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大湾区建设是以促进港澳融入国家发展大局、形成区域经济社会一体化为重要目标指向，故生产要素在三地之间高效便捷流动是关键所在。然而，大湾区三地法律制度的差异导致规则不衔接、不对接，生产要素跨境顺畅流动一直未能完全实现。这已经成为大湾区发展面临的最大挑战。应在“一国两制”框架下，充分考虑大湾区的特殊性，强化模式创新，促进大湾区规则衔接，推动大湾区全面对接国际高标准市场规则体系，建设国际一流湾区。
在“一国两制”原则下，一方面，国家宪法和港澳基本法为香港、澳门特别行政区构筑了新的宪制基础，两个特别行政区的法律制度因而成为国家宪法秩序和国家整体法律体系特殊的组成部分；另一方面，香港、澳门特别行政区原有的资本主义法律制度基本保持不变，即香港实行资本主义的普通法制度，澳门实行资本主义的大陆法制度，而广东实行的是中国特色社会主义法律制度，从而形成了“一个国家、两种制度、三个法域（三种法律制度）”的独特法政结构。在这种法政结构下，粤港澳三地各自拥有不同的法律体系和法律管辖权，大湾区发展所急需的要素自由流动和社会公共服务共享等在事实上面临一种法制“割据”状态。主要表现为：
一是法制结构的差异性。在“一个国家、两种制度、三个法域”的宪制大框架下，粤港澳三种法律制度拥有不同的法律理念、不同的立法体制、不同的司法体系、不同的执法模式、不同的法律渊源和不同的空间适用范围，可谓存在巨大差异。粤港澳三地同属直辖于中央政府的一个地方行政区域，但是，在“一国两制”原则下，根据国家宪法和港澳基本法的授权，港澳实行港人治港、澳人治澳、高度自治，享有行政权、立法权、独立的司法权和终审权；而广东省属于内地省级行政区域，不具有高度自治权，只享有省级行政权、立法权和司法权，其与港澳的经济社会合作，很多事务涉及中央事权乃至国家立法权，其解决和推进需要遵照下级服从上级、地方服从中央的组织原则处理。大湾区广东省内部9个城市之间的法律主体关系也差异很大。有深圳、珠海2个具有经济特区立法权的城市，有广州、深圳2个副省级权限的城市，也有珠海等7个具有地市级立法权的城市，内部协同及内部一体与港澳协同，均具有决策权、执行权等巨大差异需要统筹协调。
二是法治水平的非均衡性。由于历史原因，粤港澳三地在法治水平上存在差异。香港、澳门属于法治现代化地区，特别是香港，其法治水平世界公认。广东的法治在内地走在前列，但与港澳相比仍存在不小差距。广东省内部处于大湾区地理范畴的9个城市之间，法治水平也参差不齐，深圳、广州明显靠前，其他城市相对靠后。根据2017年4月广东省法学会重点法治基地“华南理工大学法治评价与研究中心”发布的国内首个粤港澳大湾区城市群法治指标体系和法治评价结果，香港、澳门、深圳、广州总得分分别位居粤港澳大湾区城市群前四位，港澳为深度法治城市，深广为中度法治城市，其他城市为浅度法治城市。
三是法律权利义务的相互涉外性。首先表现为相互之间的涉外性。内地涉外法律法规均规定涉港澳同类事项参照适用。例如，香港、澳门特别行政区的公司和个人在内地开办独资企业需要参照外资企业办理。港澳居民在内地就业实行境外人士就业许可证制度。又如，最高人民法院明确，涉及香港特别行政区、澳门特别行政区的民事关系的法律适用，参照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国涉外民事关系法律适用法〉若干问题的解释（一）》的规定办理。这就提出了港澳居民和企业在内地法律身份的国民待遇问题。香港、澳门特别行政区对内地法律关系的规范和处理也多参照对外国的法律关系处理原则办理，这特别体现在司法协助领域。