心也只能是政府，需要政府发挥主导作用。更为重要的是，中国以前的经验都表明，政府政策的引导才是调动公民政策支持积极性的最大力量，几乎所有成功政策都由政府主导，公民也认同这种方式，所以在中国的视野下，必须看到在自贸区建设与社会组织创新过程中，公共服务提供、社会组织承接政府职能转变和社会治理创新的重大任务，其背后不同治理主体的责任区分。
2.可从层级、功能和主体三个维度进行整体性运作。 ①层级：将不同层次或同一层次的治理进行整合，比如要注意中央、上海市、浦东新区和自贸区、街镇等不同层级之间的合作，不应仅局限在拨款、税收等经济手段上，如继续加大中央对基础教育，尤其贫困、偏远地区的教育经费投入，达到4%以上的水平；更应注重对软硬件的结合，比如师资培训与补充、教育设施等的结合，扩大志愿者队伍规模。②功能：在一些相近功能内部进行协调，比如教育、人力资源、财政、社会保障、民政和共青团等多部门之间就基础教育这个相同问题进行功能协调，成立有共同的主管领导的基础教育事务委员会。③主体：在政府部门与非政府部门或私人部门之间进行整合。加强与社会组织、企业及个人之间的合作与协调。目前国内外市场企业投入社会公益事业的力量明显不够，要想国内、外资企业部门积极有效地支持社会公益事业的发展，就需要政府为之提供免税等政策支持。相比之下，社会组织虽然发展迅速，对社会公益事业的支持热情也很高，但因政策原因，其目前所发挥的作用仍然十分有限，而这是最有潜力可挖的一块资源，政府应该提供更多的政策支持和保障，比如在减免税收、各类公益政策、放松入口和保障其与公办机构相同待遇等，来发挥其更大的作用。
3.
与此同时要加强外部监督
。对政府的外部监督和对捐助企业、社会组织的监督都是至关重要的。成熟的现代社会是市民社会高度发达的社会，是监督机制非常完善的社会，是信誉和舆论相当成熟的社会，在目前社会尚处在成长发育过程中的中国来说，加强外部监督就显得更为紧迫和重要，但也是最大的难处。而这种环境的培育仅靠政府自己的内部力量显然是不够的，因为政府本身也是利益体之一，但政府可以通过创造良好的制度来加速和保证监督环境良性动作，这是当前中国政府正在试图解决的问题；不过，从根本上来说，只有社会的力量不断强大，才会从外部给政府形成必须改革的巨大压力，当然，这种要求应该是合理的、有序的，这又要求政府能引导社会朝着有序的方向发展。如果缺乏完善的外部监督体制，将会陷入“菲律宾陷阱”，即腐败如同肿瘤，在国家机体上四处蔓延。
由此可见，我们首先需要对自贸区的社会组织进行政策制度优化。在对问题进行分解的基础上，充分结合上海自贸区的客观现实，从发展战略与制度选择上，分阶段、分步骤、分层次地对上海自贸区现有的社会组织发展格局进行制度的重塑与再选择，包括建构合理的公共服务型政府公共支出的基本结构、明确政府公共财政所应该承担的公共服务责任等等。
其次，我们需要在针对上海自贸区实际，在尊重环境差异性、发展阶段性以及建设层次性的基础上，积极创新推进社会组织机制、运作模式创新，即分别从推进自贸区建设与社会组织协同发展的制度启动机制、推进机制、财政投入机制、主体培育机制等方面，为新格局提供经验性验证。围绕自贸区建设实现建立高标准的市场经济规则的目标，打造制度创新高地，推进人力资源、专业服务类等社会组织的创新发展，行业协会商会、科技类等社会组织不断创新，提高服务能力，按照世界通行规则更好地承担起政府转移的职能，提供咨询服务、中介服务和技术服务。从社会组织的资源运作途径、资源运作方式、内部治理机制、外部监督机制等方面来实现上海自贸区的社会治理创新。
