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合理的土地产权安排是优化土地资源配置、公平分配土地收益的制度保障。2016年11月，《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》指出“产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求”，要完善产权保护制度，依法保护产权。“不断深化农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制有效实现形式，盘活农村集体资产，构建集体经济治理体系，形成既体现集体优越性又调动个人积极性的农村集体经济运行新机制”，是完善农村基本经营制度和现代农业的经营体系，激活农村各类要素的潜力，增强集体经济发展活力和新动能，引领农民逐步实现共同富裕的有力保障。因此，完善土地产权保护制度，依法保护土地产权，对于快速推进中国农村农业现代化具有重要的意义。在《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中，国家基于顶层设计的视角，要求全面加强农村集体资产管理，完善农村集体产权确权和保护制度。明确集体资产所有权，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。规范农村产权流转交易，因地制宜，落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权，赋予农民更多财产权利，增加农民财产收益。2017年党的十九大报告，2018年的中央经济工作会议、中央农村工作会议、中央一号文件均提出，要进一步深化农村集体产权改革，完善承包地三权分置制度。产权制度是自然资源尤其是土地资源管理的核心制度，健全和完善自然资源产权制度，既是加强生态文明建设的根本任务，也是实行有偿使用制度、发挥市场配置资源的核心命题。2020年1月1日，新《土地管理法》正式实施，2020年3月，国务院发布了授权和委托用地审批权的决定，2020年4月、5月，中共中央、国务院又先后出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，均把土地要素市场化配置放在显著位置，释放出新时代深化土地要素市场化配置改革的强烈信号。
但在实践当中，面对农村自然资源资产确权、集体资产核资仍存在许多亟待解决的重大理论和关键技术问题，尤其是面对资源性资产，如何突破现有所有权、财产权理论的桎梏，科学评估土地资源资产价值和价格，是土地资源市场化进程中亟须解决的科学问题，而集体土地基准地价评估可为农村集体资产核资提供理论和技术支撑。
产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用权利。就是说，产权是附着在或内含于一种资产或物品实体中的一组权利。土地产权是指有关土地财产的一切权利的总和。土地产权包括一系列各具特色的权利，它们可以分散拥有，当聚合在一起时代表一组“权利束”，包括土地所有权及与其相联系的相对独立的各种权利，如土地所有权、土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、土地继承权、地役权等。
土地产权制度即社会对土地资源内含的种种权利的设置以及关于这些权利的分配、收益和转让的规则。
即附着在土地资源上的一切权利，实质上是基于土地的人与人之间的关系。这种人与人之间的土地关系囊括了一切经济主体对土地的关系，以及由于经济主体对土地的关系而引起的不同经济主体之间的所有经济关系的总称。土地产权制度的内容主要包括土地权能制度和土地收益制度，前者主要是指经济主体对土地采取某种行为的权利的制度，后者主要是指经济主体行使他的这种权利所能得到的某种收益的制度。土地产权制度也可以理解为关于土地产权的合约或合同或经济关系，它还可以包括很多次一级制度和再次级制度，其内容结构的丰富程度取决于土地经济领域专业化与分工的发展水平以及市场交易范围和发达程度。土地产权制度内容还可以从产权制度的产生、设置、权利分配、权力结构等方面考察。
新中国成立以来我国农村土地制度发展的历史表明，集体土地所有权是在农民私人土地所有权的基础上形成的。它是在新中国成立后农民通过土地改革逐步取得私人土地所有权的基础上，经过合作化、人民公社运动发展而来，最后被宪法所确认的。
