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传统中国农村是自给自足的自然经济，养老主要依靠代际的反哺。家庭为老人提供了物质保障和精神寄托。几千年来，依靠家庭养老的观念根深蒂固，对于很多老人来说，家就是自己的根，不愿意冒进养老院病死在外的风险。作为最古老、最重要、最富有生命力的养老方式，家庭对于农民来说是首要的养老场所（穆光宗，2000）。现阶段，家庭养老也被国家法律认可，是每个公民必须承担的责任和义务。但由于城乡之间经济的差异以及养老服务设施之间的不平衡，农村家庭养老的水平相对较低。但家庭养老仍是当前重要的农村居民养老方式。在城镇化进程中，家庭人口结构的变化、年轻人外出务工等因素使得农村居民家庭养老供给能力减弱。
整体上看，由于农村人口老龄化进程的加快、农村户均规模的缩小，农村家庭类型多元化等因素的影响，家庭养老遭受了前所未有的挑战，主要表现在以下三个方面：一是老龄人口不断增加，农村养老服务供给能力不足。家庭老龄成员高龄化，老年人口数量整体增加，养老需求多元化，年轻人的养老负担加重。家庭能够提供的养老资源有限，家庭提供养老供给的能力不足。二是家庭结构的变化使得家庭养老功能弱化。“4—2—1”式家庭结构不仅在城市，在农村也是主要的家庭结构形式。加之，城镇化进程中，年轻人大部分选择外出打工，留在父母身边的子女减少，甚至很多家庭只有留守老人。三是代际关系变化导致年轻人的养老观念转变。现代社会中，年轻人谋生能力增强，经济收入提高，经济能力提升使得代际关系平等化，年青一代的养老观念发生了很大变化，农村养老水平难以持续提升。
此外，农村养老服务设施建设的滞后性制约了农村家庭养老水平的提升：一是城乡养老设施覆盖率差距明显，农村养老机构和养老设施的覆盖率远低于城市。据有关统计数据，城市社区养老院覆盖率高于农村10个百分点，老年活动室覆盖率高于农村40个百分点；城市老人照料中心是农村的近五倍（杜鹏等，2016）。社区照料中心与养老院作为主要场所，仍是农村养老保障供给短板环节。二是从医疗服务硬件设施看，农村卫生室虽然覆盖比例高，但是远远不能满足基本需求，专业医生普遍紧缺。三是精神层面需求城乡地区存在差异。
基于上述论述，影响农村家庭养老模式的根本因素是养老资源不足。尽管在较长一段时期内，家庭养老依然是最重要的养老模式。但我们看到，在户籍制度、农村土地产权改革、人口数量等因素的影响下，中国农村已经呈现出家庭、国家和社会等多元主体共同供给的养老模式。农村养老保障向国家化和社会化方向发展。为公民提供养老服务是现代国家的基本职能，从经济社会发展角度来看，国家必须承担农民的养老责任。“社会化养老”即在家庭养老功能逐渐弱化的情况下，在政府的引导下，企业、社会组织、非营利性组织为老人提供养老服务。中国农村养老的社会化开始于20世纪80年代，是与改革开放同步的，但社会化养老是随着家庭养老功能弱化才逐渐成为重要的养老模式。
从中国现代化的进程来看，中国现代化必然是政治经济文化社会全面的现代化，必然是城市和农村的现代化。解决农民的养老问题是实现农村现代化必须解决的问题。从社会主义国家的性质来看，先富带动后富，逐渐达到共同富裕。中国的工业化进程中，农村、农业和农民做出了重大贡献，实现城市“反哺”农村，符合经济发展规律。
我国城市与农村的养老保障水平差距较大。在多数地区，城市与农村的养老保障，不仅管理体制不同，而且养老保障的内容、供给水平也不同，尤其是待遇水平相差悬殊。农村养老保障制度是与农村户籍紧密相关，城乡之间，户籍依然是决定养老保障的根本因素。农村税费改革、农业税取消后，城乡一体化进程加快，2014年农村养老保障制度与城市居民养老保障制度合并。
