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建立中国（上海）自由贸易试验区，是世界投资和贸易规则变化的要求，是中国经济和贸易发展的必然要求，也是中国对外开放进一步发展的要求。
新中国成立以来，中国经济和贸易经历了不同的发展历程，贸易和投资政策也发生了相应的变化。纵观中国（上海）自由贸易试验区的发展，大体上可以分为如下几个阶段。
新中国成立之后改革开放之前，中国的外贸政策属于国家统制型的封闭式贸易保护政策。1949年，《中华人民共和国人民政治协商会议共同纲领》规定实行对外贸易统制政策，并采用贸易保护政策。1978年，十一届三中全会的召开标志着中国进入改革开放新的历史时期，中国外贸政策逐步宽松，国家逐步减少对外贸的直接控制。
20世纪80年代初，为了适应我国加工贸易的发展，借鉴外国的经验，我国开始建立保税制度，并制定了相应的管理办法。1981年，国家海关总署颁布《中华人民共和国海关对保税货物和保税仓库监管执行办法》。1987年，全国人大常委会在通过的《海关法》中对保税制度的管理进行了原则性规定。我国的保税制度主要包括涉及进出口货物的储存和运输以及工业生产方面的制度，如保税仓库、保税工厂、保税区和加工贸易制度。后来根据我国的经济特点，创建了有中国特色的保税仓库制度，由保税仓库、保税工厂和保税集团三种形式组成一个整体，为加工贸易服务。1990年，中国决定开发和开放上海浦东新区，决定在上海外高桥设立第一个保税区。到2009年12月，中国已陆续建立了15个保税区，分别设立在上海外高桥、天津、深圳沙头角、深圳福田、深圳盐田港、大连、广州、张家港、厦门、海口、福州、青岛、宁波、珠海、汕头。这些保税区的蓬勃兴起，是中国对外开放向更高层次发展的重要标志。
2001年12月，中国正式成为世界贸易组织（WTO）的成员国，中国在WTO规则下实施公平与保护并存的对外贸易政策。随着我国加入WTO，国内关税水平普遍下降，保税作用日趋减小，保税区的功能优势日益消减。现代物流业作为一个新型的服务业正在我国迅速兴起，也要求我国保税区拓展功能，发挥作用。保税区、物流业、港口的进一步发展，需要区域政策和管理上的新突破，这一番里应外合，催生了“区港联动”的设想。2003年12月，国务院办公厅正式批复海关总署，同意《上海外高桥保税区区港联动试点方案》，批准设立了全国首家“区港联动”试点区域——上海外高桥保税物流园区。2004年4月15日，物流园区通过国家海关总署联合验收小组验收，开始了实质性的封关运作。作为保税区向自由贸易区转型的试点，物流园区的运作得到了政策层面的支持和操作层面的配合，始终走在试点前沿。2004年8月16日，国务院办公厅批复进一步扩大保税区与港区联动试点范围，同意青岛、宁波、大连、张家港、厦门象屿、深圳盐田港、天津港保税区与其临近港区开展联动试点，先后设立青岛、宁波、大连、张家港、厦门象屿、深圳盐田港、天津等保税物流园区。至此，全国保税物流园区面积已达9.17万平方千米。
2005年6月，上海洋山保税港区经国务院批准设立，2005年11月底通过国家有关部委的联合验收，并于2005年12月正式启用。到2012年底，全国批准设立保税港区14家，详见表2-1。
表2-1 中国保税港区情况
（续表）
2007年9月，《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》颁布施行，规定保税港区具有口岸、物流、加工三大主要功能。
