中国的碳达峰：目标、策略与政策

胡安俊

摘　要 中国的能源供给结构高碳、碳排放基数大、碳达峰时经济发展水平较低、从碳达峰到碳中和的时间间隔短，这些特征决定了中国实现碳达峰与碳中和目标需要付出艰苦的努力。碳达峰是碳中和的前提，碳达峰的时间和峰值直接决定着碳中和的实施成本。由于我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，面对巨大的碳减排压力，需要平衡经济增长、就业稳定、环境改善、产业升级、安全运行等多维目标，需要协调绿色转型过程中涉及的资产存量、未来增量、技术路径、资金约束、规范标准、政策措施等多个环节，其多重矛盾相互交织、十分复杂。因此，实现碳达峰必须抓好主要矛盾。我国的碳排放具有显著的产业与空间集中性，改善高排放产业与高排放区域的碳排放是实现碳达峰目标的关键。推动我国尽早实现碳达峰，要坚持稳中求进和因地制宜的原则，以高排放产业与高排放区域为重点，综合运用价格机制与政府规制等措施，促进碳减排。

关键词 碳排放；产业空间重点；碳达峰

一、中国的碳达峰目标

近年来，全球温室气体水平不断突破历史纪录，整个气候系统的变化规模在数千年内前所未有。地球是一个非线性的复杂系统，温室气体排放浓度持续增加会触发大量冰盖迅速融化、大洋环流大规模变化、全球变暖正向反馈等，使得地球出现突发或不可逆的变化。时下全年复杂多变的气候状态已经让人类提前体验了全面爆发气候危机和生态系统崩溃给经济、社会、地缘政治等带来的巨大破坏性影响。为保护人类共同的家园，国际社会一致行动，作为正在崛起的大国，我国一直积极承担国际责任。2020年9月，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上向国际社会承诺，“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。习近平主席的讲话明确了我国“碳达峰、碳中和”的时间表，彰显了我国加快生态文明建设的战略决心和积极应对气候变化、推动构建人类命运共同体的大国担当。

与发达经济体相比，我国的能源供给结构高碳、碳排放基数大、碳达峰时经济发展水平较低、从碳达峰到碳中和的时间间隔短，这些特征决定了实现碳达峰与碳中和目标需要付出艰苦的努力。第一，能源供给结构高碳。2019年，英国、欧盟、美国和日本的煤炭消费占一次能源消费的比重分别为3.3%、11.2%、12.0%和26.3%，而我国这一比重为57.6%。第二，碳排放基数大。英国、欧盟、美国和日本碳达峰时，碳排放量占世界碳排放量的比重分别为4.5%、25.0%、19.6%和4.3%，而我国2019年碳排放量占世界碳排放量的比重已达到28.8%。第三，碳达峰时经济发展水平较低。按照2010年不变价美元计算，英国、欧盟、美国和日本实现碳达峰时，人均GDP分别达到20421.0美元、19395.9美元、49856.3美元和45165.8美元，而2030年我国人均GDP预计达到14118.0美元。第四，从碳达峰到碳中和的时间间隔短。英国、欧盟、美国和日本先后于1973年、1979年、2007年和2008年实现了碳达峰，并承诺2050年实现碳中和。从碳达峰到碳中和分别间隔77年、71年、43年和42年，而我国仅有约30年的时间（见表1）。

碳达峰是碳中和的前提，碳达峰的时间和峰值直接决定着碳中和的实施成本。因此，提前实现碳达峰、降低碳排放峰值对于更好地实现碳中和具有十分重大的意义。由于我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，面对巨大的碳减排压力，需要平衡经济增长、就业稳定、环境改善、产业升级、安全运行等多维目标，需要协调绿色转型过程中涉及的资产存量、未来增量、技术路径、资金约束、规范标准、政策措施等多个环节，其多重矛盾相互交织、十分复杂。因此，实现碳达峰必须抓好主要矛盾。我国的碳排放具有显著的产业与空间集中性，改善高排放产业与高排放区域的碳排放是实现碳达峰目标的关键。从各个省域看，碳排放也呈现出较为显著的产业与空间集中性。推动我国尽早实现碳达峰，要在稳中求进和因地制宜的基础上，以高排放产业与高排放区域为重点，综合运用价格机制与政府规制等措施，促进碳减排。

