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计划经济时代，为了利用有限的资源，快速发展经济，由政府配置社会资源，行政管理机构重在管理，彰显了行政管理的刚性特点，较多地运用行政处罚、行政许可等刚性行政手段干预经济事务。随着社会治理精细化要求逐渐提升，一方面不仅控制公权力，规范公权力的行使；另一方面也要积极发挥公权力的效能，积极作为，保护公民权利，注重秩序行政、积极行政，防范行政风险。我国的行政理念从计划经济时代的行政管理逐渐过渡到改革开放后的规制与契约精神，直至如今全面给付、广泛参与、主体多元、自治主流和柔性深入的精神
。在行政法治的实现路径上，强调柔性执法，强调行政的合理性和适当性，并不仅仅局限于对行政行为合法性的考察
。为了整合社会资源，发挥市场主体的能动性和积极性，采用柔性治理措施成为趋势，比如行政给付、行政契约、行政备案的广泛运用。为了进一步规范航空港经济区行政管理体制的设置与活动，促进依法行政目标的实现，使行政管理机构能够更好地服务于经济和社会发展的需要，应从以下几点加以完善。
一般而言，航空港经济区均跨越了传统行政区域的设置，如郑州航空港经济综合实验区不仅包括郑州市新郑市、中牟县，而且覆盖了开封市尉氏县，如果不对两地之间行政管理主体之间的职权加以协调，传统“各地为政”的管理体制就不能适应航空港经济区行政管理服务于生产要素的快速流动，各种争议就会不断出现。除此之外，航空港经济区不仅承担着经济发展的重任，还担负着优化市场资源配置过程中推动地方政府行政管理体制改革的历史任务，这与传统行政区划内行政管理体制自我更新的被动性有着明显的差别。例如，行政审批事项上，航空港经济区管理机构势必加快政府职能转变，全面推进行政审批标准化建设，改革企业投资管理流程，实现在网上申报、登记、审批等综合性的政府行政服务，建立“轻准入、重监管”的商事登记制度。在口岸服务上，各个航空港经济区均在大力推进“大通关”机制，开展“一次申报、一次查验、一次放行”通关，涉及交通、税务、边防、海关等多个部门，这些机构职权如何有序衔接，成为航空港经济区必须要解决的重大核心问题。这些问题的有效解决建立在对航空港经济区法律定位与功能的明确之上，倘若其法律定位与功能模糊不清，就会直接导致管理体制和运行机制缺乏法律依据，管理机构职能的履行就会出现混乱。
从实效性来讲，政策适用性效率高，可根据实践及时调整。波斯纳认为，在一开始对法制改革的投入过于巨大，反倒可能会消耗过多的经济资源，进而扼杀整个改革。谨慎的选择应该是推迟进行那些代价昂贵而又雄心勃勃的法制工程，而代之以一个比较适度的开端
。从国内外其他特殊经济区发展的经验来看，从政策到法律，是区域经济发展的常规路径。由于法律所具有的权威性、强制性和稳定性都是区域性政策无法比拟的，因此，各航空港经济区至少在省级人大立法层面以规范性文件对航空港经济区的基本定位、经济功能、发展目标予以明确，只有明确航空港经济区的法律定位和经济功能后，行政管理机制的基本原则和具体内容才会有制定的可能性。否则，诸如经济管理、土地使用、政府采购、知识产权、行政许可等行政职能的设置就会出现偏差，影响航空港经济发展的后劲，而事后调整的成本就会增大，进退维谷。以郑州航空港经济综合实验区为例，应基于国务院批复的《中原经济区规划（2012—2020年）》《郑州航空港经济综合实验区发展规划（2013—2025年）》、2016年国务院出台的《促进中部地区崛起“十三五”规划》（发改地区〔2016〕2664号）、2017年《国家发展改革委关于支持郑州建设国家中心城市的指导意见》，以及2013年国家提出“一带一路”倡议（郑州被确定为“一带一路”建设重要节点城市）；2016年国务院批准设立“郑洛新”国家自主创新示范区和河南省自贸区的战略目标，明确阐述航空港经济区的法律定位与功能，按照“空间管理全覆盖”的要求，打破实验区与新郑市、中牟县以及开封市尉氏县之间的行政区划障碍，建立满足实验区统一规划、建设、管理需要的体制模式，适时启动行政区划调整，与周边区域统筹协作，促进联动发展，形成合理的行政管理范围，为后续行政管理的科学性、规范性提供稳定的载体。