但从目前情况来看，城乡“二元”结构没有发生根本改变，城乡养老保障服务仍然由不同的平台提供。城乡养老保障服务的组织部门、供给模式、设施建设情况等各不相同，城乡间的财政支持能力存在较大差距，基础设施配备、组织方式等也存在明显差异。当前，农民与城镇居民虽然享有相同的养老保障权利，但实际获得的养老保障资源、享受的养老保障服务仍然存在较大差距，养老保障的城乡不平衡问题依然存在。以城乡机构养老发展状况为例，据《中国民政统计年鉴》（2020）的数据，可以看出2010—2019年中国城乡养老机构数量和床位数变化情况。
2010—2019年，中国农村养老机构的总量虽超过了城市。但2013年以来，农村的养老基础设施、养老机构和床位总数呈断崖式下降。2012年是中国农村养老机构数量最多的年份，达到了32787家，2019年下降了51%，减少到15932家。床位数减少了40%，从272.8万张减少到164.5万张。相反，城市养老机构和床位的数量快速增加，从图2-1可以看出，2010年城市养老机构为8432家，2019年达到了18437家，增长了119%。床位数增长了2倍，达到了274.3万张。2015年城市床位数超过农村，2018年城市养老机构超过农村。充分说明养老投资倾向于城市的状况没有发生根本性变化。
图2-1 2010—2019年我国城市养老机构数及床位数变动趋势
资料来源：笔者根据《中国民政统计年鉴》（2020）资料整理。
根据农村养老供给服务的发展规律，在农村养老供给服务主体向国家化和社会化转变之后，政府作为农村养老产品的提供者、社会化养老的主导者，发挥着重要作用。政府在养老中的责任是决定农村养老水平的重要因素。政府只有精准掌握农民的养老需求，根据市场变化进行精准施策，则各市场主体的功能才能得到有效发挥。但从当前实施情况来看，政府在农村养老保障中缺位、越位状况依然严重。尤其是个别地方政府将农村养老保障作为政绩工程时，常常过多干预，导致市场和社会参与不足，养老水平难以提升。各地在进行农村养老保障制度改革中，地方政府会结合中央的政策要求，出台地方性的政策文件。如W县在促进农村养老机构发展中，对于民营养老机构的发展给予了用地、税收、管理上的优惠政策。但在很多地区，政府对养老机构的发展管理较为混乱，限制性内容多、服务性内容少。当需要政府介入时，由于政府没有依据农村的实际进行调研，获得精准需求，导致政府缺位。此外，由于农村社会发展中变化较快，中央制定的相关政策措施以宏观性指导为主，需要地方根据本地实际，进一步转化为可操作性文件。但由于农村老人养老类型多样化、需求的多元化，对于不同群体老人养老需求管理精细化程度不足。每一个群体都有自身的特点，要分析其养老需求到底如何，政府如何进行有针对性的养老供给，需要进一步提升政府职能，恰当履职。此外，政府主体与企业主体、社会主体等如何有效协调，如何引导农村养老服务市场化等，都需要政府精准定位。
养老保障需求的影响要素是多元复杂的，但亦有大体规律可以遵循，不同研究者从不同角度进行探析。概而言之，可从年龄、婚姻、受教育程度、经济状况、子女数量等多重维度加以诠释（见图2-2）。因为养老保障需求不是单一的，多种要素交织在一起，并且特定时期还会有特定需求，通过对多维要素进行分析，能够更精准地把握养老保障需求现状。
图2-2 多维要素分析
资料来源：笔者自制。
首先，农村居民需要的养老服务主要是生活照顾和精神慰藉。很明显，年龄越大者对两种养老服务的需求就越高，政府在制定养老政策时，要充分考虑年龄对农村老年人养老需求的影响。从婚姻状况来看，农村老人如果是夫妻双方共同生活，养老能力较强；居住条件较好，社会化养老需求不强烈；身体条件较好，对生活照料型养老的需求相对较少；子女数量与两种养老需求负相关。因此，农村老人的生活照料需求和精神慰藉需求与年龄正相关，与其他因素负相关。
