三、国内外社会组织服务创新形式和运作模式比较

为了研究，我们以社会组织的公益资源来源、运作方向、内部治理机制、外部监督机制等为指标建构分析模型，本研究用图3表示国内外的社会组织的机制和公益资源运作模式。我们认为资源（Resource）的总起点是社会公众（Citizens），即使政府（GOV）通过税收等方式掌握的资源，其本源也在公民手中，资源的终点是受益对象（Aid）。根据公益资源的来源和运作方向，本文区分了4种社会组织的机制和公益资源运作模式。

第一种为政府直接运作。

对于掌握在政府手中的公益资源，政府可能会通过直接向需要援助的受益对象提供援助。其公益资源流动途径是图4中的线条1→4，从公民（Citizens）到政府（GOV）到受益对象（AID）。

这种途径一般用于全员义务供给的公益性事业中，比如义务教育多数是由政府直接向学龄儿童提供的。另外还有法团主义（corporatism）国家的特殊公益资源，比如瑞典教育与科学部（Ministry of Education and Science）1985年颁布的教育法第一章第五条规定：“地方当局有责任建立特殊学校并为智障儿童提供教育。”据此可认为瑞典属于公益型法团主义模式。但这种途径在西方民主国家比较少见，一般会通过资助企业或社会组织的方式去提供公共服务，比如即使瑞典此法规中也不排除法团（corporation）为智障儿童提供教育。比较极端的是在总体性社会中，国家对大部分社会资源，包括生产资料、生活资料、机会资源等直接垄断；消灭了统治阶级，过去的“国家—民间精英—民众”的三层结构变为“国家—民众”的二层结构，整个社会没有中介组织，国家直接面对民众。

这种方式的优点是政府掌握了其他组织难以掌握的大量资源，直接援助速度快。其缺点也是比较明显的，比如政府提供公益服务的低效率、政府失灵及容易出现公益空缺等等。

第二种为捐赠者直接运作。

公民对于手中的公益资源，可能会通过直接向需要援助的受益对象提供援助。其公益资源流动途径是图5中的线条5，从公民（Citizens）到受益对象（AID）。

这种途径一般见于公民对于身边的受助对象进行的援助，比如公民向路边乞丐的施舍；或者见于互助型组织里的互助，比如传统农耕社会中农民之间在需要的时候帮助对方，或者相互帮助。

这种途径快捷、简单、直接，但缺点很明显，只适合个体行动，不适合组织化运作，效率低。

第三种为社会组织直接运作。

这是西方典型意义上的社会组织，通过募捐集中掌握在公民手中的公益资源，然后直接向需要援助的受益对象提供援助。其公益资源流动途径是图6中的线条7→8，从公民（Citizens）到社会组织（NPO）到受益对象（AID）。

这种途径一般见于西方对社会组织的定义经典下的公益资源运作机制，尤其当社会组织与政府是一种对抗关系（adversaries）或者竞争关系（competitors）时通常如此。在此种情况下，公民或者不相信政府，或者反对政府，社会组织代表民众表达其声音（Buchanan＆Tullock，1962；Bremner，1998）， 比较典型的是美国的市场化政策模式。另外一种情况是当社会组织是对政府的补充（supplement）关系时，也是如此，社会组织填充了公共服务供给中的空缺。社会组织向以下服务对象提供服务：或者不信任政府者，或者需要接受政府服务的社会边缘群体。

这种途径的优点是社会组织高度自立、自主，但缺点是有的领域中的社会组织在提供服务上有优势，但在募集资金上（fundraising）有所不足，对于此类公益服务社会组织将面临资源困境。

中国青少年发展基金会开展的希望工程项目的海外募捐比较接近这种方式，其公益资源流动途径是图6中的线条6→3，从公民（Citizens）到官方社会组织（GONPO）到受益对象（AID）。希望工程项目的海内募捐因为基本上都通过政府运作，故不属于这种方式。

第四种为社会组织通过政府运作。

这是西方当前也较多见的社会组织公益资源运作方式，政府是资金资助者而不是配置者，以英国的混合型社会企业模式、日本以政府为主导的多元参与模式等为代表。对于那些政府可以通过税收获得资金，但在提供服务上并不很有效的领域，西方国家政府通常通过外包、合同、合作等方式资助社会组织，然后由社会组织将间接掌握在政府手中的公益资源，向需要援助的受益对象提供援助。其公益资源流动途径是图7中的线条1→9→8，从公民（Citizens）到政府（GOV），再到社会组织（NPO），最后到受益对象（AID）。

这种方式适合社会组织与政府是一种伙伴关系（partnership）时（萨拉蒙Lester M.Salamon）， 政府是资金资助者而不是配置者，伙伴关系增加了有效性，社会组织与政府在提供公共服务中进行了互补。 不过值得注意的是，在此种方式下，社会组织只是公益资源先经过政府，其自身的组织运作完全是独立、自由的。另外新加坡官办社团和日本的“行政补充型公益法人”也接近于此，虽然都是由政府自己出面组建，任命组织的负责人，经费由国家拨给，任务也由国家规定。不过新加坡和日本的这些半独立的和半官方的机构基本不需要从民众那里筹资，而且重点是为民众提供服务。西方的伙伴关系模式及新加坡、日本的半官方的机构模式有一个共同点即都弱化了从公民（Citizens）到政府（GOV）的阶段，重点在资源由政府（GOV）到社会组织（NPO），最后到受益对象（AID）。