二、中国的碳达峰策略

（一）全国层面碳排放的产业空间集中度

1.碳排放集中度

研究产业与区域集中度的方法主要包括CRn指数、赫芬达尔—赫希曼指数（HHI）、哈莱—克依指数（HK指数）、熵指数、基尼系数、集聚指数、空间统计与空间计量等。本文选择碳排放比重来测度碳排放集中度，这一指标不仅能够更为直接地从整体上反映碳排放的集中度，而且能够清晰地了解哪些个体属于高排放产业和高排放区域。碳排放比重本质上与CRn指数相同，是产业或区域的碳排放量与整体碳排放量的比值，计算公式如下：

式中， i 代表产业或区域； R _i 为 i 产业或 i 区域的碳排放比重； C _i 为 i 产业或 i 区域的碳排放量；∑ _i C _i 为整体的碳排放量。

基于数据的可获得性，选择2000—2018年的数据计算碳排放比重，在全国和省域两个空间尺度上筛选高排放产业与高排放区域。其中，产业数据包括涵盖三次产业的44个细分产业，空间数据包括全国、省份和地级行政区三级空间单元，全国和省份的数据覆盖2000—2018年，而地级行政区的数据覆盖2000—2017年。碳排放结构具有较强的稳定性，高碳能源供给结构的转变是一个长期过程，因此运用2000—2018年的数据能够较为全面地展现碳排放格局的转变。

2.碳排放的产业集中性

通过比较2000—2018年44个细分产业的碳排放比重，发现电力、蒸汽和热水的生产和供应业，黑色金属冶炼及压延加工业，非金属矿物制品业，运输、仓储和邮电服务业，化学原料和化学制品业，石油加工和炼焦业六大产业的碳排放比重占比较大，长期位居前列，并且显著高于其他产业。为此，本文将这六大产业定义为六大高排放产业。

全国层面的碳排放呈现出显著的产业集中性。2000—2018年，六大高排放产业的碳排放量占全国碳排放量的比重快速增长，从2000年的69.2%增长到2018年的87.6%。其中，2010年以来六大高排放产业的碳排放量占全国碳排放量的比重一直处于80%以上的高位，2013年更是达到88.3%。随着我国经济进入新常态，高质量发展成为时代主题，2018年这一比重略有下降（见图1）。我国碳排放总体呈现不断增长的产业集中性主要有两方面原因：第一，我国的能源供给结构以煤炭为主，能源利用效率较低，六大高排放产业的高耗能特性决定了我国碳排放的产业集中性。第二，改革开放以来，尤其是加入世界贸易组织以来，我国主动加入国际分工体系，逐步发展为世界制造基地，这是我国六大高排放产业的碳排放比重快速增长的重要原因。

3.碳排放的空间集中性

全国层面的碳排放呈现出高度的空间集中性。从2018年碳排放量的省份分布看，碳排放量最大的9个省份占全国碳排放量的55.6%，碳排放量最大的18个省份占全国碳排放量的81.7%。其中，河北省等10个省份不仅碳排放量大，而且碳排放强度高，均高于全国的平均水平（1.0吨/万元，见图2、图3）。

高碳的能源供给结构与较低的能源利用效率决定了高碳的产业结构，而高碳产业的空间分布决定了碳排放的空间格局。六大高排放产业是碳排放的主体，2018年碳排放量最大的9个省份六大高排放产业的碳排放量占到全国碳排放量的53.3%，碳排放量最大的18个省份六大高排放产业的碳排放量占到全国碳排放量的76.4%，这两个比重都与对应省份的碳排放量占全国碳排放量的比重高度接近，说明六大高排放产业的空间分布决定着碳排放的省份空间格局。