以香港为例，根据《外地判决（交互强制执行）条例》（香港法例第319章），对香港以外地区的司法判决可以通过登记予以承认和执行，但有关判决仅限于英联邦国家或地区的判决或与香港有互惠关系的外地判决。由于香港与内地尚未达成相互承认和执行判决的安排，内地判决不能基于该条例在香港得到承认和执行，在实践中只能按照普通法制度处理。在香港普通法制度下，对于不能依成文法执行的外地判决，胜诉债权人可向香港高等法院以外地判决为诉因重新提起一个债务诉讼，香港法院将外地判决作为证据重新审查并作出判决，最终依香港法院作出的判决来执行。此外，根据港澳基本法规定，港澳可以在一定条件下单独参加国际组织、缔结国际协议，比如祖国内地与港澳同为世界贸易组织、亚太经合组织等国际组织成员，因而相互经贸合作需遵循有关国际条约的规制。
四是法制效果的阻隔性。基于差异性，三地属于不同的法律管辖区和不同的关税区，各自实行相对独立的海关、出入境管制，客观上对人员、资金、货物、资讯等的自由流动形成制度性壁垒。而且由于法治水平不均衡，港澳特别是香港法律界或多或少对内地法治缺乏足够信赖，成为与内地法律合作进展缓慢的一个重要因素。这集中体现在司法协助领域。港澳与内地迄今尚未达成刑事司法协助安排，民商事司法协助的范围在相当长时间里也极为有限，司法判决难以自由流通，市场一体化的司法支撑远远不够。由于涉外性，三地法律主体难以在对方司法领域享有当地法律主体的同等待遇，社会治理难以有效融合，公共服务难以互享。
大湾区经济社会一体化的重要前提和标志是区域内人员、货物、资金和信息等生产要素实现高效便捷的跨境流动，但由于三地法制巨大差异造成规则不衔接、制度不对接，对要素流动形成种种阻滞。这些问题是大湾区法制建设需要面对并切实予以解决的首要问题。
人员跨境流动是要素流动的引领。总体来看，粤港澳大湾区人员跨境流动监管呈现“单向性”特点，即内地（广东）居民进出港澳受到频次和停留时间的限制，港澳居民进出内地（广东）较为自由，但在享受同等待遇方面，由于内地现行规则和制度与港澳差异较大、较难对接，港澳居民在内地工作、生活和居住不够便利。
内地居民赴港澳需持有内地公安部门颁发的《往来港澳通行证》，分因私和因公两种，向公安部门申请赴港澳签注。公安部门主要根据内地居民赴港澳目的、人群特征等划定签注种类，签注种类则决定了内地居民赴港澳的频率、逗留时间、申请签注时间间隔等。此外，赴港澳签注还因申请对象和所在城市有所不同。
目前，内地居民持因私通行证赴港澳办理签注比较方便，但在港澳停留时间最多为7天，其中赴澳签注的申请时间间隔必须在2个月以上。持因公通行证赴港澳，目前按照因公出国（境）管理，比较严格。按照现行规定，党政机关、事业单位副处级以上干部（登记备案人员）因公赴港澳学习交流在审批环节存在审批严格、手续烦琐、耗时较长的问题；在办理环节，经常存在不愿办理的情况；因公通行证件由所在单位进行保管。公务人员因私赴港澳属于因私出国（境）的范围，审批比较严格。根据深圳市委组织部、深圳市公安局2012年下发的《关于印发〈处级以上领导干部因私出国（境）管理工作问答〉的通知》（深组通〔2013〕133号），深圳市党政机关、事业单位副处级以上干部（登记备案人员）因私出国（含赴港澳）原则上一年不得超过两次，每次只准申请一次有效签证（注），不能办理多次签证（注）
。
港澳居民可持内地公安部门签发的《港澳居民往来内地通行证》（俗称“回乡证”）进出内地，没有“回乡证”的港澳居民可以持临时的《出入境通行证》前往内地，几乎没有出入频率、逗留时间、申请间隔的限制，较为方便。由于两地在专业资格、税收、社保、数据、证件、公共服务等方面的规则与制度差异较大，港澳居民在内地工作、读书、创业、生活等方面遇到不少困难，尚无法完全享受同等待遇。如把签注政策视为内地居民赴港澳的“有形”限制，那么港澳居民进入内地发展则存在“无形”门槛。虽然内地提供了一系列开放措施，但港澳居民在内地发展仍遇到“大门开、小门不开”的问题。
