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当代社会广泛地存在利益冲突，国家治理过程中矛盾重重，需要有一种制度在约束政府权力行使的同时还能起到调节经济和平衡各利益集团之间冲突的作用。这种制度不仅可以满足公共利益的需要，还能有效地带动其他方面制度的完善。所以，整个社会对于国家治理的现代化寄予了高度的期望。当前，大多数航空港经济区的治理采取的是管委会治理模式，因而我们有必要在现行法律规范体系下深入分析探讨管委会的法律性质与行政主体资格，方能为准确总结、提炼航空港经济区管委会制度运行的得失，有针对性地提出完善建议。需要说明的是，为了有针对性地阐述相关问题，本节第三部分着重以郑州航空港经济综合实验区为特定的讨论对象加以论述。
关于管委会是否具有行政主体资格是学界争议的焦点，对于这一问题的判断建立于对管委会法律性质的认知之上。因此，这里笔者将学界关于管委会法律性质的各种学说加以概况，粗略总结如下。
“派出机构”说认为，无论是航空港经济区的管委会，还是我国大量存在的其他经济特区，如高新技术产业区、自贸区、工业集聚区等，均有相应的机构（管委会）集中行使经济管理等职权，有些管委会单纯地行使经济管理职能，有些管委会“附带性”地行使行政管理与社会治理的职能。无论是单一行使经济管理职能的管委会，还是行使综合性管理职能的管委会，管委会只是涉及某一项行政职权，类似于地方政府相关部门职权的“集中行使”。
人民政府设立的下属机构被称为派出机关，而人民政府工作部门设立的下属机构才被称为派出机构。派出机关的职权范围涉及所辖区域的方方面面，而派出机构往往只涉及某一项行政职权；从法律地位上看，派出机关属于行政主体，具有独立的法律地位，而派出机构在没有法律、法规和规章授权的情况下，没有独立的法律地位。在我国现行的行政管理体制中，派出机关主要有三类：省人民政府派出的行政公署、区人民政府派出的街道办事处和县人民政府派出的区公所。值得注意的是，其中并不包括较大的市。因此，管委会的派出，最好由省一级政府派出，否则就会欠缺合法性，而数量众多的地级市区域管委会就不可能是“派出机关”。
行政法体系中，还存在一类组织，即法律、法规授权的组织。法定授权组织是国家根据行政管理的实际需要，通过法律、法规和规章将某些行政权力授予非行政机关的组织来行使而产生的一种组织，这种组织并不属于国家行政机关体系。由于某些管委会没有明确的法源，甚至是由某一级党委决议设立的，欠缺规范性依据。因此，部分学者将管委会归为法律、法规授权的组织。实际上，管委会与法律、法规授权的组织有明显的不同：首先，权力的范围不同。管委会的行政权力接近一般的行政机关，享有某一方面甚至是全部政府机关的一般权力；而被授权组织一般只享有某一事务的行政权。其次，权力行使的方式不同。管委会并不直接行使各项行政权力，而是由下设的各个部门分别行使某一方面的职权；但被授权组织只享有某项特定事务的行政权。最后，承担责任的主体不同。管委会一般可以由下设部门独立承担行政责任，而法律、法规授权的组织责任由直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门承担。因此，管委会被定位为法律、法规授权的组织并不恰当。
由于管委会职能部门齐全，涉及职能广泛，对整个航空港经济区进行管理，与地方政府的作用较为相似。因此，部分学者认为管委会属于一级地方政府。诚然，航空港经济区设置的目的是发展经济，承担改革开放的重任，而不是承担社会治理的方方面面的具体行政事务。否则，就与航空港经济区设置的初衷相背离，不利于区域经济的“松绑”。从法律体系上看，我国地方政府序列省、市、县、乡，并没有管委会这一特殊地方政府，将管委会视为地方一级政府，存在难以逾越的制度鸿沟。
