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为全面贯彻落实习近平总书记关于推进北方地区冬季清洁取暖工作的重要指示，2017年国家发展改革委、国家能源局等十部委联合印发《北方地区冬季清洁取暖规划（2017—2021年）》，全面推进北方地区清洁取暖工作。规划提出：到2021年，实现北方地区清洁取暖率达到70％，替代散烧煤（含低效小锅炉用煤）1.5亿吨，供热系统平均综合能耗降低至15千克标准煤/平方米以下，北方城镇地区既有节能居住建筑占比达到80％。力争用5年左右时间，基本实现雾霾严重城市化地区的散煤供暖清洁化，形成公平开放、多元经营、服务水平较高的清洁供暖市场。
为高效完成《北方地区冬季清洁取暖规划（2017—2021年）》所要求的目标，国家各部委有关部门高度重视，坚定提高政治站位，不断强化“四个意识”，切实践行“两个维护”，把北方地区冬季清洁取暖工作作为打好污染防治攻坚战、打赢蓝天保卫战的关键一役。为全力完成这一光荣的政治使命，推进规划实施，制定了一系列配套政策文件，开展了一系列工作。
一是财政政策方面。 财政部、生态环境部、住房和城乡建设部、国家能源局联合印发《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》和《关于扩大中央财政支持北方地区冬季清洁取暖城市试点的通知》，每年给予清洁取暖试点城市3亿～10亿元中央财政奖补资金，试点示范期为3年。目前，已实施5批，涉及15个省份共88个试点城市，3年中央财政奖补资金累计1071亿元。此外，2022年，财政部下达了2023年大气污染防治资金预算的通知，通知显示涉及北方地区冬季清洁取暖资金预算达134.4亿元。
二是价格政策方面。 国家发展改革委先后印发了《关于北方地区清洁供暖价格政策的意见》和《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，完善煤改电电价政策，支持北方冬季清洁取暖城市以清洁取暖替代散煤燃烧取暖改造，对清洁取暖改造项目给予金融优惠，对城镇低收入群体和农村清洁取暖用户给予补贴，健全供热价格机制。为更好地适应新形势下电力市场发展要求，深化新型电力系统价格机制改革，先后下发《关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》《关于进一步完善分时电价机制的通知》《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》，要求加快完善价格形成机制，综合运用峰谷价格、阶梯价格，扩大市场化交易等价格支持政策，有序推动新能源参与市场交易。
三是城镇供暖方面。 住房和城乡建设部、财政部等先后印发《关于推进北方采暖地区城镇清洁供暖的指导意见》《关于进一步深入开展北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造工作的通知》《关于加强县城绿色低碳建设的意见》《关于切实加强城镇供热采暖运行保障工作的通知》等文件，保障城镇清洁供暖工作有效运行，确保群众温暖过冬民生底线，同时要求大力发展适应当地资源禀赋和需求的可再生能源，因地制宜开发利用地热能、生物质能、空气源和水源热泵等，推动清洁供热和北方县城清洁取暖。
四是可再生能源供暖方面。 国家发展改革委、国家能源局先后印发《关于印发促进生物质能供热发展指导意见的通知》《关于开展生物质热电联产县域清洁供热示范项目建设的通知》《地热能开发利用“十三五”规划》《关于加快浅层地热能开发利用 促进北方采暖地区燃煤减量替代的通知》《关于完善风电供暖相关电力交易机制扩大风电供暖应用的通知》《关于因地制宜做好可再生能源供暖工作的通知》《关于印发“十四五”可再生能源发展规划的通知》等文件，积极推动风能、生物质能、地热能等可再生能源供暖发展。明确“十四五”期间将全面实施乡村振兴战略，各地应将可再生能源作为满足乡村取暖需求的重要方式之一。
北方地区冬季供暖以清洁燃煤集中供暖为主，占比约40％；天然气供暖次之，占比约18％；电供暖占比不足10％；可再生能源（以地热和生物质能为主）、工业余热等其他热源作为补充。
截至2022年底，我国北方地区清洁供热面积达到179亿平方米，清洁取暖率达到75％，提高了40个百分点，完成了既定的清洁取暖率70％的目标；替代散烧煤1.5亿吨，替代率达75％，对北方地区秋冬季空气质量改善的贡献率达30％以上。