内地口岸要素资源不足影响通关效率。尽管粤港澳通关效率和通关便利化有了长足进步，但在大数据时代，仍有较大提升空间。粤港澳口岸内地一侧目前的主要问题之一是查验人员、设备和空间不足，部分口岸查验部门人手捉襟见肘，对口岸开放和管理的制约十分突出。粤港澳居民通过一线旅检口岸跨境往来频繁。尽管口岸监管部门采取了一系列应对措施，但监管工作仍然存在较大压力，尤其在监管设施、人力监管资源等方面都面临着瓶颈。以海关为例，海关队伍不断精简与业务日益复杂构成的矛盾逐步凸显。目前深圳口岸查验部门监管资源极其有限，增口岸、延长通关时间但不增编制，导致口岸人力监管资源与口岸数量和规模严重不匹配，如果编制问题不能得到有效解决，很难满足当前口岸通关服务要求。此外，深圳口岸配套设施有待完善，部分口岸基础设施陈旧、配套设施滞后，严重影响通关效率。
货物流动在规则、监管和法律上的对接以及通关效率等方面还存在较多问题，需要在明确货物流动的规则、制度之间差异的基础上，进一步促进大湾区货物高效便捷流动。
我国海关设立和执法的主要依据是《中华人民共和国海关法》（以下简称《海关法》），这是大湾区货物流动最基础的法律依据。大湾区内地城市在《海关法》下开展货物进出管制。香港、澳门是特别行政区，适用不同于内地的海关法律制度。内地与港澳双方货物流动的规则、法律冲突涉及面广而繁杂。在贸易管制、关税政策、外汇管制等方面对货物流动的法律规定，均存在明显差异。港澳实行自由贸易政策，加之基本没有关税、外汇管制等，其货物流动更加接近《贸易便利化协定》（以下简称《协定》）的要求，《协定》对货物流动通关信息的公布和实施、货物通关程序、货物通关监管机构合作等方面都作了具体规定，其中便利、标准、协调等是对货物流动的核心要求。相对而言，港澳的货物流动已经具备贸易便利化的高标准要求，非常便捷高效，基本实现了货物自由流动。
大湾区内地货物流动的规则是在我国有关法律的框架下制定的，如《海关进出口货物商品归类管理规定》《海关认证企业标准》等，这些规则对货物流动的规则、监管等都作出了明确的要求。近年来，在这些法律法规的引导下，粤港澳大湾区货物流动的通关便利化改革措施也在不断完善与推进，包括无纸化通关、“三个一”通关模式、通关一体化试点、简化报关单证、优化流程等。但在具体规则衔接上，仍然面临许多问题。例如，大湾区内不同口岸之间的货检设备和管理存在差异，个别口岸信息化程度低，硬件落后，轮候时间较长。即便具备高质量硬件和软件的口岸，也因三地口岸信息互换机制不健全，导致货物检验难度较高。随着湾区内货物流量进一步增加，若仍按照当前通关模式，货物流通效率低下问题将更加凸显。
建设国际科技创新中心是粤港澳大湾区的重要目标之一，当前对于研发设备、标本、辅材等科研货物，尚未设立专门的绿色通道，科研货物通关程序等同于一般货物。对于容易受温度、湿度等影响的科研货物（如血液样本），当前通关检验效率可能对其造成巨大损耗，不利于科学实验或研发的推进。
“电子口岸”是国际贸易“单一窗口”的重要平台，没有覆盖范围广、运作水平高、实时响应快的电子口岸，国际贸易“单一窗口”建设就难以落实。目前，电子口岸仅仅实现企业从同一入口登录和部分海关数据统一申报，检验检疫和财税等还没有实现数据统一报批，查验单位也不能在同一平台上实现数据交换和资源共享，很多业务单证无法实现无纸化，难以满足企业通关便利化需求。同时，内地与港澳的“电子口岸”对接尚未取得实质性突破，难以满足企业通关便利化需求。