（二）省份层面碳排放的产业空间集中度

1.碳排放的产业集中性

各个省份的碳排放也具有高度的产业集中性。通过比较2018年各个省份44个细分产业的碳排放比重，筛选出各个省份碳排放累计百分比达到80%的产业，研究发现每个省份仅涉及2～9个产业，总计11个产业。其中，六大高排放产业的分布范围最广，其他产业的省份分布较少（见图4）。

为了进一步验证六大高排放产业的碳排放在省份空间的集中性，计算2000—2018年各个省份六大高排放产业的碳排放量占各个省份碳排放量的比重。结果表明，2000—2018年六大高排放产业的碳排放量占各个省份碳排放量的比重具有高度集中性和稳定性。从比重的均值看，在68.1%（北京市）～90.9%（江苏省），较大的均值反映出碳排放的产业集中性。从比重的标准差看，在1.0（广东省）～9.4（新疆维吾尔自治区），较小的标准差反映出六大高排放产业的碳排放比重比较稳定（见图5）。因此，同全国层面一样，六大高排放产业也是省份层面碳排放高度集中的产业。

2.碳排放的空间集中性

（1）城乡空间的碳排放。

2020年，我国城市化率达到63.9%，省级行政区中只有西藏自治区的城市化率不足50%，地级以上城市市辖区GDP占到全国的61.3%。根据诺瑟姆S型曲线的演变规律与当前我国城市化所处的由快速到不断减速的发展阶段，引入城市化率的一次项和二次项，预测2030年我国城市化率将达到71.6%。作为人口和经济活动的主要集聚区，城市是碳排放的重点区域。

由于城乡经济发展水平不同、高排放产业的城乡空间分布不同等，各个省份的城乡碳排放呈现出一定的差异性。2018年，云南省、贵州省、河北省、新疆维吾尔自治区、甘肃省、内蒙古自治区、山西省和吉林省等8个省份的农村碳排放量大于城市碳排放量（见图6）。这些省份大多位于北方或煤炭储量丰富，农村碳排放量较大。一方面与农村工业化的快速推进有关，另一方面与北方农村的冬季供暖有关。降低农村的碳排放既要降低农村工业的碳排放，也要支持农村的清洁能源开发，实施清洁取暖工程，提升农村电气化水平。

（2）地级行政区的碳排放。

为了识别各个省份内部碳排放的空间结构，基于数据的可获得性，计算2017年各个地级行政区的碳排放占所在省份碳排放的比重，筛选出碳排放累计百分比达到80%的区域（见表2）。碳排放累计百分比达到80%时，除重庆市外，其他所有省份的地级行政区数量累计百分比皆小于碳排放的累计百分比（见图7）。其中，9个省份以小于60%的地级行政区数量排放了超过80%的二氧化碳，24个省份以小于70%的地级行政区数量排放了超过80%的二氧化碳，这表明尽管各个地级行政区在经济发展水平、资源禀赋、产业结构、生态定位等方面存在较大差异，碳排放量具有较大的差别，但是省份层面的碳排放也呈现出较强的空间集中性。

三、中国实现碳达峰的政策建议

我国的碳排放呈现出较强的产业与空间集中性，并在省份之间存在较大规模和较大范围的碳转移。实现碳达峰受到经济、就业、环境等的综合约束，需要处理好发展和减排、整体和局部、短期和中长期的关系。为此，要坚持稳中求进和因地制宜的原则，以高排放产业与高排放区域为重点，综合运用价格机制与政府规制等措施激励碳减排。基于这些认识，本文提出以下建议。

