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中国农村养老保障制度变迁与中国的现代化进程紧密相关，作为后发现代化国家，城乡二元结构导致了农村养老保障制度滞后，农村养老保障待遇较低。伴随着国家建设发展，农村养老逐渐从依靠家庭和集体向政府主导、家庭和社会共同参与转变，而从农村养老保障的供给主体可以清晰深刻地看到中国农村养老保障制度未来的发展方向。
中国传统农村具有两大特征：一是自然经济为基础；二是儒家文化为主导。中国传统农村养老制度的供给模式是以家庭为主，国家和社会为辅，且长久稳定。传统中国的自然经济是以家庭经营为主的家户经营模式，土地是家庭重要的生产资料，绝大部分家庭主要依靠土地收入，农业耕作不仅需要体力，而且需要经验的积累。在生产力水平低下、信息较为封闭的传统农业社会，农业的再生产主要依靠家庭劳动力，劳动者体力的下降需要代际交换保持农业生产持续进行。同时，农业生产技术和经验的代际交换也在家庭内部完成。因此，家庭内部体力和智力的代际交换是小农经济能够持续进行的根本。在自然经济条件下，家庭是农业产品消费的基本单位，且多以实物消费为主。家庭内部生产和消费的统一性决定了传统农业社会的养老多在家庭内部进行。传统家庭形成了“养儿防老”“多子多福”的观念，通过劳动力的再生产为家庭养老提供保障。传统自然经济条件下，社会化大分工还未形成，新生劳动力主要依靠老人传授的农业生产经验谋生，老人的权威性为传统家庭的养老提供了稳定保障。
小农经济是脆弱的，面临着不可预知的自然风险和社会风险。因此，在传统农业社会家庭养老的风险一直存在，而家庭之外的宗族组织为家庭养老提供了必要的辅助。族是家的扩大，也是传统社会最为常见的血缘和地缘性社会组织。因此，宗族内部形成了多种互助性养老保障方式。宗法社会整体呈现家国一体的特征，因为内在观念的驱使，家庭成员更多遵从孝文化，家族内各个小家庭需要家庭间财产共享、家庭互助，共同抵御风险，家庭成为基本的养老单元（文丰安，2021）。宗族内部有专门的公产或义仓为鳏寡孤独老人提供养老保障。宋代的义庄是最为典型的宗族养老机构，义庄多由族长乡贤等老人发起。宗族内部具有一定经济实力和威望的领袖，通过捐献田产、房屋和财金等，引导族人自愿参与。在广东等地的调研中发现，部分宗族用于助学、救困、养老的公产经过多年积累，数量庞大，很好地发挥了互助养老作用。
从传统农业社会的国家来看，“家国同构”主要是血缘和政治的融合，以宗法关系为基础，儒家文化中的尊老、敬老思想是历代王朝都大力宣扬的，这是成本最低的养老服务。除此之外，国家通过建立少量的养济院、免除高龄老人徭役等方式承担极其有限的养老责任。这一方面是由于传统国家与农村社会之间的联系仅限于税收、征兵等具体事务，基层公共产品几乎全部由家族承担。另一方面根本在于传统国家税收有限，难以承担现代国家应该承担的公共服务责任。新中国成立之后至人民公社制度建立之前，家庭为主要供给主体的传统养老占据主导地位。
从家庭的角度来看，土地改革之后到人民公社解体，家庭养老保障呈现先增强后弱化，再回归的演变过程。1949年前后土地改革完成，农民得以获取土地生产资料，有力促进了农村发展，提高了农民积极性，大多数家庭的养老保障功能得以增强。相比旧中国，新中国经过农村社会改造，三亿多农民重新拥有土地，为其提供了养老基本保障条件（邓俊丽，2016）。相关数据显示，新中国成立后的三年时间，粮食产量提高了近60%，农民的购买力增加了70%（张琦等，1994）。家庭收入的增加使很多家庭有了积累，为家庭养老提供了物质和经济保障。
从集体的角度来看，1956年6月，全国人大通过《高级农业生产合作社示范章程》对特殊群体社会保障做了具体规定，该章程是有关农村的一项重要集体福利制度。主要从吃、穿、住、医、葬五个方面对特殊社员进行保障，后来发展成为农村“五保”制度，成为中国农村养老保障制度的重要形式。