其次，医疗保障类养老服务是当前农村老人需求较大的养老服务，尤其是随着医养结合理念的提出，农村老人的养老需求不断提高。对于高龄老人和失能老人来说，他们身体状况较差，对医疗保健类服务的需求较大。因此，在提供养老服务时，要根据农村老人的身体状况，提供更加周到的医疗服务。
再次，影响休闲类养老需求的因素包括年龄、身体状况、受教育程度和经济状况。一般来说，低龄、身体状况较好、受教育程度较高、经济条件较好的老人对休闲服务类需求较大。部分老人尽管文化程度不高，但依然有着较高的休闲类养老需求。
最后，对于日常照料类的养老服务需求，男性比女性更高。中国传统社会，主要由女性负责家务，男性的自我照料能力相对较弱，独居高龄男性的生活照料类需求明显高于独居女性。
根据马斯洛的需求层次理论，人的需求分为五个层次：第一层次的需求为生理需求。人首先要满足自身的物质需要，才能生存。因此，农村老人的首要需求是生理需求，即生存需求。由于我国大部分农村地区经济文化水平较低，物质条件相对缺乏，很多老人只能满足最低层次的物质需求。改革开放以来，农村经济条件改善，绝大部分农村老人的生存需求都可以得到满足。但由于贫富差距拉大，还有部分相对贫困老人，为此国家建立了必要的社会救助制度，用来满足每一个公民最基本的生存需求。
第二层次的需求为安全需求，亦属于较低层次的需求。很多老人在满足了生存需求之后，依然有返贫的风险，对于这部分老人来说，家庭经济状况和身体条件是影响其生存安全的重要因素。这些老人往往是失能老人、孤寡老人、高龄老人和贫困老人。对于这部分老人，政府有相应的救济机制。在社会化养老的今天，农村老人要抵抗养老风险，最稳妥的方式是参加社会养老保险。但是大部分农村老人对社区和家庭具有天然的依赖性，他们更愿意采取家庭养老的形式。对于这部分老人，政府要给予更多关注，通过给予生活补贴、纳入“五保”等形式避免其陷入养老困境。此外，这部分老人，多数是高龄老人，对居家医疗服务的需求较为强烈，要适当提高针对这部分老人的医疗服务水平。
第三层次的需求为社会交往需求。农村老人有大量的闲暇时间，满足了前两个层次的需求之后对社会交往的需求变得更加强烈。社会交往的需求包括家庭内部亲人之间的情感交流，家庭以外必要的社会交往，与朋友、邻居的交往等。这是老人精神需求的重要组成部分，社会交往需求是人们的物质需求向精神需求的转变。农村老人很多是留守老人，夫妻双方如果都健在，情感上还有依托。因此，独居老人和养老机构中的部分老人的社交需求更值得我们关注。农村空心化，家庭空巢化，老人的情感无处寄托，很多老人尽管衣食无忧，但心理上很孤独。以情感维系的家庭养老功能被破坏，独自生活增强了老人的孤独感，这种孤独感会给老人带来不安和焦虑情绪（邓利虹等，2015）。
第四层次的需求为尊重的需求，属于较高层次的需求。在传统农业社会中，孝文化是老人维持家庭权威地位的重要因素，在年轻时身体素质和能力较强，是家庭的支柱，具有较强的话语权和支配权；年老之后，尽管身体素质和能力下降，但依然受到家庭、家族和社区的尊重。现代社会中，年轻人获得信息的方式以及思维发生了很大变化，老人对子女的影响逐渐减弱，加之尊老的社会风气逐渐弱化，使得很多老人不被年青一代尊重，自尊心受到伤害。随着自身身体机能下降，老人往往难以得到别人的认同。
