第二节
上海国际航运中心建设的成效评估

一、上海国际航运中心建设实施的主要举措

2009年4月，国务院正式发布《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业 建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（国务院2009年第19号文件）（以下简称《意见》），确定国际航运中心建设的总体目标是：到2020年，基本建成航运资源高度集聚、航运服务功能健全、航运市场环境优良、现代物流服务高效，具有全球航运资源配置能力的国际航运中心；基本形成以上海为中心、以江浙为两翼，以长江流域为腹地，与国内其他港口合理分工、紧密协作的国际航运枢纽港；基本形成规模化、集约化、快捷高效、结构优化的现代化港口集疏运体系，以及国际航空枢纽港，实现多种运输方式一体化发展；基本形成服务优质、功能完备的现代航运服务体系，营造便捷、高效、安全、法治的口岸环境和现代国际航运服务环境，增强国际航运资源整合能力，提高综合竞争力和服务能力。《意见》指出上海国际航运中心建设的主要任务是：优化现代航运集疏运体系；发展现代航运服务体系；探索建立国际航运发展综合试验区；完善现代航运发展配套支持政策；促进和规范邮轮产业发展。自从国务院2009年第19号文发布以来，为了推进上海国际航运中心的建设，中央相关部委和上海市出台了一系列促进上海国际航运中心建设的政策举措（见表4-2至表4-6）。

二、上海国际航运中心实施举措的效果分析

（一）港口吞吐量迅速发展

2012年，上海港口吞吐量稳定增长，全年共完成货物吞吐量7.36亿吨，同比增长1.1％；集装箱吞吐量3252.9万TEU，同比增长2.5％，两者均继续保持世界第一位置。其中完成水水中转箱量1393.6万TEU，占比42.8％，完成国际中转箱量178.9万TEU，占比5.5％。2012年度洋山港区共完成集装箱吞吐量1415.04万标准箱，其中完成水水中转箱量660.79万标准箱，占吞吐量的46.7％，完成国际中转箱量120.26万标准箱，占吞吐量的8.5％；全年靠泊船舶13416艘次，其中完成干线船舶装卸4647艘次。外高桥港区共完成集装箱吞吐量1536.30万标准箱，货物吞吐量14263.10万吨，靠泊船舶38752艘次。

（二）航运服务机构不断集聚

近年来，航运服务机构不断集聚上海。来自不同国家、不同地区、不同资本类型的各类航运服务企业总数已经超过1000家，其中外资航运机构250家，国内水路运输服务企业345家，国际海上运输服务企业1427家，国际航运代理企业近7000家。全球排名前20位的集装箱班轮公司全部入驻上海，全球九大船级社在上海设立总部、区域总部或分支机构。世界海事大学上海代表处、波罗的海航运公会上海中心等国际海事组织分支机构相继成立。国内大型航运企业（包括中远集装箱运输有限公司、中国海运（集团）有限公司、中外运集装箱有限公司）总部均落户上海。海事仲裁、运价交易、航运咨询、保险公估等国际航运专业服务机构相继在沪设立独资公司。船员协会、航运联合会、集装箱分会等行业组织相继成立，上海航运保险协会也于2013年12月成立。

（三）上海航运集疏运体系不断优化

近年来，上海港集疏运方式结构不断优化。2012年上海港完成货物吞吐量7.36亿吨，集装箱吞吐量3252.9万标准箱，两项指标连续多年位居世界第一。2012年完成水水中转箱量由上年的1305万TEU上升到1393.6万TEU，占比由上年的41.1％上升到42.8％，完成国际中转箱量由上年的145.9万TEU上升到178.9万TEU，占比由上年的4.6％上升到5.5％。

（四）国际航运发展综合试验区部分工作逐步展开

国务院2009年第19号文件发布以来，以上海综合保税区为主要地域载体，上海市积极争取国家有关主管部门的支持，对国际航运发展综合试验区做了不少探索和实践，取得了一些阶段性成果。但相对于国际航运发展综合试验区预期目标而言，进展还比较有限，深化空间还很大。