此外，大湾区内地城市货物流动的管理部门在一定程度上存在着各自为政的现象，难以统一管理。港澳的管理系统牵头机构明确，各部门职责明确，几乎没有交叉，整个口岸管理体系统一性较强。并且大湾区内地口岸管理部门级别不一，有的直属中央，有的属地管理，存在条块矛盾，部门之间协调成本高、难度大。港澳是一级政府，口岸管理的决策部门与执行机构协调性较强。
英美法系下金融监管的“实事求是”和大陆法系下金融监管的“鞭打快牛”形成鲜明对比。这是大湾区金融领域规则衔接、制度对接面临的根本性问题。总体来看，大湾区内地尚不能充分利用港澳的成熟市场来增强资本形成效率。在现有的金融监管体系下，内地对港澳金融机构的设立、审批程序、外资比例、经营业务等方面还存在一定的前置条件和门槛；境外资金进出的限制较多；境外企业和投资者参与境内金融市场的便利性不足，金融市场的基础设施安排与国际市场也有一定差异。另外，由于粤港澳三地在金融环境、会计制度、业务经营范围、企业信用信息、财税政策等方面存在差异，相关的资讯、政策宣传、交流平台等金融服务配套设施相对不足，尚不能做到信息充分交流共享。
此外，大湾区内缺乏跨境金融交易平台体系。根据外汇管理相关规定，接受外汇交易的平台无法在全国统一的银行间外汇市场框架下设立外汇交易子平台，且未经国务院相关部门批准不得设立从事保险、信贷等金融产品交易的交易所，致使金融资产、再保险、航运、黄金等领域缺乏便利高效的跨境交易平台，影响金融要素在大湾区内有效流动。
跨境资金流动目前在科研资金领域有所突破，根据2018年2月科技部与财政部印发的《关于鼓励香港特别行政区、澳门特别行政区高等院校和科研机构参与中央财政科技计划（专项、基金等）组织实施的若干规定（试行）》（以下简称《规定》），香港特别行政区和澳门特别行政区的高等院校和科研机构（以下简称港澳机构）可通过竞争择优方式承担中央财政科技计划项目，并获得项目经费资助，也可以联合内地单位，按照指南要求牵头或参与申报中央财政科技计划的相关项目，并根据香港特别行政区和澳门特别行政区科研活动的实际支出情况提出项目经费需求。作为新突破和新尝试，《规定》将实现中央财政支撑的科研资金的跨境流动，打破了过往由于机制体制原因导致的港澳地区研究人员很难以香港特别行政区和澳门特别行政区为单位使用内地的科研经费的困境。
但是，目前《规定》中申请主体范围过于狭窄，仅限于高等院校和科研机构，企业无法成为主体，且《规定》没有明确港澳机构是否可以独立申报项目。此外，对于内地资助的科研资金使用，《规定》并没有根据港澳机构特殊的体制作出特别规定，这直接影响科研资金跨境使用的便捷程度。
法治安排不同以及法制建设进度差异决定了港澳地区信息技术流通程度高于其他9个城市。一些流行于港澳的境外平台（如Facebook、Twitter、YouTube等）在内地无法正常登录，以至于港澳居民一旦进入内地城市就与原来的生活圈子形成“断交”状态，客观上降低了港澳居民进入大湾区就业和生活的意愿。大湾区通信服务尚未实现“同城化”，移动通信到港澳地区存在港澳漫游费，通信成本提高。
尽管大湾区各城市都致力于发展智慧城市，但粤港澳三地的智慧城市建设系统并不联通。作为宜居宜业的都市生活圈，大湾区智慧城市建设未能对标国际一流湾区和世界城市群。当前大湾区内逐步采用了新一代信息技术以促进产业发展、改善民生服务以及优化政府治理等，市民逐步可以通过手机、互联网等方法进行日常生活缴费和办证申请等，但与此同时也面临着大量居民信息外露、个人信息安全不能得到有效保护等问题。大湾区内9个城市与港澳间的智慧信息系统仍未联通，在大湾区内地城市生活的港澳居民办理本地业务（如更换身份证或缴纳保险费）需回港澳办理，费时耗力。
在粤港澳合作的实践中，在现有法制框架内对规则衔接、制度对接的推进方式做了不少有益的探索。通过对这些实践经验的总结提炼，可提出处理大湾区规则衔接、制度对接，促进要素高效便捷流动的具体方式。这些方式为法制建构积累了宝贵经验和素材，是未来大湾区法制建设，特别是在重点领域渐进推进路径下，应当重点探索并予以优化、提升和保障的对象。