2009年7月，国务院正式批准设立上海浦东机场综合保税区，一期围网面积1.6平方千米，并于2010年9月28日正式运作。2009年11月，上海综合保税区正式挂牌，由洋山保税港区、外高桥保税区（含外高桥保税物流园区）、浦东机场综合保税区构成。目前，中国沿海省份、中部6省以及西部的陕西、新疆、宁夏等大部分省区都已经建成了各自的综合保税区。截至2013年1月，国务院批准设立的综合保税区已达到31个，其中4个还在建设当中。包括综合保税区、保税港区、保税物流区等在内，中国的海关特殊监管区数量已达到110余个，这些特殊功能区对中国在世界范围内开展贸易、资本、技术等方面的经济合作发挥着举足轻重的作用。
2011年，上海向国家有关管理部门提交了在上海综合保税区设立自由贸易园区的申请。2011年11月，第11届世界自由贸易园区大会在上海浦东举行，展现了中国海关特殊监管区尤其是上海综合保税区的发展情况。2013年1月1日，上海在《上海市推进国际贸易中心建设条例》中首次提出，要在上海“探索建立符合国际惯例的自由贸易园区”。2013年2月28日，上海颁布了《临港地区建立特别机制和实行特殊政策的三十条实施政策》，旨在探索和实施不同于其他地区的特殊体制，以调动区域发展的积极性，增强区域发展的自主性。2013年3月底，国务院总理李克强在上海调研期间考察了外高桥保税区，并鼓励上海在现有综合保税区基础上，研究建立一个自由贸易试验区。2013年5月14日，上海自由贸易区项目获得国家层面立项。2013年5月下旬，浦东自由贸易区试点方案经由上海市政府讨论并肯定后，上报中央相关部门，进入会签阶段。2013年7月3日，国务院常务会议原则通过了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》。2013年9月18日，国务院正式印发公布《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》。2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌成立。2014年12月，为进一步深化改革、扩大开放，加快政府职能转变，在总结上海自由贸易试验区的试点经验基础上，国务院决定在广东、天津、福建三省市设立自由贸易试验区，同时扩展上海自由贸易试验区的区域范围。其中，中国（广东）自由贸易试验区的实施范围为116.2平方千米，涵盖三个片区：广州南沙新区片区60平方千米（含广州南沙保税港区7.06平方千米）、深圳前海蛇口片区28.2平方千米（含深圳前海湾保税港区3.71平方千米）、珠海横琴新区片区28平方千米。中国（天津）自由贸易试验区的实施范围为119.9平方千米，涵盖三个片区：天津港片区30平方千米（含东疆保税港区10平方千米）、天津机场片区43.1平方千米（含天津港保税区空港部分1平方千米和滨海新区综合保税区1.96平方千米）、滨海新区中心商务片区46.8平方千米（含天津港保税区海港部分和保税物流园区4平方千米）。中国（福建）自由贸易试验区的实施范围为118.04平方千米，涵盖三个片区：平潭片区43平方千米、厦门片区43.78平方千米（含象屿保税区0.6平方千米、象屿保税物流园区0.7平方千米、厦门海沧保税港区9.51平方千米）、福州片区31.26平方千米（含福州保税区0.6平方千米、福州出口加工区1.14平方千米、福州保税港区9.26平方千米）。中国（上海）自由贸易试验区的实施范围由28.78平方千米拓展到120.72平方千米，新拓展区域包括陆家嘴金融片区（34.26平方千米）、金桥开发片区（20.48平方千米）、张江高科技片区（37.2平方千米）。
中国（上海）自由贸易试验区自2013年9月挂牌运行以来，投资管理制度、贸易监管制度、金融创新制度、政府管理职能等方面的创新持续推进，在建立与国际投资贸易通行规则相衔接的基本制度框架方面，已取得重要的阶段性成果。
第一，深入探索负面清单管理模式，形成更加开放透明的投资管理制度。
