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近年来，随着降杠杆减负债持续推进，国有企业资产负债率持续下降，债务结构持续优化。但总体来看，国有企业债务规模依然偏大，结构性、局部性矛盾依然存在，不仅制约了国有经济做强做优做大，也不利于降低系统性金融风险。国有企业债务问题是国民经济运行深层次问题的综合反映，既有债务约束机制缺失等体制性因素，也有市场配置机制不健全、破产机制尚未真正发挥效应、国有企业社会负担较重等制度性因素，还存在经营管理不善等企业自身原因。因此，要解决国有企业债务问题，需要从国家制度层面、国资监管层面以及企业层面多方面协同推进，对国有企业债务风险形成更有效的预警和管控。
一是采取多种手段剥离国有企业非企业职能。 首先 ，建立国有企业分类考核和补贴机制。按照国企改革三年行动要求，对公益类国有企业建立与竞争类国有企业有区别的考核机制，对国有企业承担的公益类业务进行分类核算和分类考核。 其次 ，健全符合国际惯例的补贴体系。关于国有企业补贴问题，我国与部分国家存在较大争议，如我国建立健全符合国际惯例的补贴体系，将有利于推动解决分歧，加快与国际接轨。 最后 ，利用公共财政预算、国有资本经营预算，支持国有企业剥离其社会职能和解决历史遗留问题。
二是健全促进企业股权融资的资本市场机制。 目前我国企业以债务性融资为主，通过发行股票进行权益性融资的比重仍然较小。建议推进金融体系结构调整优化，促进企业扩大直接融资，优化资本结构，防控债务风险。加强多层次资本市场制度建设，深化科创板、新三板改革，建立多层次资本市场的衔接和转板机制，鼓励国有企业通过IPO、非公开发行、配股等方式从资本市场融资。开展金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点。设立政府引导、市场化运作的产业基金，吸引社会资本积极参与。
三是稳妥推进市场化法治化债转股。 债转股是支持有发展潜力的企业缓解债务压力、稳增长防风险的重要举措，但一直存在签约多、落地难、退出难等问题。建议建立债转股合理定价机制，解决信息不对称和转股定价难问题，打消转股双方顾虑，加快债转股进程。优化债转股的资本占用机制，妥善解决金融资产投资公司等机构持有债转股股权风险权重较高、占用资本较多问题，减轻银行在债转股中面临的资本压力，更好地调动银行的积极性。吸引社会力量参与市场化债转股，如支持金融资产投资公司发起设立资管产品并允许保险资金、养老金等投资债转股，探索公募资管产品依法合规参与债转股。
各级国资监管机构作为履行国有企业出资人职责、专司国资监管的政府特设机构，应不断完善以管资本为主的国资监管体制，深化职能转变，优化监管方式，提高监管效率，督促指导国有企业降低债务风险，不断提高抗风险能力，加快实现高质量发展。
一是完善国有资本管理机制。 以管资本为主推动国有资本合理流动、优化配置，重点投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，积极稳妥退出一般性竞争领域，让国有企业真正起到抵御宏观风险的托底作用。完善国有资本补充机制，通过国有资本经营预算安排、企业利润留存、股票上市、私募基金、股权转让等方式补充资本。根据实际需要发起设立产业投资基金，发挥国有资本金的杠杆作用，引领社会资本更多投向前瞻性战略性产业，增强国有资本影响力。
二是完善国有企业治理机制。 指导国有企业认真贯彻落实国企改革三年行动要求，不断完善治理机制，加强党的领导，落实董事会职权，健全市场化经营机制，积极稳妥深化混合所有制改革，推动形成有效制衡的公司法人治理结构，为降低债务风险营造良好的内部环境。引导国有企业在创新引领方面发挥更大作用，在关键核心技术攻关、高端人才引进、科研成果转化应用等方面有更大作为，成为具有核心竞争力的市场主体，切实提高抗风险能力。
三是健全债务风险管控机制。 2021年2月，国务院国资委印发了《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》，从完善监测预警机制、分类管控资产负债率、开展债券全过程管理等八个方面向地方国资委提出工作要求。建议地方国资委对国有企业债务风险进行动态评估，做到早识别、早预警、早应对，不断提高债务风险管控的前瞻性。进一步加大债务风险防控考核力度，对债务风险较高的国有企业，在年度经营绩效考核中加大负债率等指标权重，设置约束性条款。强化责任追究，对负债率持续攀升、债务风险高企的企业，及时约谈提醒，对造成重大损失或者严重不良影响的，严肃追责问责。
四是推动建立信用保障机制。 针对顺周期、高负债行业如煤炭、航运等企业在经济下行阶段压力较大的问题，通过设立互助基金提升国有企业信用水平，增强资本市场信心，为企业资金安全提供有力保障。在具体操作上，可按照互助、互利和自愿原则共同筹集备用资金，以市场化、法治化运作方式调剂余缺，专门用于处置化解国有企业债务风险。前期，由中国国新联合31家中央企业共同出资发起设立的央企信用保障基金以及由河北省国资委授权、河北建投集团发起设立的河北省国企信用保障基金都在此方面做出了有益尝试。
一是提升核心竞争力，增强资本积累能力。 提升核心竞争力是化解债务风险的根本途径。建议国有企业特别是大中型国有企业聚焦主业实业，一方面，通过加大对创新的投入力度，加快创新成果转化，获得细分市场竞争优势；另一方面，通过退出非主业和处置低效无效资产来实现“瘦身健体”。严格投资管理，严控非主业投资和推高负债率的项目，提高投资决策水平和经济效益。加强宏观环境与行业风险（例如中美贸易脱钩风险、科技转型风险、绿色转型风险、汇率风险等）研判和应对，做到未雨绸缪，有备无患。
二是加强债务风险监测预警，保持合理债务水平。 国有企业应建立债务风险信息系统，利用内外部有效信息来发现、识别、预警债务风险，提前做好应对预案。建议国有企业提高各级子企业数据规范性、颗粒度和频度，确保债务水平、债务结构、偿债能力、资产质量等重点指标能够得到及时全面监控。严格执行监管要求，积极对标行业优秀企业，保持好短期和长期、债权和股权、现金流和利润之间的平衡，保持合理、健康的债务水平和债务结构。此外，在关键节点（如经济周期和信用周期拐点）开展压力测试也有助于识别潜在重大风险。
三是加快不良资产盘活处置，在兼并方面 ，既可以发挥大型综合性国有企业的跨行业整合能力和部分专业化企业的纵向整合能力，在国有企业范围内开展兼并重组，也可以引入外资和民间资本来处理不良资产，提高不良资产运营和回收效率。
组 长
赵世堂 国务院国资委党委委员、副主任
副组长
刘绍娓 国务院国资委财管运行局副局长
徐 赫 国务院国资委监督局副局长
成 员
张 昊 国务院国资委财管运行局处长
路 茜 国务院国资委监督局副处长
刘 彤 国务院国资委财管运行局副处长
张新彬 国务院国资委监督局二级主任科员
曹 原 国务院国资委财管运行局三级主任科员
王嘉田 国务院国资委财管运行局干部
宫 琳 国务院国资委财管运行局干部
曾 刚 国家金融与发展实验室副主任
王 伟 中国民生银行风险管理部高级经理
刘吕科 中国民生银行风险管理部高级经理
栾 稀 中国社会科学院世界政治与经济研究所助理研究员
陈 进 中国信托业协会特约研究员
燕 翔 中国社会科学院金融研究所博士后
冯 奇 中国华电集团有限公司职员
李 琛 中国华电集团有限公司职员