行政协议是内地有关部门与香港、澳门特别行政区政府为促进和保障相关领域的合作，经过友好协商，签署合作协议法律文件，构建制度化政策协调的方式，是当前内地与港澳解决跨境合作问题广泛采用的基础性规范方式。港澳回归以来，中央政府及内地地方政府与香港、澳门特别行政区政府已在贸易投资、税收、环保、民航、司法协助等领域签署了一系列合作安排，有力地促进和保障了三地社会经济更紧密联系（见表3-1）。
表3-1 内地与香港行政协议模式政策举要
续表
资料来源：根据公开资料综合整理。
从行政协议签订法律主体看，中央人民政府有关主管部门、国家司法机关、地方政府及相关行政部门都可以成为协议签署的主体。需要注意的是，中央政府本身不宜作为与特别行政区政府签署协议的主体，特别行政区政府作为直辖于中央政府的地方行政区域的政府，与中央政府是直属上下级关系，不是能够与中央政府签署行政协议的适格法律主体。内地以中央政府主管部门为主体与特别行政区政府签署的协议，适用范围一般覆盖内地整体，以地方政府为主体签署的协议，适用范围一般为特定省、市或特别合作区域。当前三地签订的行政协议文件形式主要有经贸安排、合作备忘录、合作框架协议、合作协议、合作意见等，合作范围可广可狭、条款设计可详可略。
行政协议虽可列为广义上的法律文件，但不是严格意义上的法律法规。行政协议直接约束的是签约方政府，不直接对各自辖区的行政相对人产生权利义务的法律后果，且行政协议的内容缺乏法律责任的承担方式和争议的解决机制，对协议方的约束不具有法律强制性，主要靠协议各方的行政诚信来落实执行。如果有关协议内容要对行政相对人产生直接的法律约束力，在内地需修改相关法律或制定新的法律才能实施；在港澳方面需转化为（港澳）本地立法后才能落实实施。当然，如果协议内容仅涉及双方政府职权和政府政策事宜，亦可不必立法，由政府在权限范围内推行落实。尽管行政协议不具有直接的强制性，但具有规范性质，制定主体多样化，创造方式灵活，是在三地协同立法具有刚性制约情况下，有效解决规则衔接、制度对接等合作深层次问题的重要方式。
针对特定领域或特定项目，创设特定监管机制和运作模式，在限定条件内允许适用不同规则、监管及法律，形成类似通道的特殊制度领域，该领域内的生产要素在内地与港澳市场之间自由流动。通道创制的典型应用是在内地与香港证券市场互联互通方面。所谓证券市场互联互通机制，是指我国内地证券交易所和他国或地区证券交易所建立技术连接，使两地投资者可以通过当地证券公司或经纪商买卖规定范围内的对方交易所上市的股票，最终实现境内外资本、资金、金融业务、机构、金融人才的彻底互联互通。
通道创制的要点：一是通过制度创设构建一个通道领域；二是为实现通道领域内的要素自由流动，对其创设特殊的跨境监管规则适用制度。其中，以“沪港通”“深港通”为典型，有关分析详见第六章。
单向认可指中央或地方政府单方直接认可港澳规则、标准、资质和监管等在内地具备同等效力，是一种无须与港澳特别行政区政府进行协商和达成一致意见的单方开放行为，只涉及内地有关法律和政策，不需要港澳作出对应认可（见图3-1）。单向认可模式是打破原有三地规则、标准、资质和监管各自分立、互不相认的局面，把港澳规则、标准、资质和监管纳入并成为广东省的有效组成部分。由此，逐渐实现粤港澳大湾区规则、标准、资质和监管法制一体化。
图3-1 单向认可模式结构示意图
单向认可首先可应用于对港澳专业资格政策，大湾区内地城市单方面认可港澳医师、建筑师等专业人士执业资格，允许获得港澳专业资格的人士在广东直接从业，进一步拓宽港澳专业人士在大湾区的发展空间。目前，《粤港澳大湾区发展规划纲要》及地方关于推进粤港澳大湾区发展也作出相应的制度规定。有关单向认可的详细分析及典型案例详见第七章。