2017年以来，全国5批88个城市入选中央财政支持北方冬季清洁取暖试点城市，范围从“2+26”城市逐步扩展到汾渭平原、西北和东北非重点地区城市。
2017年5月，财政部、住房和城乡建设部、环境保护部、国家能源局四部门组织开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作。天津、石家庄、太原、济南、郑州、唐山、保定、廊坊、衡水、开封、鹤壁、新乡12个城市入选首批清洁取暖试点城市。
2018年8月，财政部、生态环境部、住房和城乡建设部、国家能源局联合下发《关于对第二批中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点城市名单进行公示的通知》，明确邯郸、邢台、张家口、沧州、阳泉、长治、晋城、淄博、济宁、滨州、德州、聊城、菏泽、安阳、焦作、濮阳、晋中、运城、临汾、吕梁、洛阳、西安、咸阳23个城市进入中央财政支持北方地区冬季第二批清洁取暖试点城市范围。
2019年6月，财政部发布了《关于下达2019年度大气污染防治资金预算的通知》，列出定州、辛集、三门峡、济源、铜川、渭南、宝鸡、杨凌示范区8个新增冬季清洁取暖试点城市（区）。
2021年4月，财政部等四部门再次联合发布《2021年北方地区冬季清洁取暖项目竞争性评审结果公示》，北京、兰州、烟台、忻州、泰安、承德、大同、许昌、秦皇岛、潍坊、榆林、朔州、延安、阜新、佳木斯、包头、海西州、乌鲁木齐、辽源、吴忠20个城市入选。
2022年4月，财政部自然资源和生态环境司、住房和城乡建设部标准定额司、生态环境部大气环境司、国家能源局综合司联合下发《2022年北方地区冬季清洁取暖拟支持项目名单公示》，呼和浩特、沈阳、青岛、银川、长春、临夏、西宁、齐齐哈尔、哈尔滨、商丘、枣庄、昌吉、吉林、周口、乌兰察布、中卫、盘锦、东营、新疆生产建设兵团（第七师、第八师、第十三师）、营口、白山、巴彦淖尔、金昌、固原、武威等25个城市入选。
对前三批清洁取暖试点城市，中央财政累计安排北方地区清洁取暖试点工作奖补资金493亿元，引导带动地方财政、社会资本投入超过2000亿元；对第四批清洁取暖试点城市，中央财政奖补一年68亿元，3年累计204亿元；对第五批清洁取暖试点城市，中央财政奖补一年103亿元，3年累计309亿元。五批试点城市试点结束后，预计中央财政奖补资金累计拨付1071亿元，清洁取暖改造工作将进一步提升。通过各地对清洁取暖试点的支持，相关地区清洁能源结构不断优化，大气环境质量得到大幅改善，取暖方式干净省心，老百姓生活质量得到显著提升，群众获得感、满足感不断增强。
在党中央、国务院高度重视下，经过多方共同努力，2017—2021年，我国北方地区清洁取暖工作基本完成预定目标，但在政策支撑及落实，农村清洁取暖、长效机制、能源保障、组织实施、安全监管等方面仍存在一些问题。
燃煤热电联产。燃煤热电联产机组是城镇清洁取暖的基础保障热源，背压机组是中小城镇最为适宜的清洁供暖方式，但背压机组一般容量较小，在当前“双碳”目标要求下，其建设规模受到严格控制，同时地方普遍未落实背压机组“两部制”电价等支持政策，也未给予清洁取暖补贴支持，企业经济效益差、建设积极性不高。
燃煤锅炉供暖。在东北、西北地区，燃煤锅炉房集中供热的占比较高，但若未能获取财政补贴，则其将难以进行超低排放改造、达到清洁取暖标准。
可再生能源供暖。近年来可再生能源供暖相关政策频出，但仍较难落实。如地热项目管理体制机制亟待理顺，部分项目未享受其他清洁供暖方式的优惠政策；生物质能供暖相关标准缺乏；太阳能供暖技术应用规模偏小；可再生能源供暖相关电价和市场交易政策没有完全落实，开发管理和财税金融政策体系尚需完善。
工业余热供暖。当前工业余热供暖缺少统筹规划，各地工业余热资源底数不清，行业缺乏鼓励引导政策，地方重视程度不够，大多数工业余热供暖项目尚未纳入清洁取暖财政支持范围。
老旧管网改造升级难度大。以“源—网—站—户”为节点的热力系统老旧设备设施居多，仪表配置不足或选型不匹配，数据的采集与传输、历史信息的统计与分析缺失，影响了供热的安全与质量。三北地区的供热老旧管网占比较高，受企业经营困难、改造投资大等影响，老旧管网改造升级无法一蹴而就，供热系统运行安全隐患问题长期存在。