自由贸易试验区对标国际通行规则，突出制定和完善负面清单，开展了外商投资、境外投资管理和商事登记等方面的一系列制度创新，进一步扩大服务业对外开放。
一是制定和完善负面清单。在2013版负面清单的基础上，2014年6月修订出台2014版负面清单，将外商投资准入特别管理措施由190条减少到139条，进一步提高了开放度和透明度，也进一步衔接了国际通行规则，为中美BIT谈判提供参考，得到国内外各方的积极评价。
二是实施外商投资备案管理和境外投资备案管理制度。负面清单以外领域的外商投资项目核准制和企业合同章程审批制全部改为备案制。同时，建立以备案制为主的境外投资管理方式，试验区管委会可在5个工作日内办结备案手续。
三是深化商事登记制度改革。工商部门实施注册资本认缴制等改革，区内新设公司注册资本的申报出资、认缴年限等未出现异常情况。实施了企业准入“单一窗口”制度，企业准入由“多个部门多头受理”改为“一个部门、一个窗口集中受理”。质监部门推出了组织机构代码实时赋码。税务部门推出10项“办税一网通”创新措施，实现税务登记号码网上自动赋码。到2014年8月底，自贸试验区内新设企业累计达到11944家，其中新设内资企业10332家，注册资本2636亿元；新设外资企业1612家，注册资本104亿美元。区内通过备案方式设立的比例超过90％，外资企业备案当场完成，比原先审批平均8天时间大大缩短。内资企业和负面清单以外的外资企业可在4个工作日内一并领取相关证照，比原来的29个工作日大大减少。
四是落实服务业扩大开放措施。总体方案确定的服务业23项开放措施全面实施，并且建立了相应的监管制度和监管措施，目前已有283个项目落地。2014年国务院又批准了新一轮31项扩大开放措施。
第二，深化贸易监管制度创新，提高贸易便利化水平。
自由贸易试验区借鉴国际经验，海关、检验检疫、海事等部门推出60余项创新举措，探索建立国际贸易“单一窗口”、货物状态分类监管等具有国际先进水平的贸易监管制度。其中上海海关在上海关区内启动17项制度的复制推广。进口平均通关时间较区外减少41.3％，出口平均通关时间较区外减少36.8％。实行“先进区、后报关”制度，企业简单申报后可以直接提货入区，货物入区时间从原来的平均2~3天，缩短为半天，物流成本平均降低10％。企业库存差异认定时间从原来的1~2个月，减少为1~2天，大幅减少企业报关、核销业务量。
一是创新“一线放开、二线安全高效管住、区内自由”监管制度。海关推出“先进区、后报关”、“批次进出、集中申报”等23项监管服务创新举措。检验检疫局推出“通关无纸化”、“第三方检验结果采信”等23项改革措施。海事推出了船舶安全作业监管、高效率船舶登记流程等15项新制度。同时，海关、检验检疫局联动实施“一次申报、一次查验、一次放行”监管试点，并在一线出境、二线入区环节实现通关单无纸化。
二是启动实施国际贸易“单一窗口”管理制度。借鉴国际通行规则，建立贸易、运输、加工、仓储等业务的跨部门综合管理服务平台。2014年先建设口岸监管“单一窗口”，6月18日已实现部分功能上线运行。
三是探索建立货物状态分类监管制度。对保税货物、非保税货物、口岸货物进行分类监管，提高通关速度，控制监管风险。目前，海关已制定监管方案和操作规范，确定了试点企业。
第三，深化金融制度创新，提升对实体经济发展的服务水平。
在坚持宏观审慎、风险可控的前提下，人民银行、银监会、证监会、保监会推出了51条创新举措，在自由贸易账户体系、投融资汇兑便利、人民币跨境使用、利率市场化、外汇管理改革5个方面形成了“一线放开、二线严格管理的宏观审慎”的金融制度框架和监管模式，为国家金融改革做好“压力测试”。
一是自由贸易账户正式启动。2014年6月18日，自由贸易账户业务正式启动，截至2014年8月底，已有10家银行接入自由贸易账户信息检测管理系统，开立3235个自由贸易账户。跨境人民币支付业务4.8万笔、金额8.5亿元。人民币双向资金池业务发生272亿元，人民币境外借款发生174.3亿元。
