绪论

作为国家治理的结构性指标，政府质量是国家治理体系有效运行的驱动力，发挥着将中国特色社会主义制度优势转化为治理效能的重要作用。政府质量是在过程导向治理模式下、在政府与社会的互动与协同中呈现的公共权力运行符合特定政治价值的程度，即公共权力良好运行的品质。伴随着治理理论的演进，学术界开始反思现有治理理论过于强调治理结果而非过程、更关切制度设计和权力制衡等静态维度而非权力行使的动态过程等问题，过程导向的政府质量理论得以形成。本书从治理理论的价值规范与实证研究角度，提出了立足中国实践、对话国际理论的政府质量概念和理论体系，并从公众、精英、政治互动过程三个视角采集抽样调查数据和网络问政大数据，以实证地评估我国地方政府质量的现状，检验经济发展、政府能力、信息技术变革等宏观和微观因素对政府质量的复杂影响，由此为深刻理解我国公权力运行过程，构建政府与社会合作治理模式，实现治理能力现代化提供理论依据和实证支撑。

作为过程导向治理模式的体现，政府质量反映为政府与社会间就公共权力行使形成的互动关系及良好状态，因此蕴含公共权力行使之公正性、代表性、回应性和廉洁性四个政府质量的“最低限度”核心要素。公正性维度要求公共权力行使过程具备公平与平等，代表性维度强调政府反映公众需求与利益的能力，回应性维度侧重政府在与公众互动中的反馈，廉洁性维度则是对公共权力行使异化程度的衡量，这四个维度相互区别又相互关联。其中，代表性是政府质量的基础，回应性是政府质量的载体，公正性是公共权力行使的基本原则，廉洁性反映公共权力行使异化的程度。本书结合网络问政大数据、公众调查数据和精英调查数据，运用主观指标和客观指标，科学地测量了我国的地方政府质量。总体而言，公众视角下的代表性和公正性更为积极和正向，而回应性和廉洁性兼具正面和负面评价。精英视角下，地方干部对政府质量重要性和本地政府质量水平的认知随时间改变而有所差异。2015年数据显示，廉洁性、政策执行力、程序公正、财政能力、政府公开、回应和问责机制按重要性认知依次构成政府质量的关键维度，而对地方政府质量的评价由高到低依次为政务公开、政府回应、程序公正、政策执行力、廉洁程度和程序公正、问责机制和财政能力。

在对政府质量生成机制的考察中，本书建立了政府质量的“需求—供给”理论，从微观层面与宏观层面考察了政府质量的生成机制。研究发现，首先，微观层面的经济社会因素、社会福利、政治心理因素等显著影响政府质量；其次，地方干部的政治嵌入性、政治价值倾向和联系群众行为显著提升政府质量；再次，经济发展、对外开放程度和社会发展水平影响政府质量，而地方官僚制度通过增强政府的政治控制能力和资源汲取能力来提升政府质量；最后，信息技术革命正在重塑个体行为方式和社会运行机制，并对政府质量的回应性、公正性和廉洁性维度产生重要影响。

作为过程导向的国家治理，本书从“输入—转化—输出—反馈”四个环节提出政府质量驱动治理效能的“过程理论”，考察了政府质量对公民参与与合作、政治表达与沟通、政治制度与治理绩效的影响效应及作用机制。第一，政府质量与政治信任显著相关。中央政府信任与代表性和公正性高度相关，地方政府信任则与代表性和回应性高度相关。第二，政府质量与公民合作之间存在复杂关系。公众对廉洁性评价越高，就越有意愿利用正式途径参与公共事务；对政府代表性和公正性评价越低，就越容易在网上参与公共讨论；对回应性评价越差，就越偏好非正式参与途径。第三，政府质量与协商民主行为之间也呈现较为复杂的关系。回应机制、政策执行力与官员协商民主行为存在正向关系，而问责机制、财政能力与官员协商民主行为存在负向关系。第四，政府质量显著影响治理绩效评价。公众对廉洁性的积极评价提升了对政府治理责任的认可，代表性评价与对教育、住房等具体治理领域的绩效评价高度相关。精英视角下，政务公开、程序公正、财政能力、政策执行力和廉洁性等政府质量指标与经济发展绩效、公共服务绩效、制度建设绩效显著正相关。

总之，提升政府质量是国家治理现代化的关键举措，是经济社会高质量发展的制度保障。我国应该在广泛的社会需求和有限的政府供给中寻求平衡，通过制度与机制变革、官员激励与行为优化，构建过程导向的国家治理模式，进而利用数字时代技术赋权与技术赋能双重机制来构建良性政治互动的长效机制，实现政府质量的全方位提升和国家治理能力的现代化。