智能供热标准亟须出台。多地已开展较多智能供热项目，进行供热设施系统信息化升级，但存在多平台、多协议、多标准、重展示轻应用等问题，亟待出台全国性的统一标准，以充分发挥信息化和智慧供热的节能挖潜能力。
对建筑节能的重视不够。大部分企业均侧重热源侧的供热清洁替代，忽略了热用户侧的建筑能效提升。然而清洁能源价格普遍高于散煤价格，在大多数既有建筑未进行节能改造的情况下，清洁取暖运行成本普遍偏高，极易引起“返煤”等问题。
持续补贴困难。相比传统散煤和秸秆燃烧，煤改气、煤改电受成本制约，农户使用意愿较低，地方政府财政负担较重，大范围补贴政策难以持续。
基础设施薄弱。农村地区燃气管网条件普遍较差，配电网网架依然较弱，无法保障电供热设施安全稳定用电。
缺乏科学指导。农村清洁取暖技术路径缺乏统一科学专业指导，分散式供暖存在选型不合适、设备利用率不高的问题，从而出现农村“改而不用”“资产闲置”问题，同时农村缺少专业人员维护，后期维护负担较重。
农村房屋能效低。农村房屋结构普遍简易，保温效果较差，建筑能效较低，能源浪费严重。
热价定价机制不健全。当前北方清洁取暖热价均为政府批复热价和指导热价，市场调节能力不足，同时煤（气）热联动执行不到位，供热价格体系未能覆盖多热源品种，多地热价长期倒挂，不利于鼓励和引导清洁能源、可再生能源供热结构调整。
热价标准调整不及时。受天气异常、新冠肺炎疫情等因素影响，为保障民生需求，提前、延后供热成为常态，大幅增加了供热企业运行成本，采暖供热成本监审工作虽每年按时进行，但热价标准调整不及时。
政策补贴收紧。受地方财力影响，北方采暖区域供热补贴无法弥补供热亏损，且补贴偏重热网，无法保护激励热源。国家出台新规取消管网建设配套费，严重影响热网企业市场开拓的积极性。此外，地方清洁能源供热政策规定燃煤集中供热不得接公建用户，优质热用户的开发受到限制。
长效机制尚未建立。大部分省（自治区、直辖市）清洁取暖工作缺乏长效机制，清洁取暖补贴依赖性强，可持续性差，补贴一旦终止，极可能“返煤”，持续补贴又将加重地方财政负担。
天然气保障。一是天然气“以气定改”执行不到位，供需各方衔接不够，采暖季天然气供需普遍较为紧张。二是储气调峰设施总体建设进度滞后。无论是供气企业、地方政府，还是城镇燃气企业，都较难完成应具备的储气能力。地下储气库垫底资金投资较大；部分城镇燃气企业建设应急储气设施的积极性不高，对财政补贴的依赖心理较强。
电力保障。一是煤改电配套电网改造投资大，尤其是农村配套电网建设成本和运营费用远高于城镇，投入产出经济性差，改造难度大，电力保供任务重、压力大。二是低价电来源不可持续。目前煤改电取暖电价倒挂矛盾突出。同时，随着清洁能源消纳能力提升，低价电资源参与电供暖的积极性逐渐减退，电供暖面临着低价电资源不可持续的问题。
在碳达峰、碳中和的大背景下，我国要构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系，控制化石能源消费总量，着力提高利用效能，实施可再生能源替代行动，构建新型电力系统，我国能源生产与消费将趋于能源供给的低碳化、能源利用的高效化和能源消费的电气化。建筑、交通、工业等领域的用能方式将随之发生深刻变化，相应地，建筑、交通、工业等领域要主动适应新型电力系统的新特点、新业态、新模式。
在供热领域，供热需求“存量”的低碳转型和“增量”的低碳供热任重道远，必须创新供热方式，优化热源结构，全面提升供热系统技术与装备水平，加快推动传统供热行业向现代供热的转变，构建安全低碳、清洁高效、经济智能的新型智慧供热系统。
《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》明确要求推动智能化用能控制技术，加快提升建筑能效水平和运行管理智能化水平，加快供热计量改革和按供热量收费工作，逐步开展公共建筑能耗限额管理，持续推动老旧供热管网等市政基础设施节能降碳改造。
北方地区冬季清洁取暖是一项系统工程，需要不断深入实践、科学改进。下一步，在“双碳”战略目标和建立新型电力系统要求下，继续推动清洁供暖工作，巩固现有清洁供热成效，认清我国以燃煤热电联产为主的国情，鼓励各地结合当地资源，因地制宜选择合适的清洁供暖方式，构建安全低碳、清洁高效的新型智慧供热系统，全面提升供热系统能效与智能化水平，加快推动传统供热行业向现代供热方式的转变，助力全社会碳达峰、碳中和目标的实现。