二是金融创新措施不断推出。“一行三会”积极推动资本项目可兑换、人民币跨境使用、利率市场化和外汇管理改革等方面的先行先试。人民银行出台了分账核算、外汇管理等7个细则文件。银监会出台了简化准入、风险评估等4个实施细则。证监会、保监会也出台了相关操作办法，进一步推进了金融服务业的开放。
三是金融服务功能不断增强。88家有金融牌照的机构和一批金融服务企业已入驻区内，启动实施了一批服务实体经济和投资贸易便利化的金融创新业务。同时，面向国际的金融市场平台建设正在有序推进，上海国际能源交易中心、国际黄金交易中心已批准成立。
四是建立完善金融监管和防范风险的机制。“一行三会”驻沪机构与上海市政府建立监管协调机制和跨境资金流动监测机制，人民银行上海总部和试验区管委会建立“反洗钱、反恐融资、反逃税”监管机制。同时，进一步完善金融宏观审慎管理措施，切实加强机构风险管理自我责任。
第四，加强事中事后监管，创新政府管理方式。
加快转变政府职能，由注重事前审批转为注重事中事后监管，形成以6项制度为主体的事中事后监管制度框架，加强对市场主体“宽进”以后的过程监督和后续管理。
一是建立安全审查制度。重点是建立在外资企业准入阶段协助国家有关部门进行安全审查的工作机制。目前已经制定形成试验区安全审查办法。
二是建立反垄断审查制度。重点是探索在经营者集中、垄断协议和滥用市场支配地位等方面参与反垄断审查的制度安排。目前已经制定发布自贸试验区三个领域反垄断的工作办法，形成了自由贸易试验区反垄断审查联席会议制度方案。
三是健全社会信用体系。2014年4月30日，上海市公共信用信息服务平台正式开通。依托这一平台，自由贸易试验区积极推动自贸试验区子平台建设，完善与信用信息、信用产品使用有关的一系列制度。目前，自由贸易试验区子平台已完成归集查询、异议处理、数据目录管理等功能开发工作，同时探索开展事前诚信承诺、事中评估分类、事后联动奖惩的信用管理模式。
四是建立企业年度报告公示和经营异常名录制度。企业年检制改为年度报告公示制度后，企业通过信用信息公示系统向工商部门报送年度报告，特定企业还须提交会计师事务所出具的年度审计报告。目前，一批未按期限年报公示的企业，已被纳入首批经营异常名录。
五是健全信息共享和综合执法制度。在信息共享方面，重点是建设试验区信息共享和服务平台。目前，该平台已初步实现各管理部门监管信息的归集应用和共享，促进跨部门联合监管。在综合执法方面，重点是建立各部门联动执法、协调合作机制，包括相对集中行使执法权、建设网上执法办案系统、建设联勤联动指挥平台。
六是建立社会力量参与市场监督制度。重点是通过扶持引导、购买服务、制定标准等制度安排，支持行业协会和专业服务机构参与市场监督。目前，自由贸易试验区《促进社会力量参与市场监督的若干意见》正在征求意见。
针对《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》明确的23项服务业扩大开放措施，国家主管部门和上海市已出台14个操作管理配套文件，从投资者条件、企业设立程序、业务规则、监督管理、违规处罚等方面对扩大开放行业明确具体监管要求，建立相应的监管制度。
此外，自由贸易试验区注重加强法制环境建设。在国家层面，已暂时调整实施了3部法律、17部行政法规、3份国务院文件、3部国务院批准的部门规章的有关内容。上海市人大制定实施了《中国（上海）自由贸易试验区条例》，对自由贸易试验区建设涉及的制度创新内容和具体改革举措，以地方性法规的形式进行了全面规范。自由贸易试验区管委会“权力清单”于2014年10月公布，不仅有事项名称，还涉及依据、部门、审批条件、收费标准等十几个要素。