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索林格（Solinger）和纳卡其（Nakachi）在2016年的一篇综述中，总结了为什么20世纪人口较多的国家都执行了人口政策。他们提出五点主要理由：（1）冷战。资本主义和共产主义两大阵营形成了截然不同的人口观念，使人口政策成为冷战的重要一环。（2）美国的全球影响。美国通过专家、组织、资本、意识形态向全球输出了家庭计划观念。（3）技术进步。技术的发展使生育政策成为可能。（4）女权主义兴起。20世纪60年代女权主义运动关注生育政策，将节育与女性解放联系起来。（5）国家形成。新兴国家将人口政策作为建立和展示国家权力的手段。这五个因素可以概括为两条脉络，即“发展主义”（冷战、美国影响）和“治理术”（技术进步、女权主义、国家形成）。发展主义将人口话语视为“去政治化的机器”，认为人口话语提供了基于技术而非制度的发展路径；治理术则视人口话语为国家的治理手段。两类文献不约而同地指出，国家对人口话语的使用是策略性的，而非仅仅对“社会事实”的描述。
发展研究的学者指出，“人口过剩”之所以在冷战时期成为普遍存在于第三世界的“发展问题”，是因为人口问题是能够通过技术性手段得以解决的“去政治化的机器”（Ferguson, 1990；Mitchel, 2002）。如哈特曼（Hartmann）所说，人口控制是一次性解决“分配土地、创造就业、普及教育和医疗、解放妇女”等问题的政策方案（Hartmann, 1995∶37）。冷战背景下，西方国家和国际组织在援助中将发展困境归咎于人口问题，通过节育技术普及、生育制度改革、社会整体进步等方式控制人口、实现发展，而不必诉诸工人运动和社会革命（Bashford, 2014；Mitchel, 2002：Ch.7；Hartmann, 1995：Ch.8；Homei, 2016；Briggs, 2002：Ch.4）。因此，这一脉络的经验研究往往强调西方国家与第三世界国家政府“合谋”塑造人口问题的具体机制，如国际组织、专家网络、观念与知识等（Homei, 2016；Takeuchi-Demirci, 2018；郭文华，2012；蔡宏政，2007）。
许多日本研究强调美国学者访问日本并支持人口控制，对改变盟军司令部和日本政府的态度起到了重要作用；另外，在洛克菲勒基金会和福特基金会联络下形成的日美专家网络，也促使日本的家庭计划实践以特定方式被组织起来（Oakley, 1977；Norgren, 2001∶87-88；Homei, 2016）。在对中国的研究中，格林哈尔希虽然没有详细探讨西方国家对中国计划生育的影响，但她的论述也是发展主义的：控制论利用专业知识和计算机技术提供了一种去政治化的人口论述，这种论述与“文革”后淡化意识形态、突出现代化发展的政治氛围相契合，使之从不同的方案之中脱颖而出（Greenhalgh, 2008）。
这些解释虽然具有合理性，但无法回答本文所提出的问题。首先，日本的人口政策并不是美国推动的结果；相反，盟军司令部领导人麦克阿瑟对政府主导下的生育政策表达了顾虑。为什么美国对日本人口问题的态度与对其他国家不同？这是一个需要回答的问题。其次，中国的马尔萨斯范式并不形成于70年代末，而是确立于70年代初。这些解答缺陷也说明，发展主义与人口控制的关系并不是单维度的，发展主义未必主张控制人口，人口控制也未必服务于发展。格里菲和怀曼（Gereffi and Wyman, 1990）指出，发展具有多种模式和策略。查默斯·约翰逊（2010）指出，国家的发展策略是基于对民族利益的理解所做出的。在“发展主义”对人口政策的解释中，发展策略与人口政策之间的具体关系付之阙如。为了弥补这一缺陷，我们需要讨论在典型的发展型国家中，“发展”的不同面向如何使“人口”在不同时期具备不同的意涵。