（1）航运企业税收成本下降。营业税免征政策实施以来，航运企业的税收成本在一定程度上得到了下降。2010年共有280家航运物流企业执行了免营业税政策，仅洋山保税港区免征营业税额就达16亿元。同时，免营业税政策也深入到了国内航运等业务范围，扩大了政策效应的作用。随着2012年上海市试点营业税改征增值税，注册在洋山保税港区内的仓储、物流等服务企业享受增值税“即征即退”政策，2012年这些企业即征即退14.21亿元。

（2）融资租赁取得重要进展。自2010年6月启动融资租赁业务以来，上海综合保税区已引进16家境内外融资租赁母公司和64家单船单机项目公司。至2012年10月底，上海综合保税区运作的租赁资产包括35架民航客机、6架直升机、4艘远洋船舶以及飞机发动机等大型设备，资产价值总额达25亿美元。在业务模式方面，2010年7月交银租赁与春秋航空的首架“空客A320”民航客机，在浦东机场综合保税区完成交付，成为国内第一单以租赁方式报关进口的单机融资租赁业务。此后，又成功运作了国内第一单采用跨境人民币交易的船舶租赁业务。在政策创新方面，上海出台了国内第一个融资租赁实务操作地方性法律文件。上海综合保税区会同4家国内银行共同设立了国内第一个融资租赁“外汇信贷资金池”，专为综合保税区内的融资租赁业务提供贷款以及第三方专业配套服务。

（3）船舶回归登记不尽如人意。中资“方便旗”船特案减免税政策实施以来，以特案免税登记方式吸引“方便旗”船回归挂五星红旗并没有取得预期的目标。“特案免税登记政策”适用于2005年之前建造的船舶。据UNCTAD 2006年《Review of maritime transport》的统计数据，当时有1130艘中资外籍船舶。然而截至2011年12月31日，申请回归的船舶数量总数仅为59艘，共计195万载重吨，已办理登记的船舶仅38艘，共计64万载重吨，与政策执行两年预测回归400万载重吨相去甚远，效果不明显。

自2012年3月中国洋山港“保税船舶登记”正式启动以来，到2013年6月，仅有3艘船舶办理登记业务。其中1艘为外地船公司的船舶，2条为上海集海航运公司的船舶。国内大型航运企业的船舶仍然选择在香港、巴拿马等地登记。

（4）离岸账户尚未建立。在人民银行上海总部的领衔下，2009年完成洋山保税港区试验区内企业开设离岸账户的方案研究，提出了以专用账户方式操作离岸账户的设想，为区内企业境外业务提供资金结算便利。到目前为止，在开展国际贸易结算中心试点中，设立专用账户的模式得到了国家外汇管理部门的支持。2010年第三季度，外高桥保税区已有8家企业（营运中心）开展国际贸易结算中心专用外汇账户试点。但离岸账户的方案设计没有在洋山保税港区落地。

（5）启运港退税运行不佳。自从2012年8月1日开展首批启运港退税货物运输业务以来，上海洋山保税港区启运港退税政策试行正式拉开序幕。但自从启运港退税业务启动以后，这方面的业务尚未得到继续开展。

（6）期货保税交割功能尚未真正体现。洋山保税港区自启动期货保税交割业务以来，有色金属等大宗商品正在洋山保税港区形成集聚态势，目前已有63家大宗商品龙头企业落户洋山，国际LME指定交割库主要运营商已大部分入驻洋山，20多万平方米大宗商品专用仓库也在加快建设，洋山正逐步成为我国大宗商品进出口物流重要的集散地。涉及的货种主要为电解铜和锌，其中电解铜仓储量达到20万吨，占上海仓储总量的70％~80％。但从目前的运营现状来看，期货保税交割功能不明显，更多地体现为质押融资功能。这些产品大多由一些贸易企业通过外资银行采购，实质上担当了这些贸易企业的质押融资功能，洋山保税港区实际上成为这些贸易企业“保险柜”，这些贸易企业凭借存放的这些产品可以从外资银行取得贷款，转而从事其他的投资业务。真正从事期货保税交割的业务量和成交金额都很少，目前仅为1500吨，交割的价差还不到5‰。