在现有跨境监管法律规则总体不变的前提下，充分利用大数据、人工智能等现代先进技术和工具，极大改进和提高生产要素跨境流动效率和水平。技术推动尽管并非以推动规则、监管和法律对接衔接为主要目的，但可以达到规则、监管和法律对接衔接所能产生的积极效果。5G、AI、人脸识别、E证通、电子围网、“合作查验、一次放行”的通关模式都是技术推动模式的典型应用。
港珠澳大桥跨越伶仃洋海域，东接香港特别行政区，西接广东省珠海市和澳门特别行政区，是中国目前规模最大的公路跨海通道，也是集中体现并集中探索解决粤港澳三地规则衔接、制度对接的，由2009年开工建设到2017年完工通车的一个最为典型的跨境超大型项目。项目由粤港澳三地政府共同投资、共同建设、共同管理和共同运营，在设计理念、建造技术、施工组织、管理运营等方面进行了一系列的创新，在规则、标准、资质、监管和体制机制等的衔接对接方面作出了重要探索，在项目的推进中系统集成和综合运用了多种保障和促进的方式方法。关于港珠澳大桥的分析详见第十一章。
渐进重点突破的法制建设，可根据实际情况，基于这些方法灵活组合，并在这些存量模式的基础上进行增量体制创新，并逐步推进法制建构，解决现实症结性问题。为此，渐进突破路径的法制建构应把握以下基本推进策略：
科学确定粤港澳大湾区建设中渐进法制建构的先行领域和重点所在。根据大湾区建设支持港澳融入国家发展大局的目的及规划纲要明确的重要任务，可以确定以下一些先行重点领域，包括但不限于：港澳居民在内地发展的同等待遇问题、大湾区国际科技创新中心建设涉及的体制机制及相关法律制度衔接问题、跨境金融业务规则监管制度问题、大湾区建设同等优质的法治化市场化营商环境问题等。这些领域又可在其内部分解出若干细分领域和环节，根据实际需要深入研究，逐项提出解决办法，并上升为政策举措乃至法律法规。如同普通法体系的建构历程，通过一个规则一个规则、一个制度一个制度的一点一滴积累，逐渐在某个领域、某个方面形成比较完善的法制支撑体系。
渐进法制建构的样式多元，不属后文所论述的统一框架性立法，而是要在某个领域某个方面或者几个领域几个方面，根据必要性和可行性，采取单行立法、行政法规、地方性法规等方式予以规范。但在实际操作中，一步到位就进行立法程序不太现实，应先探索研究制定相关政策举措，待政策举措实践成熟，再以这些政策规范为基础进行提炼升级优化完善，制定相关法律法规。这样做，一方面比较灵活，有利于相对迅速简化地解决实际问题，推进大湾区建设进度；另一方面有利于提升后续相关立法的质量，使立法更具科学性和可操作性，更容易推行实施。
在大湾区法制建构中，应充分发挥地方的积极性。地方在建设的第一线，掌握实际情况，了解实际需求，熟悉实际问题，通过地方发现问题、解决问题，最后上升到中央层面将地方的做法复制推广到更大范围。为此，可以更好发挥大湾区内地核心城市的功能和作用，特别是将大湾区建设与支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区有机结合，综合授权深圳市用好经济特区立法权，在深港合作领域先行先试，探索积累立法经验和素材。比如，可授权深圳在引进香港医疗机构、教育机构等服务机构，港澳居民市民待遇，单向认可港澳专业资格，争端解决机制衔接等方面率先立法，确立与香港相关领域的资质标准和监管制度等衔接对接。
先对现行法律法规及相关政策举措系统梳理研究，将阻碍大湾区要素高效便捷流动的规则制度该废止的废止，该调整修改的调整修改，将现行法律规则和政策体系的弊端逐步消除。在此基础上，根据大湾区建设向前推进的需要，不断创新，建设更新更优的规则体系及体制机制，增加和优化保障支撑大湾区建设的法制产品供给。
