二

那是一个什么历史阶段呢？

就政治史上说，那是由封建贵族政治转向资产者的民主政治的过渡阶段。在那个过渡阶段上，一般的政治支配形态不是贵族的，亦不是民主的，却是在大小贵族与商工资产者彼此相互争权夺利场面下成立的专制政体，而所谓官僚政治，就是当作这种专制政体的配合物或补充物而必然产生的。为了容易理解起见，我们且从以前不能产生官僚政治的社会或国家说起罢。

在欧洲，最初出现的国家是希腊的奴隶国家。如在雅典，那是由十个部落所选出的五百议员所组成的协议会来统治，它服从那每一个公民都有出席权与投票权的民会的决议。担任官职的权利，扩充到无产劳动者以外的一切国民。罗马由它开始建国到以后扩大领土的千余年的长期岁月中，其政治生命史，几乎一半是受共和政府统治。罗马共和国的官吏，任期只有一年，且向不连任。 后来临到帝政时代，虽然如许多历史家所说，因着东方专制政治的影响，使罗马皇帝们扮演起东方专制君主的角色，颁布法律，征收赋税和任命一切官吏，但也许不尽是西欧人人气质上不适宜于这种统治（J.E.Swain在他的《世界文化史》中，就不时强调此点，说专制主义是东方的产物，西方人气质与此不合），而也许由于野蛮的日耳曼人已经侵扰进来了，致使那种统治形态一时并不曾形成与它配适的官僚政治。

中世纪的封建王国，是由僧侣、贵族行使统治的。不管实行到什么程度，整个中世纪，似乎总存在着一个理想，想把文明世界统一于一个政府、一个基督教共和国，它同时是教会，又是国家。在形式上，封建的阶级组织，由最高级的教皇、皇帝、国王或君主，到公爵、伯爵、主教、僧院长、子爵、男爵和小领主，以至最下级的骑士或侍从，俨然是一个颇有层序的金字塔。但因为特许（Immunity）及其他的惯例，这每一个单位，差不多都成形为一个准独立的政治体，它的属地或地产，不受国王管辖。大小贵族或僧侣却分别担任着治理的工作。在这种情形下，一个特殊的官僚阶层，自然是无法产生的。

可是到了中世纪末期，上述的封建基地上逐渐成长起了民族国家。每个民族国家在开始都是采取专制主义的政治形态。那原因，把最基本的经济上的理由暂且抛开不讲，主要是由于那每个民族国家，起先都是由于较有力的、较大的封建贵族，努力统一其各别属领内的政治权力；在这种企图上，他必得同僧侣斗争，必得同其他贵族斗争，此外，他还会依据民族的或其他的理由，不绝努力扩大其领地，而与那些非其属领内的僧侣、贵族斗争。斗争胜利的国王把以前分别把持在贵族、僧侣手中的赋税、战争、公益、裁判等权都集中到自己手中了。可是对于这些方面的政务，他不能样样自己去做，特别在领土扩大的场合，他就更非委托或命令一批人去做不可了。由是，“君主专制政体就是在一方面国王只把有关行政事务的立法权集中在自己手中，同时由他发给官吏的命令变为行政法或公法的来源” 。在这种情势下，官僚或官吏就不是对国家或人民负责，而只是对国王负责。国王的语言，变为他们的法律，国王的好恶，决定了他们的命运（官运和生命），结局，他们只要把对国王的关系弄好了，或者就下级官吏而论，只要把他们对上级官吏的关系弄好了，他们就可以为所欲为的不顾国家、人民的利益，而一味图所以自利了。所以，在专制政治出现的瞬间，就必然会把政治权力把握在官僚手中，也就必然会相伴而赍来官僚政治。官僚政治是专制政治的副产物和补充物。 4gw7XuwX9SQp9w/ZxVSgTUKupD4fnce9xIoVuwyLTUFlsl4DfJeJr8U8EjkR58Wx