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20世纪80年代，随着市场经济和分工化合作的推进，经济全球化和区域一体化加速推进，使得贸易自由化和区域经济合作不断深化，极大促进了资源要素的流动。中国处于亚太经济核心区，具有得天独厚的地缘优势，能够为我国构建开放的国土空间新格局提供良好的外部环境。中国自身处于大发展大变革大调整的转型时期，经济发展进入新常态，社会转型步伐加快，内生动力明显增强，生态文明建设日益推进。人类的发展最终均要依托于国土空间，因此要对国土空间进行合理的开发利用保护，也必然对国土空间分区优化提出相应需求。
改革开放以来，我国的空间规划取得积极成效，但体制方面还存在一些弊端，如重开发轻保护的传统倾向，各类规划自成体系、缺乏衔接、内容冲突等，不同规划对同一指标的目标差距较大，同一块用地在不同规划中的属性、管控措施不一，严重掣肘着社会经济发展（张京祥和夏天慈，2019）。在此背景下，探索国土空间规划新理论新方法，已经摆上各级政府的议事日程。受到我国幅员辽阔、地形复杂多样、各地经济水平迥异等条件的限制，当前国土空间分区主题重叠，分区尺度存在差异，实施过程难以衔接，国土空间功能评价、分区与优化研究滞后于现实决策需求。如何综合考虑资源环境承载能力、开发适应能力和发展潜力，减少规划内耗，是建立完备的“多规合一”国土空间规划体系、提升空间管控能力的重要手段。
国土空间功能“双评价”通过确定国土空间开发约束与适宜性，服务于国土空间功能格局优化。国土空间功能分区优化是建立在对国土空间内涵及国土空间现状格局以及国土空间存在问题认识基础之上的，需对国土空间有全面的认知。因此，以“双评价”为抓手开展国土空间功能综合评价并提出国土空间功能分区及优化方案，有助于全面摸清国土空间“家底”，系统剖析国土空间现状问题，确定不同国土空间功能分区土地利用功能主导限制类型，有针对性地进行国土空间功能分区优化，提高国土空间利用效率，缓解空间结构性矛盾，推动国土空间统筹均衡发展，优化国土开发格局、规范空间秩序，达到国土空间持续高效利用和资源优化配置，有利于决策者在可持续发展框架下做出更加科学合理的决策方针，为国土空间规划编制提供参考依据。
改革开放以来，随着中国经济社会的快速发展，在地方竞争模式、“GDP至上”背景下，过度开发、无序开发和生态环境破坏的现象屡见不鲜。各类空间规划和相应管控机制也各不相同，如土地利用规划要保护耕地尤其是基本农田，城乡规划要遏制城市粗放用地和无序蔓延，主体功能区规划要控制开发强度和管控开发行为等。当前我国的国土空间面临诸多问题，如“规划打架”“千规一面”“空间事权冲突”“事权划分不清”“规划约束力不足”等，由此产生中央和地方关系职能和规划冲突。中国的国土空间规划也被认为是在中央与地方关系的制度安排和地方竞争模式下的产物（宣晓伟，2019）。
2018年《深化党和国家机构改革方案》
和《国务院机构改革方案》
相继出台，组建自然资源部，“为统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题”，整合国土资源部、国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部等职责，建立空间规划体系并监督实施。本次机构改革加强了各职能部门的横向整合，明确了自然资源部建立、监督和实施空间规划体系的职责。
构建完善的空间规划体系，提高空间治理能力，是我国治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。由于不同层级面临的空间规划问题、空间管控重点和方式都存在明显的差异，所以要根据空间规划的层级性制定各级政府空间事权清单，履行相应的空间管控职责，从而实现“中央办大事、地方办小事”。自然资源部的成立，推动了空间规划领域的相关变革，是目前构建完善空间规划体系的必然举措，有力地推动了中央集中统一领导与地方机构自主权的有机结合。
国土空间功能分区与优化是国土空间规范管理的必然要求，受到我国政府的重视和关注。2011年，国务院实施的《全国主体功能区规划》
依据国土空间差异化特点走人口、经济、资源环境协调发展的道路，指导全国性国土空间开发。2012年11月，党的十八大报告明确要优化国土空间开发保护格局，并提出“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的发展目标。2017年相继出台《省级空间规划试点方案》
和《全国国土规划纲要（2016—2030年）》
，明确要求以主体功能区规划为基础，坚持国土开发与资源环境承载能力相匹配、与人口资源环境相均衡，划定城镇、农业、生态三类空间开发管制界限。《国土资源“十三五”规划纲要》
的颁布，标志着国土空间战略性、综合性、基础性顶层设计正式出现。2018年5月，习近平总书记在北京全国生态环境保护大会上重申对优化国土空间开发布局的重视，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式等。党的十九届三中全会进一步强调“国土空间开发保护制度，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”。2019年5月23日，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》
的发布标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成，国土空间规划系列工作全面展开。2019年5月28日，《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》
要求全面启动国土空间规划编制审批和实施管理工作。2020年1月17日，自然资源部制定的《省级国土空间规划编制指南》（试行）
对于全国各省国土空间规划编制工作具有重要的指导意义。党的十九届五中全会决议明确提出要优化国土空间布局的要求。一系列政策文件的出台为国土空间开发利用提供了战略性指导，标志着国土开发利用将以实现城镇、农业、生态空间协调发展为目标，国土空间开发格局的构建应以确保生态安全为基础。
国土空间功能分区优化应根据执行和实施主体的不同，表现在国家、省、市、县和乡等不同尺度。不同空间尺度下都存在着不尽协调的矛盾，表现在人和自然、生产和生活活动等方面。同样，各级国土规划决策者追求目标的差异性也决定了国土空间开发利用及管理措施的差异。国家尺度的分区优化应全局安排，保证全国国土安全，多侧重战略性；省级尺度的分区优化应落实国家规划并具有承上启下的控制作用，侧重协调性；市级尺度的分区优化应细化落实底线划定、资源的安排配置和突出重点区域，侧重实施性；县级尺度的分区优化应在落实上级分区优化的要求的基础上重点突出空间结构布局和激发乡村发展活力，侧重实施性；乡级尺度的分区优化要确切安排具体地块的用途和各类空间要素整合，侧重实施性等。因此，要针对不同的尺度单元有所侧重地进行国土空间功能分区优化。
同时，为了实现国土空间整体综合效益的最大化，只有“宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商”，充分发挥各区域的比较优势，兼顾自然地理要素和空间发展要素的“双评价”，能够全面认知区域的自然地理特征和发展格局演变规律，在倒逼开发类空间转型优化的同时，给保护类空间以强有力的保障，是适应国土空间高质量发展要求的必然选择。