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四、政府质量的治理价值

政府质量的政治后果也是学界高度关注的热点议题,即政府质量作为自变量如何影响国家治理的重要输出或治理绩效。概括而言,这主要包括对政治信任、个体幸福感、经济绩效和社会福利的影响。

(一)政府质量与政治信任

政治信任体现着公众对政治程序和公共政策的满意程度,是公民关于政治体制的整体或部分将会带来积极成果的信念,体现着公众对政治体制、原则和机构的积极评价和支持,是政治系统合法性和政治稳定的重要来源。 政府质量是政治过程中公共权力合法公正行使的状态,其核心价值包括公正性、回应性、廉洁性和代表性等, 是国家治理能力的重要维度,体现着一个国家之治理制度的设计逻辑和制度化运行状态的质量,是政治信任形成的关键根源。

罗斯坦认为政府质量特别强调“基于过程”的治理模式,其在理解公民对政治体系的态度时强调过程公正视角,认为人们在经历政治过程之时获知了丰富的政治知识和经验,并通过认知其所处的治理制度的设计逻辑和运行状态,形成其对政治机构的信任。罗斯坦等人十分强调程序公正的政治信任生产功能,即如果人们认为分配资源或税收的过程做到了程序公正,那么他们倾向于对政府表示满意,更易接受政治机构的决定并遵从规则和法律。 人们与公共部门接触的经历以及他们对于程序公正性的判断,在塑造政治信任的过程中扮演着重要角色。同时,罗斯坦等人也强调腐败防治之于政府质量的关键性,因为腐败被公认为公众政治不信任的原因。只有公民在政治经历中感受到治理制度符合规范价值且合法公正运行,才能形成良性的政府与公民关系。 周毅则认为,政府部门通过为公众提供丰富的公共信息服务和吸纳公民参与公共事务过程,可以有效提升公民的政治信任。

经验研究方面,如扬·哈努塞克(Jan Hanousek)等人对捷克共和国、斯洛伐克共和国和其他一些东欧转型国家的调查发现,政府质量会显著影响公民的缴税意愿,即政府质量会影响公众对政府的政治信任和支持程度,进而有利于政府汲取资源。 又如,克里斯托弗·安德森(Christopher Anderson)和朱莉娅·特维尔多娃(Yuliya Tverdova)认为腐败会影响公众对政府的态度,生活在高度腐败国家的公众更倾向于对政治系统的表现给予负面评价,这样的国家也就更难获得公众的信任。 再如,何奇兵对中国的公共服务质量展开实证分析,发现公共服务正向影响服务质量感知和公众满意度,而公众满意度则在服务质量感知和政府公信力之间起着中介作用。

(二)政府质量与经济绩效

有关政府质量影响经济发展的早期研究都是一些案例研究,例如,阿尔弗雷德·斯捷潘(Alfred Stepan)讨论了秘鲁政府运作过程对经济发展的影响; 约翰·沃特伯里(John Waterbury)讨论了埃及的政府行为对经济运行的政策性后果; 雅克·德拉克洛瓦(Jacques Delacroix)和查尔斯·拉金(Charles Ragin)运用跨民族多案例比较的研究方法,发现政府制度结构化和完善程度对企业参与世界经济、出口商品等都会产生积极影响。 随着研究方法的逐步完善,罗伯特·霍尔(Robert Hall)和查尔斯·琼斯(Charles Jones)借助统计分析发现,一个国家的制度安排或政府政策是各国人均工人产出差异巨大的原因。 罗斯-阿克曼和雅诺什·科尔奈讨论了后共产主义国家的经济社会转型情况,认为政府责任会影响一个国家的经济发展水平。 姜琪通过对中国28个省份2000—2012年的面板数据展开分析,发现政府质量是中国转轨时期正式制度的主要内容,政府效率能提高经济增长速度。 这些研究已经揭示出政府质量与经济发展间存在内在联系,但是缺乏系统的理论阐述。通过分析比较,本书将相关的解释路径归类为如下几种:

第一,政府质量是产业发展的必要条件。在政治与行政两分框架下,官僚制的特殊决策过程是对以市场为基础的制度安排的必要补充。 韦伯式官僚制的选贤任能、可预测性、规则明晰、官员长期职业发展激励等特性都比其他类型的组织形式(如家长制、世袭制等)更有利于资本主义的发展。特别是研究发展型国家理论的一批学者,在解释东亚经济增长奇迹的时候,特别强调韦伯式官僚制结构对产业发展具有重要影响。查默斯·约翰逊(Chalmers Johnson)在对日本通产省(MITI)的经典研究中提出,日本高效的官僚体制和政治精英控制社会的能力是战后日本经济起飞的重要原因。 爱丽丝·阿姆斯登(Alice Amsden)分析了官僚制特性对韩国经济成功的影响, 罗伯特·韦德(Robert Wade)分析了官僚制对中国台湾经济增长的重要性, 提出与查默斯·约翰逊类似的解释逻辑。埃文斯和劳赫用1970年至1990年35个发展中国家的数据证明,韦伯意义上的官僚制对经济发展具有显著影响,即使在控制了经济发展水平(人均GDP)、人力资本等因素后,官僚制的“韦伯”特性依然会对经济的增长和繁荣产生显著影响。 李晓认为后发展国家经济增长和经济发展绩效不仅与政府强度有关,更关键的是受到政府质量的影响,即一个政府纵使具有再高的“政府强度”(如独裁统治),但倘若没有较高的“政府质量”做保证,它也不会成为一个“强政府”。 杨昌玉和李小刚认为,政府规模、经济绩效和政府质量之间的关系往往并不是传统观点(最小政府、“守夜人”)所假设的那样,即规模更小的政府代表着更高的经济生产力和社会福利,而是政府质量会对政府规模和经济绩效同时产生影响,并且政府质量往往比政府规模对经济绩效的影响更大。 杨昌玉等人对1999—2007年中国30个省、自治区和直辖市的面板数据进行分析,发现政府质量对包括中国金融行业在内的产业经济发展起着重要作用。

第二,政府质量影响私有产权保护。道格拉斯·诺斯(Douglass North)认为政府界定的产权规定了经济体系中的基本激励结构,所以政府能否有效保护私有产权成为影响一个社会经济绩效的关键变量, 由此这也成为西方国家成功实现工业化转型、进入富裕的现代化工业化社会的另一条解释路径。 克里斯托弗·克拉格(Christopher Clague)等人的研究证明,如果政府能够有效地保护私有产权,促进契约制度的有效执行,那么整个经济的表现就会更好。 达隆·阿西莫格鲁(Daron Acemoglu)等人的经典研究通过分析欧洲国家不同的死亡率表现来解释不同的制度安排对经济表现的影响:欧洲国家曾经对不同的殖民地国家采取不同的殖民政策,随着时间推移逐渐形成不同的制度安排,在那些高死亡率的殖民地更容易形成掠夺性制度,这些掠夺性制度会阻碍经济发展,降低人均收入水平。 在阿西莫格鲁等人的研究基础上,威廉·伊斯特利(William Easterly)和罗斯·莱文(Ross Levine)进一步选取72个前殖民地国家进行统计分析,发现与地理环境资源禀赋相比,一个国家的制度安排对经济发展具备更多的解释力,即热带、病菌和庄稼等地理环境因素必须通过一个国家的制度安排或者政府的政策运行来影响社会的发展,而不会单独产生影响。 丹尼·罗德里克(Dani Rodrik)等人的研究同样显示,地理环境、贸易和制度三个变量对经济发展影响的关系是:地理环境会深刻影响政府制度,进而会影响经济发展,而影响经济发展的贸易又深受制度影响,所以以政府为中心的制度成为影响经济发展的“统领”变量。

第三,政府质量影响市场对资源的配置效率。首先,政府质量会影响福利国家规模,从而挤占私人资本的空间,最终影响经济发展。罗斯坦等人用政府质量解释了为什么不同的工业资本主义市场经济体国家发展出了不同的社会保护、社会保障和再分配体系。他们认为政府质量很大程度上影响了福利国家的规模和慷慨度,即随着政府质量水平的提高,工人阶级的社会运动对福利国家慷慨度的影响也相应增强。三位学者用1984—2000年18个经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development,OECD)国家的数据验证了自己的理论假说。