虽然说航空港经济区的发展定位存在一定的相似性，但是航空港经济区的具体管理体制可以因地制宜，并不局限于某一特定模式。航空港经济区管委会模式作为较为常见的行政管理机制，在促进航空港经济区快速、健康发展的过程中有一定的优势，这里主要围绕管委会模式进行说明。法治是国家治理的基本方式
，管委会是航空港经济区建设的桥梁，只有管委会的法律性质明确了，其组织管理体系、基本管理权限、权力行使程序才能理顺，才能避免与其他行政机构“抢权”，从而实现权力与责任的统一。
实践中，管委会持续性接受多层级政府的指导和授权，地级市一级政府以及省级政府均会要求管委会将制定的规范性文件向特定部门备案，甚至对规范性文件提出补充或者修改意见，特殊情形下还可以直接通过立法的方式进行修订，经常导致两级政府或人在大对管委会职权监督的过程中产生冲突。因此，应修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，将管委会纳入地方人民政府的派出机构序列，其审批程序可以分别按行政公署、区公所和街道办事处的审批程序办理。对现有涉及管委会的文件集中清理，对管委会下设机构的职责与权限进行综合性评估，倘若发现不当之处，可以根据实际情况补充、修改，避免由于职责不明而出现权限重叠、交叉等问题，从而保证航空港经济区的管理体制和谐平顺。当然，考虑到管委会肩负的自主进行改革创新的职责，其职权设置可以因循传统，可以在省级权限范围内，赋予航空港经济区全面深化改革试验权，可以实施特殊的管理制度，某些省级政府的权力可以下放，也可以接受不同层级政府的委托。唯有如此，才能有创新国家治理体系现代化的可能性。具体来说，管委会的职责权限至少应当包括：（1）对区域实施统一领导、统一规划和统一管理。（2）根据经济社会发展总体规划，编制区域经济发展规划和经济、社会发展计划。（3）负责区域规划的编制、审批和管理。（4）负责区域国土资源管理和国土监察工作。（5）负责区域各项基础设施、公共设施的建设和管理。负责建设工程、建筑市场、房地产市场、市容市貌的管理和城建执法。（6）协助市环保部门做好区域的环境保护和监督工作。（7）负责区域经济管理。协助市相关部门做好区域的企业管理和行业管理工作。（8）负责区域招商引资工作。（9）负责区域的社会公共事业管理。（10）指导、协调有关部门设在区域的派驻机构的工作。此外，落实、深化省直部门与实验区直通车制度，扩大直通事项范围，优化直通流程，实行事后备案。按照精简、高效的原则设置管委会内设机构，支持其根据发展需要优化调整内设机构及职能。创新实验区管委会与所辖办事处的管理体制和工作机制，强化管委会的统筹、组织、协调职能。
“政府的一切行动都受到事前规定并宣布的规则的约束。”
职责与职权是紧密相连的。职责是政府和政府部门应该做和必须做的事项，其不履行或不认真履行即构成不作为。职权是政府和政府部门履行职责的手段和保障，其以达到履行职责的目的为限，不能超越，超越了就构成越权。各个管委会为了实现管理、服务航空港经济区的目的，颁行了不少规范性文件，作为执法的依据。涉及规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等诸多事项，文件数量之多，已经成为突出的问题。不少文件相互冲突打架，需要及时地修改完善，使其内容和谐统一。因此，航空港经济区应当及时清理规范性文件，积极立、改、废，以契合航空港经济发展的需求。
市场经济是权利经济，是契约经济、竞争经济，也是市场主体地位平等、意志自由的经济