由于公社内部实行平均主义的分配政策，个人依附于集体，家庭的独立经济地位丧失，家庭的养老功能弱化。这种计划经济下平均主义供给政策，没有对农村老人进行具体分类，且受“一大二公”思想的影响。在集体经济十分薄弱的情况下，由于对“五保户”的供养实行免费，甚至按需分配的政策，集体供给严重超过集体自身的承受能力，最终很多集体举办的敬老院停办，老年人生活质量下降。
从国家的角度来看，该时期国家主要通过提供制度支持来保障农民的养老权益。1949年之后，新生的国家政权开始建立社会主义制度体系，农村养老保障逐步纳入社会主义法律制度框架，为保障农民的养老权益、完善农村养老保障制度提供了法律支持。国家先后出台《中国人民政治协商会议共同纲领》《中华人民共和国宪法》以及《中华人民共和国劳动保险条例》等，对公民的养老保障权益进行了明确规定。同时，在集体供养制度形成之前，各地政府依据本地情况，针对农村特殊群体采取不同措施进行救助和提供养老保障。如发放救济款、减免农业税、对革命烈士家属进行优抚安置等。因此，这一时期，虽然农村养老保险制度并未建立，但是国家通过临时性的政策和措施，对解决农村特殊人群养老问题起到了很大作用。
人民公社解体之后，集体经济薄弱。虽然中央仍然要求地方在家庭联产承包责任制推行之后通过集体经济保留一定的村提留等其他收入用来延续“五保”供养模式，但由于各地经济发展状况不一，采取的养老模式差别很大，如部分地区集体经济较好，在“五保”供养基础上，采取三级社区统一管理、以支定收等模式，但多数以失败告终（邓大松等，2000）。从整体上看，大多数集体经济匮乏的农村难以继续为老人提供更高质量的养老保障。改革开放之后，市场经济逐步兴起，农民收入来源多样化，货币收入逐渐成为家庭收入的主要组成部分，家庭这一传统的农村养老模式重新占据主导位置。但由于人口增长过快，国家实行了计划生育政策，随着“打工潮”的兴起，农业生产社会化使得家庭老人的地位逐步下降，以体力和智力为核心的传统代际交换养老模式遭遇挑战。
国家作为养老保障的主要承担者，在改革开放之后不断探索中国特色的社会养老保障制度。在1986年国民经济和社会发展“七五”计划中，首次提出了“社会保障”这一概念，并为中国养老保障制度的改革指明了方向。民政部发布报告
明确了如何建立农村社会保障体系并形成了初步设想，包括农村社会保障体系建立的必要性、制度框架、资金来源以及对家庭社会保障的作用等。1992年，民政部在总结山东试点经验基础上，颁发了基本方案
，由点到线，由线到面逐步开始试点和推广。该制度坚持以个人缴纳为主，集体补助为补充，政策层面提供支持为基本原则，来筹措养老金；成立农村社会保险司，隶属于民政部；社会保险司下设农村社会养老保险管理服务中心等专门机构对养老金账户进行管理。民政部与劳动部、财政部、国家体制改革委员会等部门联合下发了《关于农村社会养老保险试点有关编制问题的通知》《农村社会养老保险基金使用问题的通知》《农村社会养老保险管理服务费提取使用办法》等，为农村养老保险制度的推行提供了政策支持。“旧农保”
作为最早由国家相关部门推行的覆盖全面的农村养老保障制度成效一般，原因可归结为以下四点：一是政府责任缺失；二是保障水平偏低；三是农村养老基金保值增值难；四是政策制度滞后带来的资金管理混乱（徐文芳，2010）。
2008年10月，中共中央发布《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，正式提出建立“新型农村社会养老保险”，简称为“新农保”。次年国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。该制度坚持两个基本原则：一是“广覆盖、保基本、多层次、可持续”；二是采取“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的基本模式。第一次提出了要建立多层次可持续的农村养老保险制度，同时强调了政府、社会和个人（家庭）多主体之间的责任分担。尤其是在政府责任方面，提出养老金由社会统筹和个人账户两部分构成，其中基础养老金由国家财政全额负担，基础养老金与经济发展、物价变动相挂钩，说明我国开始实行普惠式农村养老保障模式，尽管这一保障层次较低。