其次,政府质量影响经济发展的另一解释路径是腐败容易导致税收的扩张。保罗·毛罗(Paulo Mauro)使用1998年至2013年46个国家的面板数据展开分析,证明了腐败的政府更容易导致税收扩张的观点。这是因为税收的扩张会挤占私人投资的空间,因而会降低市场的资源配置效率,也就会阻碍经济发展。 不少学者也发现,地方政府可以通过降低腐败水平、增强政治稳定性、提高法律系统质量、强化社会治安和减轻税负等制度保障措施以优化市场环境,显著提升企业信息透明度 ,降低企业现金流敏感程度 ,促进企业进行投资 ,降低企业债务契约履行成本 ,提高企业创新效率 ,缓解企业融资约束,强化外部融资的能力 ,从而促进经济良好健康发展。

最后,政府质量会影响官僚机构对企业的行政干预。张晓峰等通过对于中国沪深两市中发生资产重组的43家上市公司进行研究,发现高质量的政府可以通过公共政策对经济的干预为企业营造良好的外部治理环境,从而提高企业重组后的经济效率。 程仲鸣等人认为,高质量的政府可以通过财税激励和财政补贴政策来有效推进企业技术创新。 陈德球等人认为,政府质量影响企业投资和资本配置效率的主要机制表现在:一是高质量的政府能够降低经济主体之间的交易成本,通过降低企业外部融资约束来减弱投资与现金流敏感度;二是降低内部代理成本,帮助企业实现更好的管理层激励,提高投资—托宾Q敏感度,减轻官僚干预企业的程度,拓展市场配置资源的空间。换言之,地方政府质量较高时,资本可以更快地实现由低效率领域向高效率领域的转移,从而优化资源配置。

(三)政府质量与社会福利

政府质量影响社会福利水平,因为社会福利的实现本身依赖于社会政策的政治过程,这个过程是指从政策窗口到政策制定,再到政策实施的整个过程,而透明度、政府回应性、广泛的代表性、程序公正性、充分的公民参与和监督以及福利产品递送过程的廉洁程度都是政治过程之质量的核心要素。所以,只有良好的政府质量才能保证这个过程的高效廉洁、程序公正和政府对公众诉求的积极回应,才能确保公民对政策产出的接受和支持,并最终上升为对政治系统合法性的认同。

第一,高水平的政府质量是福利国家正常运行的必要条件。斯塔凡·库姆林(Staffan Kumlin)和罗斯坦等学者都认为,政府质量对于社会福利或者再分配政策起到至关重要的作用, 具体表现在如下三方面:(1)政府质量影响福利政策内容的规范性和公正性;(2)政府质量影响公共权力在行使过程中对程序公正原则的践行,即影响负责政策具体实施的政府机构的信赖性和廉洁性;(3)政府质量关系到福利制度能否能有效规避“投机取巧者”。西达·斯考切波(Theda Skocpol)认为,正是对政府质量的担心引发了对福利国家的指责和怀疑。斯考切波以美国福利国家的建设历史为案例展开分析,发现美国在20世纪初构建了相对发达的福利国家,然而却因为福利国家实施过程中政府质量太差而饱受批评,由此福利政策在美国一度被贴上“腐败、无效、浪费和管理不善”等标签,加之美国公民缺乏对政府机构和福利制度的信任,因而“二战”后美国的福利政策不仅未能扩张,反而不断萎缩。罗斯坦认为,福利政策在转型国家和发展中国家实施的失败案例,更凸显了政府在福利扩张中的过程治理的不可或缺性, 因为福利政策要转化为政治合法性的基本前提是良好的政府质量,即具有代表性、过程公正和清廉的政府作为。

第二,政府质量低下引起“福利腐败”。除了影响福利政策的决策和执行过程以外,政府质量低下,如程序不公正、过程不透明、缺乏公众监督、不注重公众参与和回应公众诉求等,还会引起“福利腐败”。托尼·赛奇(Tony Saich)等人认为,腐败是任何政治的“毒药”,中国的社会福利政策在实践中也不可避免地受到腐败的影响。 “福利腐败”具有某些特殊性,其往往与政府过程缺乏公正性、回应性和廉洁性密切相关:一方面,社会福利领域的腐败问题通常是将政策上为弱势群体提供的社会福利产品再分配给政策上的非目标群体,其后果是政策目标群体并未得到福利产品或社会保护。社会福利领域腐败的政治后果远高于经济腐败,因为社会福利领域的腐败问题反映的是政治机构对社会问题缺乏回应性和缺乏良好的社会问题治理绩效,这样一来,不仅政策上的目标人群不满政府作为,而且这种不满情绪还会弥散到社会公众当中去。另一方面,社会福利领域的腐败更具普遍性,更加贴近日常生活,也更易曝光在公众面前。一些补贴性福利产品在现实分配中仅有一小部分被分配给政策上的目标群体,其余部分则被分配给与基层政府或村/居委会干部关系密切的裙带关系户。