如果管委会不能被视为一级地方政府，那么，由于管委会具有某些经济管理和社会治理职能，部分学者将管委会视为地方政府的职能部门。从职权范围来看，管委会虽然以经济管理职能为主，但也涉及行政管理职能，与一般地方政府职能部门单一的职能相比有着明显的不同，具有综合性特点。另外，地方政府的职能部门是县级以上各级人民政府依照宪法和法律设立的，而设置管委会依据的规范性文件并非宪法、法律。因此，将管委会视为人民政府的职能部门存在一定的障碍。
行政主体是指能够以自己的名义实施国家行政管理职能并承受一定法律后果的国家行政机关和社会组织。判断一个组织是不是行政主体主要有三个标准：一是是否享有行政职权；二是能否以自己的名义实施活动；三是能否承担实施行政活动而产生的责任（行政责任的承担者）。行政机关委托的组织的权力来自行政机关，而委托关系中获得的权力是不能独立行使的，它必须以委托的行政机关的名义实施行政管理活动，其行为的效果亦归属于委托的行政机关，受委托组织不具有行政法上的独立主体资格和法律地位，它们不是行政主体。管委会具有法定的职权、职责，亦能够以自己的名义做出行政行为，并独立承担行政责任。因此，将管委会视为行政主体委托的组织也不符合现实需要。
由于航空港经济区管委会在行政主体类型上没有定论，导致很多行为不具备合法性。例如，2005年8月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，是根据《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题所制定的司法解释，该解释明确了开发区管委会作为出让方，与受让方订立的土地使用权出让合同应当被认定无效，这从侧面否认了管委会的行政主体资格。管委会是否具备行政主体资格是界定管委会法律地位的一项基本内容，其目的主要是明确管委会在行政法上的主体资格和法律地位。管委会是否具备行政主体资格，在法学界争议较大，有支持论和反对论。支持论认为，管委会能够以自己的名义行使职权，并承担相应法律后果，具有法律、法规授予的职权。反对论认为，管委会作为地方政府的派出机构，行政行为产生的法律后果由派出机构承担，故管委会不具有行政主体资格。
事实上，我国行政机构序列中并没有开发区管委会这种特殊的机构，但其作为政府的派出机构，客观上行使着政府机构才能行使的权力。笔者认为，无论从理论分析还是实践需要上看，管委会都应当具备行政主体资格。行政主体是指具有行政权能，并能以自己的名义运用行政权力，独立承担相应法律效果的社会组织。一个组织要取得行政主体资格，必须具备以下条件：社会组织、具有行政权能、具有独立法律人格和独立承担法律效果。理论上，管委会作为派出机构，集中行使部分管理职权，能够在产业投资、项目审批、土地管制和城市规划等方面迅速决策，简化审批层次，减少行政事务转递负担，提高行政管理的效率。实践中，大多数管委会具备行政主体的形象，无论是抽象行政行为还是具体行政行为，行政相对人都会予以尊重并严格遵守。当管委会的具体行政行为侵犯了行政相对人的合法权益时，行政相对人无论是行政复议还是行政诉讼，均选择了以管委会作为被申请人或被告，法院也在多数案件中认可了这一事实，并可能通过司法救济纠正行政违法行为。因此，无论从理论还是实践上看，管委会具有行政主体资格是符合航空港经济区发展的最佳选择，能够使管委会直接面对航空港经济区企业进行管理和服务，履行区域经济管理职能。今后，我们在坚持管委会行政主体的前提下，更应明确订立组织原则，细化管理模式，优化组织形态，使管委会能够更加高效地发挥行政管理的功效，有力促进航空港经济区发展。
