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农业是以土地资源为生产对象，通过培育（培养）动植物产品来进行食品和工业原料生产的产业 [30] 。农村（乡村）是以从事农业生产为主的农业人口所居住的特定地区，是与城市相对应的区域，也指农业生产区 [18] 。
面源污染是指各种没有固定的排污口和排污途径的特定环境污染。一般来说，点源污染主要是指部分城市居民生活和工业生产过程中所产生的环境污染，具有排污点相对集中、排污途径明确等特征。与点源污染相对应，面源污染又可被称为非点源污染。
农业面源污染，是指在农业生产活动中，农田中残留的污染物在降水或灌溉过程中，通过地下渗漏、农田排水、壤中流、农田地表径流等多种方式，从非特定的区域进入水体而造成的面源污染，这些残留污染物主要来源于农用施肥、农药、农膜等化学投入品，以及畜禽粪便和秸秆等农业废弃物和其他类型的有机污染物 [46] 。徐国梅认为，农业面源污染是由耕作或者砍伐破坏土壤而引起的，污染物主要为随水土流失的农药、化肥及其转化物等 [47] 。杨建辉认为农业化学品会对农业面源污染带来更大的影响，且这类污染更加难以控制 [48] 。虽然也有学者认为农业废弃物及其他有机污染物也属于农业面源污染物，但因它们形成的原因和过程有很多不同之处，因此为了使研究更具有针对性，本书将依据徐国梅、杨建辉的理论，仅对农业生产过程中由农业化学投入品产生的农业面源污染进行研究，并不将农业废弃物和其他类型的有机污染物考虑在内。
与点源污染不同，农业面源污染相对分散，且污染物的来源范围较大，是长期积累后逐渐形成的污染。农业面源污染的特点如下：
第一，分散性和隐蔽性。农业面源污染的产生特性与点源污染的集中产生特性相反，它较为分散且不容易被发现。其在发展到一定的程度之前是较为隐蔽、较难被发现的，一般来说，都是形成一定规模之后才被发现并重视。因此，农业面源污染具有分散性和隐蔽性。
第二，随机性和不确定性。气候条件和农业生产环境等多方面因素均会对农业面源污染的产生造成影响，每一个影响因素的改变都会影响农业面源的污染强度，但任何单一因素均无法对农业面源污染的强度起决定性作用。例如，农户在农业生产过程中使用的化肥能渗透或流入水体的量和自然环境具有密不可分的关系，包括降雨量、降雨频率、气温、湿度、土地类型等。因此，农业面源污染具有随机性和相应的不确定性。
第三，污染来源广泛、监测困难。农业面源的污染物来源较广且受到较多因素的影响，在某些情况下，不同的因素存在相互渗透影响，较难进行区分，加上受到地理、气象、水文等因素的影响，污染物的变化较大，因此很难监测某个因素的具体影响情况。从理论上说，农业面源污染能够判别，但需要较高的识别成本和检测成本。然而，在现有的技术条件下，我们尚难以实现对某个污染因素具体影响情况的监测。因此，污染来源广泛、监测困难是农业面源污染的另一个显著特征。
总的来说，农业面源污染具有一定的分散性、隐蔽性、随机性和不确定性，且其污染来源广泛、监测困难。
虽然利益相关者理论的产生时间不长，但其相关研究已在很多方面取得巨大进展，其中，“从单边治理到多边治理”的共同参与理论高度概括了基于利益相关者的治理模式。生态环境学家也在利益相关者理论的基础上，对环境治理中的利益相关者共同参与治理的可行性进行思考，寻找环境治理的新出路。
“利益相关者”概念最早在1963年被斯坦福研究院的相关学者所使用，他们将其定义为：有这样的一些利益相关体，若他们不支持企业，将使企业退出市场 [41] 。Friedman和Miles将利益相关者定义为在经济主体实现目标的过程中能够受其影响的人或组织 [49] ；Daniel将利益相关者定义为具有公司合法利益的团体或个人 [50] 。目前，学术界对利益相关者尚未有统一的定义，本书综合参考已有文献，将农业面源污染治理的利益相关者定义为：一些群体（个人或组织）会直接（间接）或主动（被动）对农业面源污染产生影响，他们的行为可以对农业面源污染治理起到有效作用，并能最终改善农业面源的污染情况。
