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人口科学的发展与现代国家的形成密不可分：国家需要将人口的知识作为其基础权力的一部分，而人口学者也需要借助国家机器来收集人口的基本数据；在这一关系中，国家对知识的利用往往是工具性的（Schweber, 2006；Greenhalgh, 2008）。这一点支持了观念对政策制定过程的广泛重要性（Hirshman and Berman, 2014；Campbell and Pedersen, 2011；Berman, 2013）。
近年来，观念-政治研究的侧重点，从“观念是否重要”转向探讨何种观念能够最终成为政策（Mehta, 2010）。制度主义者认为，成为政策的观念必须能够统合国家、利益集团与制度偏好（Blyth, 2002；Hall, 1993；韦尔、斯考切波，2009）。但如果特定观念之所以成为政策，是因为国家策略性地选择了最具可行性的观念，那么必须预设国家是在先验地理解观念可行性的情况下使之成为政策的。在分析层面上，这种推理有循环论证的嫌疑。因此我们仍需要回答的问题是：具备可行性的观念究竟是借助何种行动者和社会行动成为政策的？
本文引入“精英”的概念来刻画承载不同观念的行动者。精英能够集中经济、政治和意识形态权力，通过控制特定组织而成为行动者（Mills, 1956；理查德·拉克曼，2013）。本节延续前面对“发展目标”的理想型分析，将精英分为“增长导向精英”和“自主导向精英”。在不同的发展困境之下，增长导向精英和自主导向精英具有不同的人口主张（见表2）。当贸易受限、产能不足、经济发展面临原料短缺问题时，增长导向精英主张打破贸易限制，扩大进口；而自主导向精英认为，这种做法加大了对国际贸易的依赖性，因而主张充分开发本地资源，独立自主地推进工业化。在这种对立中，增长导向精英借助马尔萨斯范式，强调人口与资源的矛盾是内在的发展困境，论证扩大资源进口的必要性；而自主导向精英则否认这一论述。
表2 人口论述、发展困境、精英竞争的历史性关系
相反，在贸易自由、市场不足、产能过剩的条件下，资源被视为贸易品。增长导向精英主张扩大出口，消化过剩产能；为了支持这种看法，他们不主张控制人口，而希望维持廉价劳动力优势。而自主导向精英认为，这种方式无益于产业结构升级，因而主张减少出口依赖，淘汰落后产能，开拓国内市场。他们支持人力资源范式的人口控制，目标是提高劳动力素质，提高家庭消费能力。
人口政策在自主导向精英和增长导向精英的竞争中出现，并随着国家工业化发展和精英关系的演变而变化。虽然不能说人口政策绝对是由精英力量对比决定的，但人口话语作为意识形态，往往在精英竞争时期得到强化，表现为不同精英借助人口话语支持其产业政策。