郑州航空港经济综合实验区是围绕郑州市新郑国际机场规划发展的开发区域，坐落于郑州市东南部，距郑州中心城区约25千米。其发展主要经历了三个阶段：第一阶段开始于2007年10月，彼时河南省委、省政府为加快国际航空枢纽建设，批准设立了郑州航空港区，正处级规格，规划面积为138平方千米；第二阶段开始于2010年10月24日，当时经国务院批准成立郑州新郑综合保税区，为省政府派出机构，委托郑州市政府管理，正厅级规格；第三阶段为2013年3月7日至今，由国务院正式批复了《郑州航空港经济综合实验区发展规划（2013—2025年）》，使得实验区成为全国首个升级至国家战略层面的航空港经济发展先行区，实验区规划面积也进一步扩容到415平方千米。在国家战略和河南省的支持下，目前实验区已成为全国临空经济发展最活跃的地区之一。目前实验区代管区域面积为384平方千米，代管156个行政村，常住人口已突破70万人。
郑州航空港经济综合实验区的经济建设在基础保障方面离不开法律制度的健全，如何通过法律政策的支持不断完善实验区政府管理权力，是航空港行政管理制度建设的重要组成部分。郑州航空港经济综合实验区自成立以来，得到河南省与郑州市领导的高度重视，尤其是实验区于2013年3月7日获得国务院的批复以来，河南省和郑州市专门为实验区成立了“两级三层”管理体制，由河南省省级单位负责宏观指导规划、决策管理、协调服务及与国家机关联络沟通；郑州市负责组织领导、具体实施、督促落实；同时成立省级航空港实验区建设领导小组、市级航空港实验区建设领导小组、航空港实验区党工委和管委会，专门负责协调实验区的发展，全力推进实验区快速、全面建设。河南省政府办公厅2013年11月出台《河南省人民政府办公厅关于郑州航空港经济综合实验区与省直部门建设直通车制度的实施意见》（豫政办〔2013〕92号），公布了《郑州航空港实验区与省直部门直通事项目录》，涉及发展改革、商务、人力资源和社会保障、国土资源等9个方面26个领域266项具体直通事项。目前，整体形成1个总体方案、7个专项方案，即深化省级权限落实机制方案、大通关体系建设方案、国际航空物流中心建设专项方案、投资管理制度创新专项方案、金融和投融资制度创新专项方案、土地管理制度创新专项方案、党政管理体制优化和干部人事制度改革专项方案。然而，我们必须清醒地认识到，作为内陆开放高地，郑州航空港经济综合实验区所开展的国内外、区域间经济合作，既涉及国内外制度之间的磨合与对接，又涉及向现代市场经济体制的转轨，同时还将涉及众多行政壁垒的破除，需要更具深度的改革。
自郑州航空港管委会设立以来，河南省政府和郑州市政府发布了一系列政府规范性文件，以保障郑州航空港试验区管委会的有效运行，如表2-2所示。
表2-2 郑州航空港管委会设立以来发布的政府规范性文件及内容
根据上述几份文件可以看出，郑州航空港经济综合实验区管委会作为省政府派出机构，规格为正厅级，由郑州市政府代管。行政职权享有省政府及有关部门依据法律、法规和行政管理实际需要委托省辖市政府及有关部门代行的管理权限。航空港管委会既享有直接授权，也存在层级委托。这里产生了诸多值得注意的问题。首先，合法性问题。在我国现有法律体系中，《中华人民共和国行政许可法》仅规定了行政许可事项的委托，对于行政执法权的委托并没有规定；《中华人民共和国行政处罚法》规定对于行政处罚权的委托，只能委托给依法成立的管理公共事务的事业组织。当前，关于管委会权力来源的文件均与现行法律相悖，超出了法定范围，面临着合法性质疑。其次，相关文件存在冲突。《河南省人民政府办公厅关于郑州航空港经济综合实验区与省直部门建立直通车制度的实施意见》（豫政办〔2013〕92号）规定了直接授权，但是《郑州市人民政府关于委托郑州航空港经济综合实验区行使行政执法权的若干规定》（郑州市人民政府令第210号）却申明要进行行政委托，两份文件之间存在明显的冲突。最后，不符合派出机构的设置目的。行政机关或部门设立政府派出机构的主要目的是缓解行政管理压力，防止因地域范围太广或者管理强度过大而导致政府行政管理和服务的目标无法实现。因此，派出机构一般权责单一，且不得突破设立派出机构的权责体系。实际上，郑州航空港经济综合实验区承担着治理能力与治理体系革新的重任，是具有特殊经济功能的区域，不可能按照既有行政管理机制运行。