。党中央提出社会治理创新，注重运用法治方式，实行多元主体共同治理。传统中国法治文化中的“纵向”色彩浓厚，政府“家父情节”浓厚，总是以管理者的姿态示人，缺少民众的参与。随着个体经济能力和法律意识的增强，民众参与国家和社会治理的需求与动力日渐增强。虽然公众参与是经验主义的，并不是十全十美的方案，不能将其神话，但是公众参与的直接目的是为制度设计补偿民主，能够为管理机构了解民意提供最直接的路径。因此，航空港经济区的管理模式应当转型，向多元主体共治的方向努力；政府应当逐渐放权，减少管制的手段，向社会赋权增能；实现“小政府、强政府、大社会”的现代治理格局，也符合国家治理能力现代化的要求。
国家是追求自利的个体，其往往能够以理性来权衡自己的利益回报与成本付出，从而实现自我利益的最大化
。因此，在构建管委会职权体系时应当既赋权又限权。当前，制度红利并没有完全释放出来，政府必须转变“正面清单”的传统管理模式，对于公民组织参与航空港经济建设应秉持“法无明文规定即自由”的“负面清单”模式，充分赋予市场主体广泛的权利。事前对投融资、贸易、物流的参与者依法公布法律、法规，提供信息，事中和事后依法提供可披露信息的公众查询，以及依法做出监管和处罚。明确政府部门职责、权限的范围、边界，保证政府和政府部门依法行政，既不错位、越位，也不缺位。积极制定并公布“权力清单”，明确管委会及驻区机构的职权范围、办事流程，严格恪守“法无明文规定即禁止”的管理理念，进一步规范行政裁量权，深化理性行政执法工作，加强行政执法案例指导，推行执法事项提示、轻微问题告诫、突出问题约谈、重大案件回访等方式。对于航空港有关行政审判事项一口受理、综合审批、信息共享、统一发证，提高行政效率，充分利用移动互联网技术，探索建设移动网上办事大厅，全面推行电子政务，完善网上办事系统，全面推行行政审批事项网上在线申报，争取实现行政审批无纸化办理。
归咎和救济在总体上不如事前控制和管理那么重要
。在航空港经济区建设中，在维护公共利益和社会秩序时尽可能减少和优化行政审批，应坚持“三个凡是”：凡是能由公民、法人或者其他组织自主决定的事项，政府不横加干预；凡是能由市场竞争机制有效调节的事项，政府不越俎代庖；凡是能由行业组织或者中介机构自律处理的事项，政府尽量放权。尤其对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，若可以通过市场竞争机制有效调节的，通过行业自律有效管理的以及事后监督能够解决的，应及时报请国务院在本区域内停止实施。同时，在上位法业已设定的行政许可中，地方性法规及规章的规定不得增设违犯上位法的条件，加重相对人的义务，而应积极提升政府服务水平，创新监管手段，引导社会力量参与管理服务。
在服务型政府建设理念下，航空港经济区应树立服务社会的理念，不仅要深化行政审批制度改革，提高行政审批效率，也要全面强化实操监督，实现社会共治共享，全面提高政务服务水平。
首先，简化和规范审批程序，优化流程，提高效率。健全行政审批运行机制，推行一口受理、并联审批、多证联办的审批服务模式；建立全流程公开审批机制，完善电子政务服务平台，逐步推行网上审批；建立健全代理审批制度，同时发挥审批中介机构专业服务作用；确立项目入驻评估决策机制，规范审核程序；推进行政审批监督制约机制建设，加强审批全过程监管。其次，加快转变职能，推进行政管理由注重事先审批转为注重事中、事后监管。大力推行信用信息公示全覆盖制度，完善市场主体信用信息公示系统，依法拓展职能部门信用信息公示的广度与深度，并逐步覆盖司法审判信用信息、行业协会等社会组织信用信息；建立信用信息公示平台，丰富信息抽取、信息共享、奖惩联动、锁定限制、大数据分析以及信息归集督查等功能，切实发挥企业自治、行业自律、社会监督、政府监管的共治效能。按照合法、随机、公开、透明的原则，依托市场主体信用信息公示系统，在信用风险等级为良好的市场主体范围内，随机抽取检查对象。在各行政机关内部，随机选派行政执法人员，实施监督检查。为了在更大范围内发挥减速效果，鼓励支持会计师事务所、税务师事务所、资产评估机构、公证机构等专业服务机构，依法对企业财务、纳税情况、资本验资等的真实性、合法性进行鉴证，强化对市场主体及其行为的监督。鼓励社会信用评价机构发展，支持开展企业信用调查、信用评级等服务。建立健全社会监督和舆论监督机制，完善有奖举报制度，强化新闻媒体监督。