由于农业面源污染治理涉及众多利益相关者，且情况较为复杂，对所有的利益相关者进行分析难度较大。我们认为，公众和社会团体、生产者、管理者是农业面源污染治理的主要利益相关者，同时，污染治理也会受到外部环境约束的影响 [30] 。在治理农业面源污染时，仅依靠政府的相关政策和措施无法达到污染治理目标，必须有主要利益相关者的协同配合。我国尚未建立农业面源污染治理体系，管理机构主要包括中央政府、地方政府、农业部门、环保部门、其他相关职能部门。其中，中央政府所拥有的权力和权威性，使其与其他利益相关者的地位并不对等。除中央政府外，对于其他管理机构，我们均称为地方政府；相应地，生产者分为以家庭生产经营为主的农户和实现规模化生产经营的涉农企业，虽然这些涉农企业在客观上是农户的代理人，但与农户的利益具有一致性，本书将它们统称为农户；公众和社会团体的利益在农业面源污染治理的前后期无显著变化，因此本书将其看作社会监督和制衡的外在力量，统称为社会公众，简称公众。因此，本书构建的农业面源污染治理体系，主要包括中央政府、地方政府、农户和公众四个主体。
各国学者在理论研究与实践应用中，大致划分了三种类型的农业面源污染治理政策工具，具体如下。
命令控制型政策工具，是指政府制定相应的政策、标准以实施对水、土地等的使用的控制，具有强制性。命令控制型政策工具包括法律规制和行政管理规制两类。法律规制是指国家为了调节农户经济活动，通过经济立法、执法和监管，规范农户行为。行政管理规制是指政府通过行政指令、条例和规章制度等来管理和调节农户行为的手段措施。命令控制型政策工具的政策效果具有“确定性”，且较容易监督，这一点对较为复杂的环境治理尤为重要。因此，许多国家在环境治理中多使用命令控制型政策工具。但命令控制型政策工具的缺点也很明显，生产者不能根据自身减污成本来自由决定其环境治理的参与行为，政策实施缺乏弹性，并且需要严格的监督和执法，政策的直接和间接成本较高。
经济激励型政策工具又称环境经济手段，它通过改变行为人利益和成本结构而影响行为人的最终选择。经济激励型政策工具，主要运用补贴、环境税、信贷优惠、差别税率等方式改变参与人经济活动的收益或成本，使其经济活动的边际外部环境成本内在化。经济激励型政策工具的优势主要有：①微观主体控制污染具有较高的效率和灵活性，且易于管理；②它为经济主体提供了多种选择，农业生产者可根据自身的成本—收益情况做出最有利的选择；③它能激励经济主体的环保行为。它使农业生产者的环保活动有利可图，为环境技术创新提供了动力。但经济激励型政策工具对经济主体环境行为的相关信息要求较高，检测费用高，要求实行者具有较高的信息监测与管理水平。
公众参与型政策工具，是指以合作和自愿为基础，广泛吸收公众参与，对社会性和复杂性的环境问题实施环境的多元主体共治。人们日渐认识到，传统的政府管制模式具有局限性，大量以合作和自愿为基础的公众参与机制受到关注，公众参与机制的建立和运作情况也逐渐成为衡量各地区环境管理制度体系是否完善的主要标准。公众参与型政策工具在许多国家发挥了重要的作用，且由于农业面源污染与点源污染的形成机制不同，政府单一主体的传统治理模式难以有效解决农业的面源污染问题。公众可监督参与者履行的职责，兼顾各方利益，因此要结合政府、农户和公众的参与才能在根本上解决危机。