治理术文献描述了人口政治与国家形成的交缠关系。福柯（2005）将“人体的解剖政治”与“人口的生命政治”视为“管理生命”权力的两种基本形式，规训身体和调整人口构成生命权力的两极。“生命政治”是指“通过一连串的介入和‘调整控制’干预人口规模，使之与资本积累和生产力发展相适应”。“解剖政治”是指对人体进行规训，使之被有效整合进经济控制系统之中。人口作为治理目标的兴起，与“国家”概念的形成是同步的，国家在形成过程中也形塑了自己的治理对象，并将统计学、公共卫生学、医学等知识作为干预和治理人口的工具（福柯，2010a, 2010b；Murphy, 2017）。在象征层面上，人口普查和人口政策是国家权力的象征，也标识了“想象的共同体”的边界（Cohen, 1982；安德森，2016：第十章）。在制度实践上，人口话语的发展过程是国家治理劳动力、阶级、族群的制度发展史（Rodriguez-Muñiz, 2021；Togman, 2019；Anderson, 2015；Curtis, 2002；Anderson and Fienberg, 1999）。
前文提及的武田宏子（Takeda, 2004）的著作延续了这一脉络。她将生育政策在20世纪日本的演变视为“国家治理演进”。在这一过程中，生命权力逐步渗入政府实践，规训个体的日常生活。她区分了三种不同的再生产机制：生育（生物）、儿童教养（社会-政治）、劳动力的维持和更新（经济）。在军国主义时期、民主化时期、福利国家时期，日本政府对人口的基本态度在这三个机制之间依次转变，人口政策也因此由战时的鼓励生育转向战后的抑制生育，最后建立了劳动力再生产体制，使之成为福利国家的一部分。在这一过程中，国家的生命权力得以强化。需要指出的是，人口政策不会自动服务于国家的整体目标，而需要经历话语建构和权力竞争的过程。
这些研究的意义在于指出人口观念的演变与国家形成的过程是相互缠绕的。但经验研究往往是描述性的，甚至带有目的论的嫌疑。这些研究机械地将由控制人口到控制个体、由“生命政治”到“解剖政治”的转变视为线性过程。这种目的论的论述，使得人口政策的演变被理解为国家权力发展的直接后果：随着国家基础权力的发展，人口政策会天然地从“控制人口”转向“控制身体”。这种简化的论述，忽视了“马尔萨斯范式”和“人力资源范式”不仅在政策技术上存在差别，更在政策目标上存在差别。
为填补上述文献中的缺陷，本文提出一个框架，将不同的人口范式对应到不同的发展策略。本文考虑了“发展目标”和“治理对象”两个维度。“发展目标”分为“增长导向”和“自主导向”（查默斯·约翰逊，2010；Gereffi and Wyman, 1990；Gereffi and Fonda, 1992；Chibber, 2011）。“增长导向”的首要目标是经济的高速积累，国家希望借助出口替代策略，高效地扩大经济规模并完成资本积累，因此“增长导向”往往偏好中小企业、金融行业、出口产业。而“自主导向”的首要目标是经济独立，国家往往主张进口替代型经济、适度的保护主义和限制竞争，在行业方面偏好垄断性企业、国防产业、重化工业。“治理对象”则体现国家看待人口的不同视角。“生命政治”的视角将人与生产割裂开，将人口视为资源的消费者；“解剖政治”的视角将人本身视为生产的一部分，强调人口的生产能力。不同的人口政策回应了不同的发展策略，也就是不同的“发展目标”与“资源观念”的组合。本文由此总结了“马尔萨斯范式”“民族主义范式”“重商主义范式”“人力资源范式”四种国家看待人口的方式。表1展示了这一框架。
表1 人口论述、发展目标、治理对象的分析性关系
上述框架表现了人口范式与国家治理需求之间的联系，但特定的治理需求并不天然地成为人口政策，政策的形成依赖于政治行动者的推动。本文还需要回答这一问题：在什么情况下，“人口过剩”的论述会被合理化为某种发展策略？