应当强调的是，规则本身没有绝对的优劣之分，只是通过优化实现在不同规则“割据”局面下的资源要素便捷流动，主要有以下三个思路。
三地存在规则“空白”，需要通过及时的漏洞填补，打造趋同的规则体系。由于历史的原因，粤港澳三地在法治水平上存在差异。香港、澳门已属于法治现代化地区，特别是香港，其法治水平为世界公认。广东的法治水平虽在内地走在前列，但与港澳相比仍存在不小差距。广东省内部处于大湾区地理范畴的9个城市之间，法治水平也参差不齐。内地城市在改革开放初期就已大胆学习和借鉴香港先进经验。以深圳为例，其获立法权之初，国内的法律很少，很多领域都存在立法空白，而与深圳一河之隔的香港经过100多年的发展，已经建立起完备的法律体系，共有法律700多部，其中常用的600多部，涉及各行各业、方方面面。在取得特区立法权之初，深圳制定的一系列法规，多以香港法规作为蓝本，学习借鉴甚至是“移植”过来的。如1979年广东省起草《广东省经济特区条例》，香港爱国爱港人士深度参与其中，广东省接受香港人士的建议，将《广东省经济特区条例》提交全国人大以立法的方式固定下来。再如，《深圳经济特区欠薪保障条例》就移植借鉴了香港欠薪保障立法的规定，在内地率先设立“欠薪保障金制度”，有效地破解了欠薪难题，保障了工人权益，并被全国多个省市所借鉴。大湾区建设推进以来，湾区内地城市持续以港澳对接国际的规则体系借鉴，不断补充完善自我。如为建设“廉洁示范区”，深圳前海持续加强与香港廉政公署的合作及与国内外同行机构的交流，结合前海实际出台了《关于推进前海建设“廉洁示范区”工作意见》，为打造与香港趋同的营商环境作出“软环境”支撑。
三地都有相关规则，但是规则对交易行为或交易主体的要求严格程度不同，从而造成“高低差异”，实践中，也被称为“标准差异”。知识产权保护即为典型。粤港澳三地对知识产权保护立法、司法、行政执法以及守法等层面存在重大差异，内地城市知识产权（特别是专利保护）司法保障长期面临“举证难、赔偿低、周期长”问题。特别是赔偿问题，内地绝大多数知识产权侵权案件审判时主要适用“法定赔偿”作为赔偿标准，“惩罚性赔偿”极少适用。比较而言，港澳地区对知识产权的侵权成本除经济赔偿外，还可能被刑事监控。
为了对接港澳知识产权保护水平，2020年广东省深圳市中级人民法院制定出台了《关于知识产权民事侵权纠纷适用惩罚性赔偿的指导意见》，规定了关于知识产权惩罚性赔偿制度的操作规则，细化了“故意”和“情节严重”的具体情形、惩罚性赔偿基数的计算方法及考量因素、惩罚性赔偿倍数的确立原则和具体依据、惩罚性赔偿与行政罚款及刑事罚金的关系等。
2021年2月，广州市出台《关于强化知识产权保护的若干措施》，从“严保护、大保护、快保护、同保护、保障机制”五个方面，明确提出25项具体举措。目前，《广东省知识产权保护条例》立法起草工作也已经启动。
出于金融安全、出入境管理等因素考虑，三地需要在保持原有规则制度差异的前提下，通过“小切口”进行衔接对接。“小切口”在实践中主要表现为内地依托合作平台和试点承载特殊政策，目的在于对标港澳，相关特殊政策涉及税收优惠、重点领域的针对性突破（如金融、科技创新领域）等。“小切口”初步阶段大多在广州南沙、深圳前海、珠海横琴三个自贸片区进行，如利用三个自贸区“人才试验区”试点探索针对境外高端人才的15%税收政策优惠、在深圳市前海深港现代服务业合作区率先探索允许香港建筑师负责制、在珠海横琴新街坊设立澳门街坊总会广东办事处等。通常而言，“小切口”改革取得良好成效后会在大湾区内地9市复制推广。典型如2019年3月财政部、国家税务总局联合印发《关于粤港澳大湾区个人所得税优惠政策的通知》，就是覆盖横琴、前海两地的个人所得税优惠政策。
