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央企混合所有制改革基于中国特殊的社会、经济和政治背景逐步推进。多年的改革在一定程度上有效缓解了央企政企不分、产权过于集中、整体效率偏低的问题。但在新的时代背景下，国有资产运营效率低、国有资产管理体制不健全、企业定位布局不合理、公司治理机制不完善等仍是央企当下所面临的突出问题，也是新一轮央企混合所有制改革以“管资本”为主导的动因。
2003年是我国实行混合所有制改革制度创新阶段的第一年，该年央企的总资产报酬率为4.60%，净资产收益率为4.50%。随后几年，央企的总资产报酬率和净资产收益率呈现一路上行的趋势，在2007年达到顶峰，总资产报酬率为8.60%，净资产收益率为12.30%。之后，央企的总资产报酬率和净资产收益率出现明显下滑，在2014年，分别降至4.30%和6.80%。相关数据的滑落折射出央企经营困难日益加剧、活力逐渐丧失的现实。由此可见，原有“管人、管事和管资产相结合”的国有资产管理方式已经不再适用，如果不能提高央企的管理水平和运营效率，就可能再次束缚我国经济的增长。作为现代企业管理的核心，资本管理成为央企在新一轮混合所有制改革中提高国有资本活力和效率的主要手段。2003—2014年，我国国企总资产报酬率和净资产收益率走势如图3-2所示。
图3-2 2003—2014年我国国企总资产报酬率和净资产收益率走势
资料来源：万得资讯数据库、财政部官网和长江证券研究所。
虽然央企在以往的混合所有制改革中取得了一定的突破和多方面的创新，但对国有资产经营管理体制的健全和完善始终难以破冰，以致难以根除国有资产经营效率低下和流失严重等问题，其主要原因在于国有资本的所有者缺位造成无法对代理人行使有效的监督和激励（袁东升，2012） [129] ，具体表现有以下两个方面。
1）国务院国资委存在“裁判员”和“运动员”双重身份。在国有资产管理中，国务院国资委扮演着委托人和代理人双重身份，国有资产所有者缺位，导致缺乏对国务院国资委的有效监督。同时，国务院国资委的决策过于集中，导致政企不分、多头管理的现象严重，最终造成央企在日常经营管理中权、责、利不明问题日益突出（罗华伟和干胜道，2014） [130] 。
2）政府干预严重。承担着国家政治责任和社会责任的央企在其经营活动中，在一定程度上受制于政府的干预，从而表现出国家的行政信号优先于市场的价格信号，最终造成央企以牺牲能够实现的经济效率为代价执行国家的政治任务（Boycko et al, 1996） [131] 。
此外，国有资产管理行政化问题严重，一方面极易加剧央企经营的道德风险，另一方面容易引起央企政策性亏损和预算软约束等问题。
因此，国有资本产权导致的所有者缺位问题和国有资产管理行政化问题是央企在新一轮混合所有制改革中实施资本管理的另一原因。
央企在国民经济中占有主导地位，并承担着实现国家政治功能和经济功能的重任，但存在定位布局不合理的现状，主要表现在以下两点。
1）央企功能定位不明晰。在前三轮改革中，政企分离的改革目标难以落实，导致央企无法建立真正的现代企业制度，从而造成混合所有制经济在央企中难以达到通过深度融合实现优势互补的终极目标（荣兆梓，2014） [62] 。
2）国有经济布局不合理。从宏观层面看，国有经济存在布局过宽、资源配置优势不突出、产业结构差异不明显、难以实现规模经济等问题；从微观层面看，央企资本化水平较低、资产流动性不高（卢俊，2014） [132] 。
因此，央企功能定位不明晰、现代企业制度不健全、国有资本化水平低和资产流动性差等现实情况要求央企应当以“管资本”为主导推动新一轮混合所有制改革。
尽管央企混合所有制改革经历了多年的发展，且大多数央企初步建立了现代企业制度和公司治理结构，如设立董事会、监事会、股东大会等治理机构，但由于国有资本的特殊性，各机构的职能并未得到有效发挥，央企重大人员任免、重要项目投资决策、经营决策等仍由政府部门决定，“内部人控制”现象屡见不鲜（卢俊，2014） [132] ，各经营主体也未真正获得控制权，导致国有资本“一股独大”现象严重。尤其是存在资源垄断性行业的央企，往往具有政策优势，在进入门槛上对私有资本设置较高的要求，使国有资本经常处于绝对控股地位，国有股东的意见起着决定性作用，其他中小股东占比较小，“同股同权”难以实现，无法真正形成所有权、经营权、监督权相互制衡的局面，极大地降低了央企独立法人治理结构的有效性。
在约束机制方面，部分央企出现董事会和经理层人员的重叠，如董事长兼任总经理等，造成董事会的监管职能弱化。当然，也有部分央企建立了完善的约束机制，但缺乏与之匹配的激励机制（Jiang F et al.，2014）， [133] 经营管理层的绩效考核收效甚微，工作积极性大打折扣，甚至出现国有资产的严重流失。因此，公司治理现状迫切要求央企推进全面深化改革，真正发挥各权力机构的监管职能，提高资本管理效率。这也是新一轮央企混合所有制改革实施以“管资本”为主导的动因之一。