我国的农民集体土地所有权作为一种独立的民事权利，在法律上与国家土地所有权处于平等的地位。它是指农村集体经济组织依法对其所有的土地享有占有、使用、收益和处分的权利，并排除他人非法干涉的权利。
1949年9月29日通过的《共同纲领》明确指出，为解放农村生产力，快速恢复遭受重创的国民经济，必须有步骤地将封建半封建的土地所有制变为农民所有制，国家在农村陆续开展土地改革运动，分田到户，把土地分给农民，实现耕者有其田，由此开始了我国对农村土地产权制度改革的探索。1949年以前，我国土地制度基本是实行封建地主阶级所有制，土地高度集中在为数不多的地主和富农手中，而广大的农户却只占有少数的土地。当时的农村，地主和富农仅占人口数量的10%左右，却拥有70%～80%的土地。
1949年中华人民共和国成立，提出了建立农民土地所有制的农村土地产权制度。1950年颁布《中华人民共和国土地改革法》和《城市郊区土地改革条例》，到1952年、1953年全国（除台湾、西藏、新疆等少数地区）土地改革基本完成，这项土地改革使3亿多名无地或少地的农民（占农业人口的60%～70%）无偿获得了7亿多亩土地和大量耕畜、农具、房屋，免除了每年交纳大约700亿斤粮食的地租负担，
使广大农民取得了完整的土地所有权。
1954年开始了全国性的互助合作社运动，引导农民走合作化道路，从初级社到高级社，各地农业合作化运动陆续展开，先是农民自愿组织互助组、本质上的劳动协作关系，并没有改变原有的土地私人所有权和家庭经营形式。1956年在中国共产党的领导下，农民开始创办初级农业合作社，即农民以土地入股，集体耕种，是收益分红的合伙、联合经营关系，但土地所有权仍然属于原所有人（合作社此时还不是土地所有权的主体）。从初级农业合作社到高级农业合作社，农民是以自愿为原则成立农业生产互助组，互助组实行集体经营。这种模式，没有改变农民对土地享有所有权。在互助组之后，又开始成立初级农业生产合作社，农民将其所有的土地进行入股，由集体享有使用权，但土地依然归农民所有。这是一种土地由农民所有、集体经营的模式。
1958年，伴随着人民公社化运动的开展，我国进入人民公社化时期，农民将其土地所有权无偿转让给高级合作社，合作社享有土地所有权，并实行统一经营。土地所有权由高级合作社时期土地属于劳动群众集体所有，调整为土地由公社、生产大队、生产队集体所有，形成了“三级所有，队为基础”，实现了土地等生产资料的公社所有制。在人民公社化初期，曾出现过“一平二调”（一平：平均主义的供给制、食堂制，二调：对生产队的劳力、财物无偿调拨）的“共产风”，即打破集体组织之间的所有权界限，在全社乃至全县范围内任意调用土地等生产资料，土地产权制度在保持集体所有、集体经营的基础上，对土地所有权的主体进行了进一步调整。1962年，中央八届十中全会通过了《人民公社六十条》，规定生产队所有的土地，一律不得出租和买卖，至此，土地产权制度逐步由土地农民所有、集体经营过渡到土地集体所有、集体经营。《人民公社六十条》使“三级所有，队为基础”的土地权属关系确定下来。
1978年改革开放，计划经济时期土地政策安排的“效率缺失”和社会转型的契机，使土地制度萌发了新的产权安排、资源配置方式和土地利用方式。为了进一步调动农民积极性，解放农村生产力，将土地的所有权与承包经营权相分离，实行二权分置，确立了土地由集体所有，实行家庭联产承包责任制的土地产权制度。这一制度的确立是农业生产关系的一次大变革，在所有权与经营权分离的基础上实行了双层经营体制，既保持了土地的公有性质，又赋予了农民经营自主权，推动农村土地产权制度进一步发展。1979年以后的农村经济体制改革，给我国农村的土地所有权制度带来了重大变化。首先，在绝大多数地区，废除了过去“政社合一”的人民公社体制，代之以单纯政权组织的乡（镇）和单纯社区自治组织的村（村以下分村民小组）。其次，由原来的集体所有、集体共同使用的体制转变为集体所有、农户承包经营的体制。实行土地承包经营制后的土地所有权没有改变，但土地使用权移转到了农民手中，过去的集体经营变成了农户私人经营。这一变化导致在广大农村地区原有集体经济组织的解体，由“政社合一”变成了单纯的行政单位——乡、村和村民小组。农户替代生产队成为农业生产和收入分配的基本单位，农民获得了剩余索取权。