总体上来说，对于国外社会组织服务创新形式和运作模式，可以根据社会组织服务的公益属性和提供者，将其模式进行分类。本文将西方主要国家的社会组织服务创新形式和运作模式分为3种成熟、典型的模式及其相应的特征（参见表3）：公益型法团主义模式，以瑞典为典型；市场化政策模式，以美国为典型；混合型模式，以英国的混合型社会企业模式、以日本的政府为主导多元参与模式为典型。

中国当前多数社会组织的机制及公益资源运作方式属于以下的这种模式，上海浦东新区及自贸区内的社会组织同样如此，下面仅以希望工程项目为例。

希望工程项目的资源运作途径和机制可以表述如图8。官方社会组织（中国青少年发展基金会）将掌握在公民手中的公益资源，通过政府组织的行政路径募集，政府组织路径向需要援助的受益对象提供援助。其公益资源流动途径是图中的线条1→2和4→3，从公民（Citizens）到政府（GOV）与官方社会组织（GNPO），最后到受益对象（AID）。

希望工程项目的资源运作途径和机制虽然似乎与西方的伙伴关系模式及新加坡、日本半官方的机构模式相似，不过要注意的是，在中国，社会组织不仅公益资源先经过政府，其自身的组织运作也是高度依赖政府机构，本身缺乏独立性、自主性。与新加坡官办社团和日本的“行政补充型公益法人”相比较，虽然都是由政府自己出面组建，任命组织的负责人，任务也是由国家规定。但是新加坡和日本这些半独立和半官方机构的经费由国家拨给，基本不需从民众那里筹资，而且重点是为民众提供服务，而中国的希望工程项目经费大多来自民众，重点是需要大量从民众那里筹资。希望工程项目模式与西方的伙伴关系模式及新加坡、日本的半官方的机构模式有一个共同点，其主要差异在于：希望工程强化了从公民（Citizens）到官方社会组织（GNPO）的阶段，重点在资源由公民（Citizens）到政府与官方社会组织（GNPO），最后到受益对象（AID）。后者则都弱化了从公民（Citizens）到政府（GOV）的阶段，重点在资源由政府（GOV）到社会组织（NPO），最后到受益对象（AID）。

中国青少年发展基金希望工程项目主要是通过社会捐赠、服务性收入和营利性收入的渠道来获取资金。除了那些符合政府管理条例规定的服务性收入（比如主办各类收费的会议和讲座等等）之外，当时的中国几乎所有具备条件的社团都在力所能及的范围内从事“非法的”营利活动，如创办公司。在募捐方面，中国的官办社团创造了一种被国外研究者称为“双重募捐系统”的体系：一方面，它们利用与主管部门的血缘关系获得政府部门的资助；另一方面，它们又利用主管部门的职权或提供公共物品获得社会的捐助。

此外，Lesley Hustinx等学者以中国与加拿大为样本，比较了中国与西方的社会组织的职能和运作方式，及社会组织与政府间的关系之区别，也值得我们借鉴，如表4所示。 Hustinx等认为，国家与社会间的关系决定了社会组织的职能和运作方式。在加拿大，国家与社会间的关系是自由民主的西方式公民社会，是与政府相分离的中间空间，草根性结社、注册简易，总体上是社会法团主义；其社会组织的特征和主要职责是基于志愿参与的私立的、自治的组织，职责是提供服务，志愿者由社会组织单个招募，其志愿行为是自由的，目标是实现集体与个人的利益。而在中国，国家与社会间的关系是双重公民社会，是政府主导的公民社会；其社会组织的特征和主要职责是基于服务占主导的非对抗性的，从官办社会组织（GONPOs）到未注册的草根组织的连续体，选择与双重注册体系，职责是项目取向的，志愿者由国家制度性动员起来，其志愿行为是国家主导的。

值得注意的是，上海浦东新区和自贸区虽然对社会组织进行了大量创新，给予后者许多优惠政策支持。不过从根本上来说，上海重点发展的社区公益性、枢纽型、支持型、行业性4类社会组织都属于这种模式，是外部（主要是政府）资源依赖型组织，浦东新区最有特色的两类社会组织创新方式：公益招投标和社区基金会也仍然依靠政府组织的资源生存，属于这种模式。比如在调研期间，我们有幸了解到浦东新区着力推荐一种特色的基金会——洋泾社区基金会。所谓社区基金会，就是一种利用社区的资源解决社区问题的社会组织，这样可以保证基金会运作的快捷高效，保证社区资金的“专款专用”，但同时也带来了社区资源透明公开问题与社区资源无法支持其他组织等问题。更重要的是，社区基金会不具有可操作性，它建立在洋泾有众多企业愿意捐助的前提下，其他社区可能没有这么多的资源条件。调研中我们发现，社会组织主要面临的困难有4个：法规的认知问题、与社区的关系问题、资源分配问题以及品牌项目设计问题。究其根源，都是因为官方社会组织无法产生或控制所有的自身需要的资源，从而形成组织间的相互依赖关系网络。