（7）海关特殊监管区域的制度创新力度有限。自从国务院2009年19号文颁布以来，上海不断创新海关特殊监管区域的管理制度，并取得了一定的成效。但没有形成系统性地创新海关特殊监管区的管理制度，对涉及制度性的重要管理政策的推进力度还比较有限，如“国内货物保税延展运作”“洋山保税港区准境外港地位”的争取等，尚未能实现实质性的突破。

（五）现代航运发展支持政策进一步完善

丰富航运金融产品的政策取得了明显效果，鼓励金融租赁公司进入银行间市场、支持开展船舶融资与航运保险等高端服务、积极发展多种航运融资方式等方面已取得了阶段性成果，具体表现如下：

（1）航运保险业务迅猛发展。截至2012年底，上海拥有132家航运保险专业机构，中国人保、中国太保、中国平安和阳光保险的航运保险运营中心相继成立，永安保险在上海设立的航运保险运营中心获批筹建。截至2012年11月底，上海市船舶保险保费收入达22.10亿元，同比增长8.88％，占全国船舶险市场的41.39％；货运险保费收入达12.64亿元，同比减少0.04％，占全国货运险市场的13.29％。目前，保险公司的航运保险业务在上海呈快速集聚的态势。

（2）上海航运金融衍生品交易取得突破。上海航运交易所推出上海至欧洲、美西两条航线集装箱远期运价交易、中国沿海散货运价指数、中国沿海煤炭运价指数，为航运企业提供套期保值、价格发现的交易平台。截至2012年底，累计单边成交金额突破1804亿元。

（3）融资租赁业务规模日益扩大。到2012年底，累计引进8家融资租赁母公司和84家单机单船项目子公司，租赁资产规模超过25亿美元。

（六）邮轮产业发展初具雏形

为邮轮经营人提供便利的经营环境、允许境外邮轮公司在上海注册等方面的政策措施取得了阶段性成果，具体表现如下：

（1）邮轮码头设施已形成“两主一备”模式。拥有两个主要国际邮轮码头，分别为上海港国际客运中心和上海吴淞口国际邮轮港，同时外高桥海通码头也增加了临时客运设施，为邮轮提供临时或应急靠泊服务，可同时停泊5~8艘豪华邮轮，年通过能力超过150万人次。

（2）邮轮业务不断发展。上海港邮轮业务由2008年的靠泊36艘次、进出境旅客5.79万人次提升到2012年的180艘次和35万人次，增长近5倍。

（3）邮轮市场经营主体纷纷进驻。世界三大邮轮集团——皇家加勒比、嘉年华和丽星邮轮均在上海设立分支机构和企业，并开设多条以上海为母港的区域邮轮旅游航线。全国首家具备经营揽客、出具客票业务的外商独资邮轮船务公司歌诗达邮轮船务（上海）有限公司获批成立，并成功开展上海至台湾邮轮业务。

（4）邮轮多点挂靠政策取得突破。上海—厦门—高雄—台中—基隆—上海的多港挂靠航线已经成熟运行。

尽管如此，在鼓励境外大型邮轮公司挂靠上海以逐步成为邮轮母港、研究建立邮轮产业发展的金融服务体系等方面则进展甚微。

三、上海国际航运中心现行政策实施的效果评估

为了对上海国际航运中心各项政策及其整体实施效果进行评价，我们通过组织专家论坛、走访相关企业和机构等方式，获得多份上海国际航运中心政策实施效果调查问卷结果。为了得到上海国际航运中心各项政策的整体实施效果，首先需要确定各项政策的权重，然后对各项政策调查结果进行量化处理，最后进行整体综合评价。

（一）国际航运中心各项政策权重确定

根据表4-7，上海国际航运中心政策可分为5项一级政策指标、25项二级政策指标。5项一级政策指标为：A优化现代航运集疏运体系；B发展现代航运服务体系；C探索建立国际航运发展综合试验区；D完善现代航运发展配套支持政策；E促进和规范邮轮产业发展。