从政府层面来看，一是要推进自贸区建设与社会组织协同发展的制度启动机制。当前国际上公共服务供给和公共项目的递送已经从一个中央集权的与层级化的模式向有更多参与和网络化的方向转变。所以，自贸区建设与社会组织协同发展在制度上要形成将伙伴关系存在于治理结构中的一种制度安排，要改变上海以往的政府与社会组织合作所建立的管家关系基础，即政府与社会组织之间不平等的或准行政的关系，进一步规范“六分开”（即主体、机构、职能、人员、资产、依据）。二是自贸区建设与社会组织协同发展的推进机制。要规范和约束交易成本，防止逃避竞争的策略，支持公益类社会组织介入各类社区服务平台，鼓励社会组织通过契约的方式参与相关公共服务的提供和运作，实现资源共享和集约利用，尤其要大力推动公益性社会组织致力于公开、公正、公平的供需对接平台的搭建，建立其与基金会、企业之间的有效供需对接，包括通过资金扶持、政策优惠等措施来进一步鼓励与推动更多的社会组织投入到资源整合供需对接的配套服务，提升社会组织筹资意识和能力来解决社区问题。三是推进自贸区建设与社会组织协同发展的财政投入机制。要建立自贸区社会组织专项基金，以财政支出为主确定资金量，以区别于政府购买公共服务、公益招投标，重点支持社会组织的能力建设与项目研发，并加快制定合理的政府职能转移目录、政府购买服务目录和社会组织目录，建立系统科学的政府购买社会组织公共服务的体制，加强政府购买社会组织公共服务的前期评审、中期监督和后期评估，加强扶持资金的合理、有效使用，进一步提高扶持资金的绩效和社会组织的可持续发展。四是推进自贸区建设与社会组织协同发展的主体培育机制。要从制度和根源上减少社会组织对政府的多重依赖，鼓励社会组织之间良性、有序的竞争，提高其竞争水平，尤其要重点培育社会组织的自主造血意识和能力，变“输血”为“造血”，包括要从理念上提升社会组织自主造血、自主筹资的意识，增加政府主导推动的社会组织在财务、人事等方面的自主能力，加大原来游离于政府管理体制之外的社会组织的吸纳和容纳度，比如草根组织、通过网络运作的社会组织、在工商登记注册的公益性社会组织等，确保社会组织能够将政府转移来的职能“接得住、接得稳、接得好”。对于自贸区的社会组织创新而言，尤其要重点发展行业协会，引导成立行业协会服务联盟，要进一步发挥行业协会等社会组织的枢纽作用，鼓励此类枢纽型公益性社会组织在公益性社会组织发挥更大的主体作用，在自我管理、自我教育等方面发挥积极作用，特别是发挥行业协会的行业自律和行业监督的作用。
从社会组织层面来看，一是要优化社会组织的资源运作途径。主要是要拓展社会组织充沛、多元的公益资源，社会组织可通过募捐来集中掌握在公民手中的公益资源，然后直接向需要援助的受益对象提供援助。也可以是政府通过外包、合同、合作等方式资助社会组织，然后由社会组织将间接掌握在政府手中的公益资源，向需要援助的受益对象提供援助。二是优化社会组织的资源运作方式。社会组织要在政府允许的有限制度空间内发挥自主性，并不断扩大资源汲取的范围，改变在资源上高度依赖政府组织的这种生存状态。对于政府与非营利组织之间的合作通常通过两种方式来实现，并相应形成两种模式：一种是“合作供应模式”（collaborative-vendor model），社会组织只作为政府项目管理的代理人，拥有较少的处理权或讨价还价的权利；另一种是“合作伙伴关系模式”（collaborativepartnership model），社会组织拥有大量的自治、发言和决策权。
后者以组织间合作而非扩张的方式进行，有利于利用非营利组织的资源优势，形成公私协力的局面，以更好地实现公共服务的提供。三是优化社会组织的内部治理机制。内部治理机制包括激励机制、决策机制和监督机制，社会组织要采用柔性管理方式，进一步提高社会组织员工的社会地位和薪资待遇，建立市场认可的行业薪酬体系，完善对员工的考核激励机制，包括职位晋升和培训交流机会等，完善社会组织人才引进方面的政策，对社会组织引进优秀人才进行补贴，以吸引更多年轻力量加入社会组织队伍，加大人才培养力度，加强社会组织诚信体系建设，提升社会组织的竞争意识和品牌意识，打造核心竞争力；明确理事会与管理层的清晰分工，管理层不应同时兼任理事，两者应有明确的分工，做到各司其职，法律制度赋予理事会决策机构的地位，理事会和业务主管单位的关系以及各自承担的责任要有明确界定，理事会是实质上的决策机构，它要有监