20世纪70年代末以来，中国政府在农村推行家庭经营制度，有效地解决了农业生产经营的激励和约束，通过推行农村土地承包经营制，使集体土地使用权逐渐与所有权发生了分离，形成了一种相对稳定的财产权，这一个重要的制度性变革，极大地调动起农民生产经营的积极性，农业生产效率稳步提升。1986年颁布的《民法通则》明确承认了土地承包经营权的法律地位，土地承包经营制保证土地分配中的公平，但普遍存在农户土地经营规模偏小、土地划分细碎等缺陷，
土地的细碎化经营不利于先进农业生产技术的采用，不利于农业机械效率的发挥，而且导致超量使用化肥和农药，对土壤及生态环境产生负面影响。同时，在承包期限方面，尽管中央一再强调要延长土地承包期限，但实践中土地承包关系调整也时有发生，土地承包关系调整不利于农民形成稳定的农业生产经营预期、不利于调动农民土地投资的积极性。因此，进入21世纪以来，中央和政府持续推进农地产权制度改革，在不断明晰农地产权的同时使农民获得越来越充分的土地权利。通过不断延长土地承包期、限制土地行政性调整、强化农民土地自主经营权、明确农地承包经营权的物权属性、加强土地承包合同管理、注重土地产权的确权与保护等
系列措施，保障农民权利的较大化实现。
总体来看，这一时期的中国农村土地产权制度，对促进国家经济发展作出了重要贡献，突出表现在：①鼓励土地开发利用。通过改变城乡土地产权关系，提高农地和城市土地利用效率，增加农地产出，加快城市建设。②开发土地资本价值。注重土地的经济属性，通过市场化改革，建立土地市场，开发土地的经济价值。③保证足量的土地供给。国家主导农地转用，降低土地供给的交易成本，保证经济建设的土地供给。
社会转型，从传统社会进入现代社会，不仅建立了市场经济体制，更带来了新的社会形态或诉求。经济社会发展和现代社会诉求提出了新的要求：走可持续发展的道路，构建公平、正义的社会。面对这些诉求，土地制度和土地政策的目的也发生转变：①由“鼓励土地开发利用”转向“严格控制建设用地”；②由“重视开发土地资本价值”转向“重视严格耕地保护”；③由“保证足量的土地供给”转向“转变土地利用方式”；④实现均衡的利益格局。
这些新的诉求对转型初期的土地政策提出了新的挑战，因为转型初期的土地政策虽然释放了土地促进经济发展的功能，并对社会转型产生积极作用，但是衍生出诸多的矛盾和冲突，表现为形成了扩张型的经济增长方式，及耕地减少、粮食安全问题突出、农民利益受损、城乡发展差距加大、贫富分化严重等社会问题，土地投入的组织结构随着发展的深入面临着土地资源禀赋和利益分配的压力，这些问题与现代社会发展的要求相冲突，土地政策土地制度面临新的困境和挑战，亟待变革。所以，中共中央强化农村集体土地管理制度，要求各级政府要从宏观上调控土地供给，提升土地资源配置的合理性，严格约束地方政府行为。加快推进与农地产权制度相关的法制建设进程，将农民土地权利法制化，在农村集体土地产权方面，把农民承包权从债权明确为物权，延长承包期，稳定土地承包关系，规范土地承包经营权流转，农村集体土地制度向着法制化、稳定化、长期化的方向发展。保障农民集体土地产权的完备、明晰、排他性成为时代化要求。同时，实施最严格的耕地保护政策，提高土地配置市场化程度也势在必行。
伴随着我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程日益加快，农村劳动力大量转移，2013年城镇化率达到53.73%，比上年提高1.16个百分点，这意味着有约1500万农村人口市民化，人口的城乡流动，必然引起相关资源的流动。为优化土地资源配置和提高劳动生产率，保障粮食安全和主要农产品供给，促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收，更好地适应我国农村千差万别的实际情况，2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》）中提出，要加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。这种复合型现代农业经营体系必须以先进的生产技术和农业适度经营规模为基础，加强农业的国际市场竞争力，变农业比较优势为竞争优势，以实现农业农村社会、经济、生态环境的可持续发展。
《意见》中首次提出农村土地承包经营权的所有权、承包权、经营权三权分置
