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建设用地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准，在用地者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将建设用地使用权无偿交给土地使用者使用的行为。划拨土地使用权有以下含义：
（1）划拨土地使用权包括土地使用者缴纳拆迁安置、补偿费用（如城市的存量土地或集体土地）和无偿取得（如国有的荒山、沙漠、滩涂等）两种形式；
（2）除法律、法规另有规定外，划拨土地没有使用期限的限制，但未经许可不得进行转让、出租、抵押等经营活动；
（3）取得划拨土地使用权，必须经有批准权的人民政府核准并按法定的程序办理手续；
（4）在国家没有法律规定之前，在城市范围内的土地和城市范围以外的国有土地，除出让土地以外的土地，均按划拨土地进行管理。
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求，严格控制划拨用地范围，推进土地资源的市场化配置；经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用；运用价格机制限制多占、滥占和浪费土地。《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）规定，下列建设用地可由县级以上人民政府依法批准，划拨土地使用权：
（1）国家机关用地和军事用地，包括党政机关和人民团体用地、军事用地；
（2）城市基础设施用地和公益事业用地，包括城市基础设施用地、非营利性邮政设施用地、非营利性教育设施用地、公益性科研机构用地、非营利性体育设施用地、非营利性公共文化设施用地、非营利性医疗卫生设施用地和非营利性社会福利设施用地；
（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，包括石油天然气设施用地、煤炭设施用地、电力设施用地、水利设施用地、铁路交通设施用地、公路交通设施用地、水路交通设施用地、民用机场设施用地；
（4）法律、行政法规规定的其他用地，包括特殊用地，如监狱、劳教所、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所。
根据《土地管理法》《城市房地产管理法》等法律、法规规定，以划拨方式取得国有建设用地使用权的土地使用者，必须严格按照《国有建设用地划拨决定书》和《建设用地批准书》中规定的划拨土地面积、土地用途、土地使用条件等内容来使用土地，不得擅自变更。
划拨国有建设用地使用权人需要改变批准的土地用途的，须报经市、县自然资源管理部门批准。改变后的用途符合《划拨用地目录》的，由市、县自然资源管理部门向土地使用者重新核发《国有土地划拨决定书》；改变后的用途不再符合《划拨用地目录》的，划拨国有建设用地使用权人可以申请补缴出让金、租金等土地有偿使用费，办理土地使用权出让、租赁等有偿用地手续，但法律法规、行政规定等明确规定或《国有土地划拨决定书》约定应当收回划拨国有建设用地使用权的除外。
划拨建设用地的转让有两种情况。一是办理土地使用权出让手续。报有批准权的人民政府审批准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。二是可不办理出让手续，但转让方应将所获得的收益中的土地收益上缴国家。经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金。经依法批准转让原划拨土地使用权的，应当在土地有形市场公开交易，按照市场价补缴土地出让金；低于市场价交易的，政府应当行使优先购买权。
房产所有权人以营利为目的，将划拨土地使用权的地上建筑物出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。用地单位因发生转让、出租、企业改制和改变土地用途等不宜办理土地出让的，可实行租赁。租赁时间超过6个月的，应签订租赁合同。
划拨土地使用权抵押时，其抵押价值应当为划拨土地使用权下的市场价值。因抵押划拨土地使用权造成土地使用权转移的，应办理土地出让手续并向国家缴纳地价款才能变更土地权属。对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，县级以上人民政府自然资源部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款。
国家无偿收回划拨土地使用权的情况主要有以下七种：①土地使用者因迁移、解散、撤销、破产或其他原因而停止使用土地；②国家为了公共利益需要和城市规划的要求收回土地使用权；③各级司法部门没收其所有财产而收回土地使用权；④土地使用者自动放弃土地使用权；⑤未经原批准机关同意，连续2年未使用；⑥不按批准用途使用土地；⑦铁路、公路、机场、矿场等核准报废的土地。上述①和②两种情况下，国家无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，应当依法给予补偿。