经济学家庇古认为个体的消费或生产行为对其他组织团体造成了不可补偿的成本或给予了不需要的补偿收益时，就出现了外部性。大多数的经济学文献都是基于庇古的定义对外部性进行解释的。若产生的外部性给他人带来正效应，我们就称其为正外部性，若产生的外部性给他人带来不利影响，我们就称其为负外部性。一方面，农户过量施用农药、化肥，会造成空气和水的污染，对受污染空气和水的消费者造成了不利的影响，而带来这些污染与不利影响的农户并没有受到任何惩罚，即其污染行为产生的环境成本将由所有人承担，生产者的私人边际成本远远低于帕累托最优的社会边际成本，这就是农业面源污染的负外部性。另一方面，治理农业面源污染会使地区环境优化，增加社会福利。若农户在生产过程中及时处理畜禽粪便，会减轻农业面源污染，不仅有利于改善自己的生活环境，也使他人所处环境改善，这就是农业面源污染治理的正外部性。
由于农业面源污染的负外部性特征，农户在进行生产活动时往往不会把强加到他人身上的外在成本考虑在内，此时农户追求自身利润最大化所确定的产量与按社会利益最大化原则要求的最优产量产生巨大偏差。这种偏差会导致社会资源被不合理使用，农业生产产生过量的高毒性农药、禽畜粪便等污染物。当农户采取环境友好型的生产行为时，由于农业面源污染治理存在正外部性，农户无法得到相应的回报或补偿，而且还可能出现“搭便车”的现象，使得农户缺乏参与农业面源污染治理的经济性激励，从而导致了污染的产生与加剧。
外部性问题有两种解决方法，一种是由庇古所提出的，由政府对污染防治进行干预。庇古认为，在商品生产的过程中，由于生产者仅关注自身的生产成本变化，而不会考虑生产中产生的污染所带来的额外社会成本，由此造成了私人成本与社会成本之间的偏差。而且，因市场机制不能自行消除这一偏差，政府需要介入加以解决。政府可以采取收费或征税的办法，改变企业的边际成本，使其与边际社会成本相等，实现社会资源的最优配置。这一观点被广泛认可，污染税也被经济理论界称为“庇古税”。在实践中，“庇古税”在农业面源污染治理政策制定上的运用，主要是对“污染者收费”，形成了包含污染收费、补贴和押金退还手段在内的一系列以政府干预为主的农业面源污染治理政策。
还有一种与“庇古税”完全相反的污染治理思路，即反对政府的直接干预，提倡通过市场解决外部性问题。这一思路由科斯在1960年研究社会成本问题时提出，科斯认为要有效解决外部性问题，应该引入协商机制。1960年之前，经济学家认为市场机制只有在完全竞争市场中才能起到很好的作用，若存在外部性等影响市场竞争性的因素，市场机制就会失灵，使社会环境资源无法实现最优配置。“科斯定理”的出现间接地肯定了市场的作用和市场机制的作用范围。科斯认为只要政府明确划分产权归属，交易双方之间的谈判、协商将会使外部成本内部化，进而使资源的配置达到帕累托最优。科斯为治理污染提供了新的思路，即实行可转让的排污许可证制度，并创造排污许可证市场来解决环境治理问题。
农业环境是人类生存所需的生态系统的重要组成部分，且具有公共物品的性质。萨缪尔森给出了公共物品的严格定义，按照他的定义，与私人物品相比，公共物品的两个基本特征是非排他性和非竞争性。
一方面，农业面源污染及其治理具有非排他性，即农户消费和使用的农业环境具有充足的纳污容量，不会妨碍其他农户对其继续使用，农户的污染行为不会互相排斥。另一方面，农业面源污染及其治理也具有非竞争性，农户施用化肥农药的成本不会随着农业环境破坏程度的加重而增加。同时，如果农户采取适量施用化肥或环境友好型行为而改善了农业环境，其他农户虽然没有采取措施，却可以无成本地享受因别人努力而提高的环境质量，产生“搭便车”的现象。因此，农业环境的公共物品属性使得每个人都有免费使用农业环境资源的动机，却不会主动采取不能独享收益的环境友好型生产方式，最终会出现哈丁所说的“公地悲剧”现象。