第三,政府质量影响社会福利在中国的特殊性。中国在包括经济政策、社会政策等几乎所有政策领域的决策都存在所谓的“威权主义”模式, 即国家意志贯彻的突出与有限的“统合主义”相结合。进入转型期后,中国在经济领域的市场化改革导致阶层、群体利益的分化和一定程度的整合,因而在政治过程上逐渐形成了所谓的“碎片化威权主义”(fragmented authoritarianism)模式,表现为政治过程逐渐呈现多元化趋势,如政治过程的进入门槛降低,边缘性官僚、非政府组织和媒体等“政策事业家”的政治参与机会增多。 尽管这种政治决策过程一定程度上确保了政策决策的科学化、民主化水平,但至少还有两个方面的重要问题仍未能得到解决:一方面,政治决策过程对于社会公众仍然是封闭的。一些重要的社会和经济政策仍然主要由政府相关部门闭门造车,社会公众在政治过程中几乎没有参与权和知情权,而社会公众的公共意见、非政府组织和媒体的声音也仍然未被有效回应。另一方面,由于中国社会利益集团的不均衡发展, 政府只会为某些特定的利益集团(通常是与政府联系密切的、具有强大影响力的利益集团)提供“政策协商和咨询”的机会, 这使得政治决策的过程缺乏基本的代表性和政治公正性。总之,中国政治过程的特殊性,决定了中国政府质量对社会福利具有特殊的影响机制。

(四)政府质量与幸福感

跨国比较表明,政府质量是幸福感的重要制度成因。布鲁诺·弗雷(Bruno Frey)的经典研究发现,政府质量高能够提升公众幸福感,表现最明显的就是高质量的政府能够减少失业,而失业率与公众幸福感呈明显的负相关关系。同时,政府治理过程的可参与性、中央与地方政府分权的程度(联邦政府结构)等也与公众幸福感呈现相关关系。 安德鲁·奥斯瓦尔德(Andrew Oswald)认为政府质量对个体的幸福感产生直接影响,他用美国和欧盟12个国家的数据验证了自己的解释逻辑。 约翰·海利威尔(John Helliwell)使用三次世界价值观调查的数据进行分析,发现政府政策质量会对个人幸福感产生显著影响。 张克中和何凌云认为,政府质量是影响不同国家居民幸福感差异的重要因素,生活在政府清廉、行政效率高、民主水平高的国家的居民更幸福。他们将政府质量划分为政府技术质量和政府民主质量后,发现不同政府质量维度在不同发展程度的国家影响不同,政府技术质量对发展中国家居民的幸福感影响显著,而政府民主质量对发达国家居民的幸福感影响更大。从解释路径上看,他们认为政府质量可以直接对公众幸福感产生影响,也可以通过社会非正式制度、经济增长、公共支出结构等中间变量对公民幸福感产生影响。

尽管亚国家层面的幸福感形成过程更为复杂,但若干亚国家层面的研究也表明政府质量高是生产幸福感的必要条件。陈刚和李树考察了政府质量对居民幸福感的影响。通过将政府质量操作化为政府效率、公共物品供给和财产权利保护三个维度,他们用中国综合社会调查(CGSS)2006年的数据进行验证,发现三个维度都会对中国城市居民的幸福感产生显著影响,并且影响的程度为财产权利保护大于公共物品供给大于政府效率。 同时,陈刚和李树发现,政府质量对不同群体的影响程度不同,尤其对低收入居民、农村居民和中西部居民的幸福感影响程度较大,相反,对高收入居民、城镇居民和东部居民幸福感的影响程度更弱。 陈工等人也发现,高质量的政府可以显著提升居民的幸福感,特别是对于行政效率高、财政透明度高、公共物品供给充分、腐败情况少和财产权利保护健全的地方政府。 丁述磊进一步考察医疗、住房、就业服务等体现政府质量的具体领域,发现改善这些领域的公共服务质量可以显著提升居民主观幸福感。 oIlQv5YHogn4dfm8Hx9U5Pp1gobnYw/MsnSwHRXUsvywrwkerMZ89OuEw03J/7WC

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