第五层次的需求为自我实现的需求，是最高层次的需求。无论是从老人的个人能力、经济水平、家庭环境，还是从其健康状况来看，能够满足自我实现需求的老人，各方面条件都是较为优越的，这些老人的个人威望使得其依然可以参与农村社区的公共事务，即便是在养老机构，他们也希望能够参与管理，贡献一份力量。对很多农民来说，年轻时能够创造价值，年老时更希望发挥余热，这也是人生的一种追求。但在多数情况下，老人创造价值的能力有限，往往没有这样的机会。对于子女来说，希望老人可以安心养老，是一种孝心的表现。但老人更担心的是无事可做。对于这部分老人，家庭要给予其更多的理解，政府和社会要为其创造更多展现的机会。小到为家庭做贡献，大到利用其专业知识和社会经验为年青一代提供帮助等。总之，只要身体条件允许，老年人有这样的意愿和能力，应尽量让其参与家庭和社会的公共事务，满足他们的精神需求。在农村社区，有很多具有公益心的老人，他们通过担任村庄的理事会理事长，联系乡贤、加入老人协会、组织老人开展各种兴趣活动等，这些都是农村老人满足自我实现需求的表现。
随着中国农村经济社会条件的变化，农村老人的经济条件、身体条件有较大差异，尤其是区域经济条件的差异使得当前农村老人需求的分化非常明显。从区域上来看，我国中西部地区农村老人的养老方式依然是以家庭养老为主，社区养老和社会化养老为辅；同时，政府承担了少数特困老人的养老责任。东部地区，由于乡镇经济发展较好，工业化程度高，养老需求呈现多样化，“家庭养老+社区养老”、慈善养老机构及“医养结合”等多种养老方式都在推进。
正如前面所分析的，农村老人的养老需求受多重因素的影响。中国养老保障制度正逐渐演变成一种以市场为导向的诱致性制度，需求决定供给是中国农村养老制度变革的基本特征。所以，农村老人养老需求的多元化，尤其是多元化需求反作用于养老供给，对中国农村的养老供给提出了新的要求。老人经济条件的改善、人均寿命的增加、从物质需求向精神需求的转变，使得政府、市场和社会提供的养老产品和项目更趋多元化。经济条件的改善和身体机能的不断下降使得农村老人的养老需求更侧重于医疗保障服务，但农村基础医疗设施不完善、医疗条件有限等客观条件与农村老人的多元化需求形成了强烈对比，结构性矛盾突出。韩沛锟、程瑶瑶（2012）调研显示，现阶段中国农村养老需求主要表现在以下四个方面。
第一，农村人口老龄化趋势加快，多数家庭养老负担日益加重。从老龄人口的数量来看，2019年底，我国60岁和65岁以上的老年人口分别达到2.54亿人和1.76亿人，分别占全国总人口的18%和12.6%。根据相关部门的预测，65岁以上老人数量2050年可能达到4.87亿人。中国老龄化人口占总人口的比重达到36%左右。其中2019年底中国农村老龄人口达到1.3亿人，老龄化程度超过了城市。到2028年，中国农村老龄化人口将达到2.8亿人，农村老人比重将达到30%，中国农村将提前进入严重的老龄化阶段。
失能老人和半失能老人、高龄老人的数量增长速度也同时加快。农村家庭结构出现了较大变化，规模结构变小、子女数量减少、大量独居老人的出现，都将带来严重的社会问题。
第二，农村老人的家庭养老观念依然强烈。如前所述，家庭对农村老人来说，不仅仅是物质层面，更是精神层面的支持，农村老人到机构养老常被人诟病为“没有用的包袱”。相比较城市老人，农村老人更倾向家庭养老。如图2-3所示，农村老人更倾向居家与社区养老，入住小型养老院或社区机构意愿不强烈。
图2-3 “2018年托底性民生保障政策支持系统建设”项目数据调查
资料来源：笔者根据国家统计局2018年公布数据整理。
第三，“医养康养相结合”的服务需求占比越来越高。随着农村老人数量增加，高龄老人、失能老人和半失能老人的数量也不断增加。很多老人失去劳动能力，甚至失去自理能力，存在无人照顾、缺乏医疗保障的情况。根据韩沛锟的统计，农村老年人“医养康养”方面的需求比例分别为生活照料、医疗健康、精神慰藉45.03%，“健康教育服务”40.37%，“就医陪同、陪护”32.93%。
第四，农村老人机构养老费用负担能力较弱。与城市老人相比，农村老人能够承受1000～2000元/月、2000～3000元/月、3000～4000元/月养老费用的比例分别约为12%、6%和3%。说明农村老人能够承担机构养老的能力有限。