层次分析法可以模拟人们决策过程的思维方式，在处理权重主观性较强方面的问题具有一定的优势，因此我们选取层次分析法来确定上海国际航运中心各项政策的权重。各项政策之间的相对重要性可以用数值表示，通常使用比例标度法，比例标度的含义如表4-8所示。

该表反映了两个政策之间相对重要程度的得分，若某项政策相对另一政策不重要，则取 等倒数。经过对专家调查问卷的整理，可以得到上海国际航运中心各项政策重要程度对比结果。本次问卷调查共向相关航运企业、研究机构和政府机关等发送20份问卷，回收17份，回收率为85％。对于上海国际航运中心一级政策指标来说，经过专家调查，其重要程度可认为是相同的。以下主要对各个一级政策指标下的二级指标的重要性程度进行比较。比较结果如表4-9至表4-13所示。

根据层次分析法计算出5项一级政策中各二级政策的权重，见表4-14。

（二）上海国际航运中心建设各项措施实施效果评估

1. 优化现代航运集疏运体系政策实施效果评估

（1）优化现代航运集疏运体系各项政策实施效果评估

在上海国际航运中心政策实施效果评价中，政策实施效果是很难量化的，因此需要采用描述性语言来让专家评价，然后再将其转换为准确的量化数据进行分析。我们将政策实施效果得分分为好、较好、一般、较差、差五个等级，每个等级进行相应的赋值（分值范围1~5）（见表4-15）。

对专家打分问卷进行整理，可以得出上海国际航运中心政策各项二级政策的实施效果分值。优化现代航运集疏运体系政策（A）各项政策实施效果见表4-16。

从图4-1可以看出，优化现代航运集疏运体系政策（A）各项政策实施效果很好，A5（充分发挥上海芦潮港集装箱中心站及铁路通道作用，做好洋山深水港区铁路上岛规划研究，逐步提高铁水联运比例）政策实施效果最差，但均值也达到了3.471。A3（推进内河航道、铁路和空港设施建设，优化运输资源配置，适当增加高速公路通道，大力发展中远程航空运输，增强综合运输能力）政策实施效果最好，均值达到了4.471。

（2）优化现代航运集疏运体系政策实施效果整体综合评估

优化现代航运集疏运体系政策实施效果评估较为复杂，不同的专家对同一个政策实施效果看法是不一样的，因此具有很强的不确定性。模糊综合评价法是一种基于模糊数学的综合评价方法，能较好地解决不确定的、难以量化的问题，适合各种非确定性问题的解决。为了较好地评价优化现代航运集疏运体系政策的整体实施效果，我们选择模糊综合评价法对其进行综合评价。优化现代航运集疏运体系政策模糊综合评价结果如下：

从图4-2可以得到，优化现代航运集疏运体系政策（A）实施效果属于好、较好、一般、较差和差隶属度分别为0.281，0.442，0.224，0.053和0，最大值为0.442，因此，优化现代航运集疏运体系政策（A）实施效果较好。

2. 发展现代航运服务体系政策实施效果评估

（1）发展现代航运服务体系各项政策实施效果评估

对专家打分问卷进行整理，得到发展现代航运服务体系政策（B）各项政策实施效果（见表4-17）。

从图4-3可见，发展现代航运服务体系政策（B）各项政策实施效果一般，B5（建立上海国际航运中心综合信息共享平台，促进形成便捷高效的长三角区域及长江干线港口、航运信息交换系统）政策实施效果最差，均值为3.235。B3（完善航运服务规划布局，进一步拓展洋山保税港区的功能，发展北外滩、陆家嘴、临港等航运服务集聚区）政策实施效果最好，均值达到了4.000。

（2）发展现代航运服务体系政策实施效果整体综合评估

我们同样运用模糊综合评价方法进行评价，发展现代航运服务体系政策（B）模糊综合评价结果如下：

从图4-4可以得到，发展现代航运服务体系政策（B）实施效果属于好、较好、一般、较差和差隶属度分别为0.150，0.375，0.417，0.046和0.012，最大值为0.417，因此，发展现代航运服务体系政策（B）实施效果一般。