因此，“新农保”也被称作是继取消农业税、对农民进行农业补贴等政策后又一重大惠农政策。这一制度对于改善城乡老人收入不平等、促进城乡公平具有重要意义。2009年我国城乡老年人的收入差距大致为4.7倍，农民的养老保障严重滞后，加剧了城乡之间的分化。特定时期资源受约束，侧重于城市社会发展的整体稳定，会忽略农村农民的社会保障供给（陈旭东等，2019）。“新农保”制度施行于国家全面取消农业税后，也是工业反哺农业、城市支援农村的时期，“新农保”强调政府责任，政府通过调控来弥补城乡之间发展的不平衡。21世纪，人口老龄化加剧、生产方式的转变、家庭结构的变化、人口的快速增长等因素使得农村养老问题日益严峻。只有改变传统的以家庭为主导的养老模式，积极发挥政府、社会和家庭的协同作用才能有效解决农村养老保障问题。“新农保”的实施，凸显了社会公平价值，形塑了劳动力市场，体现了政府责任的归位（陈旭东等，2019）。
尽管“新农保”制度在实践中仍存在一定的问题，如缺乏具体的法律保障、管理机制不健全、资金保值增值等问题依然没有得到有效解决，但从十多年的经验来看，该制度是建立在国家经济实力增强之后、城市反哺农村的时代背景下，综合考虑城乡二元差异及不同地区经济社会发展的状况，具备一定前瞻性，具体表现为：一是为制度框架与城镇职工养老保险制度的衔接奠定了基础，为加快统筹城乡社会保障制度创造了条件（徐文芳，2010）；二是“个人缴费+集体补助+政府补贴”的三方共筹模式，将我国传统农业社会的家庭养老、集体互助和现代国家的公共服务职能相结合，充分发挥各方优势，为进一步建立更高水平的城乡居民养老保障体系创造了条件。
2012年以来，随着农村劳动力不断向城市转移，我国城镇化率不断提高。进入城市工作的农民工，与城镇居民和企事业单位职工在养老待遇上存在较大差距，如何使农民工平等享有社会保障权成为促进社会公平的重要问题。一方面，农民工进城落户之后，农村养老与城镇养老及职工养老三者衔接问题颇为迫切；另一方面，从全社会范围来看，我国城乡居民养老保险地区差异显著，统筹层次不高，亟待政府出台新的政策来规范和统筹养老金的使用。针对以上两个问题，为加快并轨城乡一体化进程中的养老政策，《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》于2014年初正式颁布，标志着中国城乡养老保障体系一体化进程的加快。尽管中国农村的养老保障水平仍旧低下，但与城市居民养老保障在管理体制、筹资机制和养老金待遇上已没有根本性区别，拉开了中国城乡养老体制并轨的序幕。
相比较“新农保”改革，城乡居民基本养老保险制度的实行具有实质性意义，最大的意义在于城乡居民公平享有基本养老保障，为进一步推动城乡融合打下了基础。在保险金的筹集方式、待遇支付上城乡同等化，且统筹层次不断提高，促进了城乡人才流动，真正体现了“建立更加公平可持续的社会保障制度”。城乡居民基本养老保险制度推行以来，在城市经济发展的带动下，国家对基本养老金账户的补贴逐年增加，农村居民的养老保障水平不断提高。但农村养老保障制度依然存在较多问题：一是相对于城市来说，农村居民的收入有限，农村居民往往选择最低缴费档次。养老保险金对大多数农村居民来说只是一个补充，更多还要依靠子女供养、土地养老等。二是城乡居民基本养老保险只是农村养老保障的组成部分。农村养老保障还包括养老救助和养老福利等方面。随着生活水平的提高和生活条件的改善，农民的养老需求逐渐多样化，不同区域、不同人群的需求不同，因此，相对于城市，农村地区养老保障更具有特殊性。
通过对中国农村养老保障制度变迁的梳理，农民的养老保障供给主体按家庭—集体—国家顺利演变，这与传统国家向现代国家转变是紧密相关的；现代国家在提供养老服务的同时力图尝试通过缩小城乡差距促进养老保障的公平。同时，我们应该看到，伴随市场经济的发展，不同区域群体之间的养老需求差异化越来越明显。乡村振兴背景下，城乡之间的差距将进一步缩小，在这一过程中，如何通过外部资源的输入进一步满足农村养老保障需求的多样化，是较长一段时期需要面对的紧迫问题。