“权力有作恶的滥用的自然本性”
，因政府作为接受人民重托，提升人民福祉的制度设计，是社会秩序的提供者，是公共事务的管理者。政府运转所需要的经费均由人民以税收等形式予以支付，故其有必要将决策管理、服务执法的过程与结果向民众公示，寻求民众最大公约数的理解、信任和支持。相反，一个预算不公开透明的政府是“看不见的政府”，一个“看不见的政府”不可能是公正、有益的。因此，政府活动坚持以公开为原则、不公开为例外，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，方能有效降低政府作恶的可能。在实践中，应当全面公开公共服务项目的政府信息，确保公众的平等使用权；细化公共财政、政府采购、政府投资工程的公开项目，遏制腐败。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。按照政府信息公开的要求和程序，抓好政策文件尤其是涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件的公开。做好政策解读和热点回应工作，及时回应公众的期盼和关切。
目前政府信息公开中行政部门的权力过大，缺乏相对应的机构监督。所以，我们需要不断地强化政府在信息公开工作方面的审计监督和司法救济，以切实保障公民的知情权。因此，突破既有的规则体系下公民对于政府信息的知情权与监督权无法落实的弊端，以诉讼作为维护法律秩序的最后防线，通过案件的审理重塑法律权威，弥补受阻却的法律秩序，最终实现政府信息的公开。违反政府信息公开的责任承担方式，在理论与实务上均未得到应有重视，因此，确定特定的组织与个人可以对行政机关违反政府信息公开的行为启动司法程序，以司法力量对政府预算公开的不作为及偏差予以纠正，就显得意义重大。
政府从事公共财政活动，其资金主要来源于国民缴纳的税收。故国民必然十分关注政府如何有效地支配这部分公共资金。人民希望通过某种制度安排、程序设计、技术手段，尽量改善政府对有限财政资源的使用效率
。预算的核心在于分配稀缺的公共财政资源，意味着必须在众多的潜在支出需求之间优化排序，使支出安排能够在一定时期契合社会发展的需要，并保持社会发展的平衡与活力
。在预算公开制度中引入公民参与，不仅是直接保护公民的预算知情权与监督权，更是对代议制民主固有缺陷的克服。参与式预算给予了此前政治体制局外人关于公共资金使用的发言权
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根据民主决策的科学与效率，听证会制度是政府等部门进行重大决策时所采取的一种听取民众建议的最佳方式，它不仅在很多国家举行，在我国也应用广泛。《中华人民共和国立法法》也明确强调政府决策应当采用能让公众知晓的方式，如听证会、专家座谈会等，特别是一些用在社会民生方面的财政支出，必须建立听证会制度。但由于缺乏预算听证操作性制度规范，预算听证在我国的实践呈现出多元化、多层次、不规范的发展特点。因此，必须保障政府提供听证的信息是完整全面的。政府预算信息的完整全面是指政府的预算报告中应该包括政府在预算年度内的全部收支信息，不应有任何隐瞒和遗漏，这样才有利于公民对政府各项活动的合理性进行审视。此外，也应明确预算听证的范围，依据预算管理的主要内容，应将预算项目及其使用资金作为预算听证的对象。在预算听证会议的程序设置上，必须保障参会人员根据预算支出的信息阐述自己主张的时间，应当尊重参与民众对与自身利益相关或自身较为熟悉的预算支出方向进行质疑。对于能够现场予以解答的，最好予以解答；对于无法现场回答的，应当详细记录参与民众发表的言论，并在会后的航空港经济区管理部门内部讨论中着重讨论。