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历史上，中国和日本的人口政策都曾鼓励生育，又都曾在短短十余年时间内从鼓励生育转向鼓励节育。日本在20世纪60年代初确立了“家庭计划”政策，中国在70年代初建立了“计划生育”政策。“家庭计划”政策的主要特征是以核心家庭为对象，自下而上地进行母婴保护、儿童福利、家庭理性化等社会工作，以提高劳动力素质为目标，强制性较弱；“计划生育”政策的总体特征是以人口总体为对象，自上而下地制定和执行分时段、分地区的人口规划，以协调人口与资源为最终目标，具有总体性、计划性、强制性的特征。事实上，不同的人口政策体现了国家看待人口的不同视角（Togman, 2019）。
那么，国家的人口视角是如何形成的？本文引入了一对理想型概念来刻画两种不同的生育控制政策。中国强调人口与资源的对立关系，认为人口过快增长将过度消耗自然和社会资源，减缓经济的积累与发展。这一思想与（新）马尔萨斯主义的主旨相接近，本文将这一政策范式称为“马尔萨斯范式”。日本虽然也提倡节育，但主要理由是人口过快增长将扩大家庭规模，降低青年夫妇的工作效率和家庭消费水平，最终威胁经济发展。本文称之为“人力资源范式”。两种理想型概念也可以在其他国家找到证据，但本文暂以日本（1945—1962）和中国（1954—1973）为典型，讨论上述两种政策范式的形成条件。
本文将这一经验问题拆解成两个理论问题：（1）国家治理为什么需要人口政策？（2）特定人口观念为什么能够成为人口政策？对于第一个问题，既有文献存在两种主要路径：发展主义研究认为，人口论述是一种“去政治化的机器”，如果发展困境可以通过节育技术解决，就无需诉诸社会改革，因此人口政策容易出现在淡化意识形态的政治环境中（Mitchel, 2002）；治理术脉络下的研究则认为，人口政策是国家介入个体日常生活的方式，国家通过人口政策实现了更广泛的治理需求，人口政策因而容易出现在国家建构阶段（福柯，2005，2010a）。在这里，“发展”和“治理”的意涵较为抽象，无法解释人口政策范式的内在差别。本文将“发展”拆解为“经济增长”和“经济自主”两种导向，而将“治理对象”拆解为“作为消费者的人口”和“作为生产力的人口”两个维度，由此在分析层面上将上述两条脉络联系起来，观察人口论述与发展-治理之间的关系。
然而，并非所有的人口论述都能自动成为政策。对于什么观念能够成为政策，既有研究多采取国家中心视角，将观念转变为政策过程，视之为国家在特定制度约束或利益博弈之下的权衡与选择过程（韦尔、斯考切波，2009；Blyth, 2002）。本文认为，人口论述作为一种本质性叙事，能够为长期性和广泛性的发展策略提供合法性。在发展型国家中，侧重“经济增长”还是侧重“经济自主”是国家精英之间长期存在的争论。不同导向的国家精英通过对人口政策范式的竞争，为更为广泛的政治行动争取合法性。因而，人口政策的演变受制于国家精英的斗争。
本文的理论主张可以概括为三个论点：（1）不同的人口理论是对不同的发展与治理关系的论述，其背后是产业政策主张；（2）“增长导向精英”和“自主导向精英”的竞争推动人口政策的演变；（3）特定类型的精英是否支持生育控制，取决于经济体的工业水平与贸易环境。日本的人口政策在20世纪50至60年代逐渐转向人力资源范式，是主张保护主义和发展重工业的“统制派”与发展出口经济的“贸易派”相竞争的结果。中国的人口政策在70年代初采纳马尔萨斯范式，则与自主导向的行政官僚和增长导向的技术官僚的竞争密不可分。同一理论也可以解释为什么马尔萨斯范式在40年代末的日本和50年代末的中国都失败了。综合来看，东亚发展型国家对人口问题的特别关注是后殖民主义政治与赶超型工业化相交织的结果。