3. 探索建立国际航运发展综合试验区政策实施效果评估

（1）探索建立国际航运发展综合试验区各项政策实施效果评估

对专家打分问卷进行整理，得到探索建立国际航运发展综合试验区政策（C）各项政策实施效果（见表4-18）。

从图4-5可见，探索建立国际航运发展综合试验区政策（C）各项政策实施效果一般，C1（借鉴航运发达国家（地区）的航运支持政策，提高我国航运企业的国际竞争力）政策实施效果最差，均值为3.118。C4（允许企业开设离岸账户，为其境外业务提供资金结算便利）政策实施效果最好，均值达到了4.294。

（2）探索建立国际航运发展综合试验区政策实施效果整体综合评估

通过运用模糊综合评价方法得到探索建立国际航运发展综合试验区政策（C）模糊综合评价结果如下：

从图4-6可以得到，探索建立国际航运发展综合试验区政策（C）实施效果属于好、较好、一般、较差和差隶属度分别为0.174，0.398，0.256，0.172和0，最大值为0.398，因此，探索建立国际航运发展综合试验区政策（C）实施效果一般。

4. 完善现代航运发展配套支持政策实施效果评估

（1）完善现代航运发展配套支持政策各项实施效果评估

对专家打分问卷进行整理，得到完善现代航运发展配套支持政策（D）各项政策实施效果（见表4-19）。

从图4-7可见，完善现代航运发展配套支持政策（D）各项政策实施效果较好，D3（积极研究有实力的金融机构、航运企业等在上海成立专业性航运保险机构）政策实施效果最差，均值为3.529。D7（丰富航运金融产品，加快开发航运运价指数衍生品，为我国航运企业控制船运风险创造条件）政策实施效果最好，均值达到了4.353。

（2）完善现代航运发展配套支持政策实施效果整体综合评估

运用模糊综合评价方法得到完善现代航运发展配套支持政策（D）模糊综合评价结果如下：

从图4-8可见，完善现代航运发展配套支持政策（D）实施效果属于好、较好、一般、较差和差隶属度分别为0.270，0.413，0.260，0.057和0，最大值为0.413，因此，完善现代航运发展配套支持政策（D）实施效果较好。

5. 促进和规范邮轮产业发展政策实施效果评估

（1）促进和规范邮轮产业发展各项政策实施效果评估

对专家打分问卷进行整理，得到促进和规范邮轮产业发展（E）各项政策实施效果（见表4-21）。

从图4-9可见，促进和规范邮轮产业发展（E）各项政策实施效果较好，E4（研究建立邮轮产业发展的金融服务体系，在保险、信贷等方面开设邮轮产业专项目录，促进邮轮产业健康有序发展）政策实施效果最差，均值为3.118。E1（允许境外国际邮轮公司在上海注册设立经营性机构，开展经批准的国际航线邮轮服务业务）政策实施效果最好，均值达到了4.000。

（2）促进和规范邮轮产业发展政策实施效果整体综合评估

运用模糊综合评价方法得到促进和规范邮轮产业发展政策（E）模糊综合评价结果如下：

从图4-10可以得到，促进和规范邮轮产业发展政策（E）实施效果属于好、较好、一般、较差和差隶属度分别为0.268，0.382，0.284，0.042和0.024，最大值为0.382，因此，促进和规范邮轮产业发展政策（E）实施效果较好。

（三）上海国际航运中心建设效果整体评估

通过模糊综合评价法得到优化现代航运集疏运体系政策（A）、发展现代航运服务体系政策（B）、探索建立国际航运发展综合试验区政策（C）、完善现代航运发展配套支持政策（D）和促进和规范邮轮产业发展政策（E）的评价结果，因此亦可以通过模糊综合评价法计算出上海国际航运中心政策实施效果整体评估结果：

从图4-11可以得到，上海国际航运中心政策实施效果属于好、较好、一般、较差和差可能性分别为0.281，0.442，0.224，0.053和0，最大值为0.442，因此，上海国际航运中心政策实施效果较好。