通过以上对社会组织的典型代表分析，可以很容易地得出以下结论：中国社会组织进行社会服务提供活动所拥有外部最重要的组织资源是政府组织，其活动展开所依托的最重要的组织载体也是政府组织。根据资源依赖理论，当某一组织的资源有限且无法自给自足时，组织倾向于与外部环境中掌握关键资源的利益相关者进行交换，汲取和转换各种资源，当对于消耗资源的组织而言这些资源是关键性的并且鲜有其他替代品时，掌握资源的组织能够对消耗资源的组织发挥强有力的影响。

尽管如前文所述，中国青少年发展基金会一直在力图进行“战略转移”，想走“自上而下、由官而民、独立发展”的改革道路，试图减少“官办”色彩，尤其对政府的资源依赖。“要从体制上开刀，坚决果断地实现由行政化模式向市场经济条件下的NPO模式转型。” 不过实现这一目标并不容易。时至今日，改革开放30多年过去了，政府主导型公益体制改革依然滞后，社会组织官办色彩依旧浓厚，慈善资源由民间流向政府的趋势有增无减。据中民慈善捐助信息中心公布的《2011中国慈善捐助报告》显示：2010年全国慈善捐款700亿元，但58.3％的捐款都流入政府以及有政府背景的慈善基金会和红十字基金会系统，只有1.3％进入到之外的社会团体、民办非企业和福利院领域里，而在这个领域里，依然有不少是有政府背景的机构，真正进入民间组织的不到1％。另外，1300多家公募基金会吸收的捐款绝大部分也是通过政府主管的行政系统来“执行”的。“中国的公募基金是20世纪八九十年代通过政府推动成立的，存在资金封闭性、项目垄断性、运作行政性等缺点。”

长期以来，我国社会组织资源匮乏。整个社会与文化传统中缺少现代的公益意识，虽然民间不乏善良和同情心的民众基础。但权力至上和金钱至上仍是支配性社会心理。比如财富最多的企业捐款动力不足。据中华慈善总会范宝俊会长透露，该会在近两三年来募集到的善款，国内富豪的捐赠仅占15％。国内工商登记注册的企业超过1000万家，有过捐赠记录的不到10万家，也就是说99％的企业从来没有参加过捐赠。

近年来，由于人民币升值，一些长期项目的资助资金相对缩水，同时国内物价上涨，执行成本升高。此外，中国政府大幅收紧外汇捐赠结汇手续，也让不少草根组织不得不放弃海外捐赠。最重要的变化，则是整个国际社会对华援助态度的转变。面对已成为世界第二大经济体的中国，西方国家的援助策略随之调整，资金逐渐撤出。而受国际金融危机影响，各发达国家纷纷缩减对外援助预算。而且随着我国社会组织登记政策的进一步放宽，民间草根组织合法生存的空间越来越大，而老牌的公募基金会由于去行政化的改革走向，逐渐丧失可依赖的行政资源。杨团（2012）认为，近年来随着官办基金会进一步走向市场，民间组织获得合法地位，非公募基金会快速增长，中国公益市场的竞争会不断加剧，对资源的竞争趋于激烈。

公募基金会有一个很鲜明的特点，越老的、政府背景越重的，和公众的联系越弱。基金会中心网资料显示，几家社会组织2010和2011年捐款的总收入中，来自自然人的捐款，红十字基金会是9％、青少年发展基金会是10％、中国儿童少年基金会是20％、社会福利基金会是39％，扶贫基金会是43％。中华少年儿童慈善救助基金会是2010年最新成立的，有54％捐款来自于个人的捐款，因为其一开始定位于民间性、资助型。中国青基会2011年的捐款当中，10％是个人捐款，个人捐款的捐款者只有5万人。“实际上你和公众的联系越来越疏远，你这个机构不是靠公众对你的支持，那么带来的问题会有很多，你的影响力肯定就下来了。”

在一个政府行为的影响无所不在的“新总体性社会” 中，任何涉及全社会的活动都会受到政府的关注，后者将在很大程度上决定此活动的最终命运。自贸区建设的关键在制度创新，制度创新的关键在政府职能转变，目的是处理好政府和市场的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用。唯有政府职能转变，才可能有社会组织发展的制度空间。在此制度背景下，中国的社会组织不能不借助于政府系统的组织优势，依赖政府系统的组织资源。总体而言，浦东公益服务园等作为社会组织建设的先驱引领着其他地区社会组织的建设，但是它自身也面临着诸多的问题，社会组织建设能否与自贸区建设产生联动效应、怎么产生联动效应还需进行进一步的研究。 +OYOInGAAdBTha1+WOzGe9aRCei7bXk964Eo4j2B49g1gQmMlXaSoijjisyYSRDc