控权利，不能形同虚设，理事会应当成为机构自律的主体，拥有和行使决策权，并承担最终的责任；完善独立的监事机构，加强监事功能，完善监事设置，发挥监事的监督作用，充分尊重监事的独立性，监事不应从公益性社会组织受薪，保证监事能够监督理事会，而且理事会具有决策核心位置，监事会成员应该由政府代表、社区代表、职工代表，人大、政协代表，法律、财会等专业人员担任，保证监事的以下权利和义务：监事依照章程规定的程序检查基金会财务和会计资料；监督理事会遵守法律和章程的情况；监事列席理事会会议，有权向理事会提出质询和建议，并应当向登记管理机关、业务主管单位以及税务、会计主管部门反映情况。四是优化社会组织的外部监督机制。要加大登记管理机关、政府相关部门和社会各界及信息媒体的合力，进一步完善社会组织的外部监管机制，包括要建立健全“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的新型监管模式，倡导捐赠者、慈善机构和监督网站携手创建公正透明的慈善环境，要进一步规范社会组织的信息公开，有效利用多种信息公开渠道，加强社会监督力度。公益机构接受社会监督主要基于两点考虑：其一是良心和自律不能保证公益资源的运作在每一个过程中都不出任何问题；其二是接受社会监督、提高公益组织的透明度是慈善公益资源能够可持续发展的前提条件，只有有效的监督才能赢得捐款者充分信任。从国际经验来看，社会监督是不可替代的机制，是社会组织问责机制的构成要素中至关重要的部分。社会监督机制的首要原则是公开。社会组织必须向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息，包括被动公开和主动公开两种形式。前者指任何一个社会公众对有关数据、信息，包括组织的详细财务报表，有权随时索要、查询、置疑并得以答复；后者指每个社会组织要将上述重要信息定期在简报或者在公共媒体上发布，需要公布信息的程度和具体要求一般依据组织规模不同而有所差异，规模越大的组织需要公开的数据越多、越要求完善。另外，社会组织由于其非营利性，与政府和企业的财务制度有着许多不同之处，如利润计算、报表项目、评价标准等，因而建立社会组织独立的财务和审计制度，是对其实行监督管理的前提。在捐赠者效益意识增强和行为取向的约束下，非营利组织只有强化其公共责任，才能获得资源。
建立多元主体参与的社会监督机制体系，由包括各利益相关者在内的社会公众监督、新闻媒体的监督和专业组织的监督等组成。有效的社会监督的条件包括：完善的信息披露、大众媒体监督和独立第三方评估。
值得注意的是，要考察自贸区如何通过负面清单管理模式来体现事中、事后的监管，而把一部分职能让渡给社会组织来承接，更重要的是得考虑社会组织能不能游刃有余并服务到位。此外，还要注意处理好培育、引导和监管的关系，处理好存量和增量的关系，处理好上海自身所具备的特点与国际接轨的关系。
总之，本课题的主要观点有：（1）社会组织的自律机制、标准规范、治理结构、运作方式、内部治理机制（包括激励机制、决策机制和监督机制等）会影响其服务能力和承接政府职能转变的水平和风格，因而也会影响公共服务的重新配置，甚至会影响政府的职能，这是本课题的立论依据。（2）以社会组织的资源来源和运作方向为指标，可以建构公益资源运作途径和机制理论模型。区分不同的社会组织资源运作途径和机制。（3）从资源运作途径、资源运作方式、内部治理机制、外部治理机制等方面，可建构社会组织机制、运作模式的标杆模型，可从社会组织的资源运作途径、资源运作方式、内部治理机制、外部监督机制等方面来设计“自贸区社会组织运作体系”，实现上海自贸区的社会治理创新。（4）激发社会组织活力，对自贸区打造制度创新高地，促进上海经济社会发展具有重要的理论和实践意义。
课题负责人：翁士洪（上海理工大学，讲师）
课题参与人：唐亚林（复旦大学，教授、博导）
刘新萍（上海理工大学，讲师）
鲁迎春（复旦大学，博士）
朱春（复旦大学，博士生）