，要求“建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度；用5年左右的时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作；鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地，引导农户长期流转承包土地并促进其就业转移”。对农户承包土地实行集体所有权、农户承包权、土地经营权的“三权分置”，极大地提高了农村集体拥有的土地产权完整性和完全性。党的十八届三中全会提出，“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。
《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》把“建立城乡统一的建设用地市场”作为“加快完善现代市场体系”的重要组成部分。在“健全城乡发展一体化体制机制”部分，把“加快构建新型农业经营体系”“赋予农民更多财产权利”“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”“完善城镇化健康发展体制”作为题中要义。并将以集体所有土地为主体的集体资产和资源折股到户、量化到人。明确集体经济组织成员权利，实现了集体土地所有权由农村集体“公有”到集体经济组织成员“共同享有”的权利变化。使农民在土地上享受更充分更稳固的财产权地位，这为激励农业发展和稳定农村社会、实现农民富裕提供了有力的制度保障。集体土地产权制度由“公有”到“共有”的路径演进，也为未来集体土地顺利进入市场提供了制度保障。
以上事实可以看出，集体土地所有权是在中国社会特殊历史改变过程中逐步形成的制度演变形式，集体土地所有权不是国家土地所有权的派生物，也不隶属国家土地所有权。现行立法的规定进一步表明，农民集体土地所有权是一项独立的民事权利，它与国家土地所有权在法律上处于平等的地位。
农民集体所有的土地，既可以由农民集体经济组织直接对自己的土地行使占有、使用、收益和处分的权利，也可以通过合同形式由农民承包经营管理。一方面，农村集体经济组织对于自己的土地的经营管理，享有充分的自主权，法律禁止强行改变集体土地所有权的性质，也禁止来自外部的任何组织或个人侵占集体土地的行为；另一方面，集体经济组织行使土地所有权必须执行国家的法律和政策，不能买卖或者以其他形式非法出让土地。
行使集体土地所有权的内容主要有：
（1）要求县级人民政府颁发《集体土地所有权证》，行使法律上对土地的占有权。
（2）利用集体土地修建农用设施进行农业生产。如修建水库、水渠、农用公路，种植农作物等。
（3）可以将土地交给集体经济组织内的农民作为宅基地、自留地、自留山使用，或者通过承包经营合同发包给农民使用。
（4）可以依法使用土地兴建乡镇企业，或者以土地使用权作为出资和国有企业、集体企业或外商投资企业联营。
（5）在法律规定的范围内，有权依法收回集体土地的使用权。
集体土地所有权受到法律的保护，《宪法》和《民法通则》对此都作了原则性的规定。2020年1月1日实施的新《土地管理法》第十二条明确规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”
（1）新《土地管理法》第七章第七十七条对集体土地所有权的保护作了更为具体的规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。
（2）新《土地管理法》第七十八条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”明确了农业农村主管部门的责任。
（3）新《土地管理法》第八十二条对违法进行集体土地流转的后果作出了明确规定：“擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，或者违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”同时，明确经营性建设用地的使用方式。
国家在依法对集体土地所有者的所有权给予充分保护的同时，又对集体土地所有者行使其权利予以限制，法律要求所有人在行使土地所有权时要承担法律责任。如集体土地所有者行使土地所有权不得破坏环境、生态平衡，危害社会生产和人们的生活；不得无理阻挠国家为了建设需要而按照法律所规定的条件和程序对土地实行征用；行使土地所有权应当有利于发展生产、促进团结，不得损害相邻方的合法权益；国家建设和乡镇建设必须节约使用土地，尽量利用荒地、劣地，不得占用耕地、经济效益好的土地。