（一）综合多种措施，促进高排放产业平稳减排

碳排放的产业集中性决定了降低六大高排放产业的碳排放量是实现碳达峰的关键。第一，促进六大高排放产业平稳减排，需要完善市场机制，形成激励企业节能减排的微观环境。建立完善的国家、地方、企业温室气体排放基础统计和核算工作体系，明确碳预算，完善碳市场。发挥养老金等资金池的作用，创新碳金融市场，为企业绿色转型提供资金支持。在此基础上，积极开展碳排放权交易并征收碳税，提高二氧化碳价格，激励企业发明低碳或零碳技术，加大绿色投资，提高能源利用效率，开展能源替代，降低碳排放。

第二，促进六大高排放产业平稳减排，需要根据产业特点制定适宜的碳减排方案。①电力产业需要重塑发电、输配电和用电等各个环节，形成“横向多能互补，纵向源网荷储协调”的新型电力系统，以降低碳排放。具体而言，严格审批新建燃煤电厂，分阶段淘汰煤电落后产能，理顺价格机制，提高现有燃煤电厂的效率，使煤电从“主体电源”向“基荷电源与调节电源并重”转变；推动一批有前景的储能设备和技术实现商业化，积极发展智能电网，提升对新能源电力的吸纳能力；深入实施分时电价政策，激励大型用电用能单位建设冷热电联供及储能设施，削峰填谷，增强需求响应能力，提高用电效率。②蒸汽和热水的生产与供应业需要提高能源利用效率，全面推广“气改电”，增加可再生能源使用比例，改造非节能建筑等，以减少碳排放。③黑色金属冶炼及压延加工业、非金属矿物制品业、化学原料和化学制品业、石油加工和炼焦业等四大制造业面临落后产能较多、就业压力较大、高端产品供给不足等共性问题。减少四大制造业的碳排放，要统筹考虑碳达峰和碳中和目标、行业长远发展与短期平稳运行、就业稳定等因素。一要健全市场化、法治化化解过剩产能长效机制，重点压减环保绩效水平差、耗能高、工艺装备水平相对落后的产能，以减少碳排放。二要瞄准新一代生产工艺、节能减碳、循环经济和二氧化碳循环利用技术等，增加科技创新投入，着力突破一批核心和关键技术，形成一批“领航型”企业，将节能减排与产业升级结合起来，改变高端产品不足、低端产品过剩的局面。三要完善法律、法规和配套政策，通过企业兼并重组、产业转移、产能置换等方式，加快产能整合，推动生产要素向优质企业和工业园区集中，以减少碳排放。④运输、仓储产业，一方面需要发展清洁能源，推动运输动力低碳化；另一方面需要推动交通运输技术创新，优化运输网络，提高组织效率，以减少碳排放。⑤邮电服务业，一要加强碳排放信息披露，加强公众监督与政府监管，强化碳减排动力。二要促进技术创新，提升算力，优化算法，提高算效，提升能源利用效率。三要开展氢能、储能等技术的研发应用，提高可再生能源利用比例，以减少碳排放。

第三，促进六大高排放产业平稳减排，需要稳定就业、保障民生。就业是民生之本、发展之基。碳达峰过程中既有因去产能导致的失业，也有因智能化升级导致的失业，尤其是六大高排放产业中的四个制造业去产能压力较大，需要优化配置的人员较多。为此，一要加大力度向高排放产业的企业与员工宣传国家碳达峰的意义、压减产能的标准、产业碳达峰的路径等，使得企业和员工明确行业发展方向，形成稳定预期。二要坚持稳中求进的工作总基调，把就业放在突出位置，抓住第三次工业革命对由通信、能源、交通等构成的物联网基础设施的巨大需求，适度超前加大投资，增加绿色新政的就业吸纳能力。加强员工的人工智能技术培训，提升员工在新经济、新产业、新业态、新模式中的就业能力。妥善解决失业员工帮扶、内部退养费用缺口等问题，以减少转型的阵痛。

（二）紧扣空间特征，压减高排放区域的碳排放

以高排放区域为重点，紧扣空间特征，有序压减碳排放。第一，从区域空间看。各级政府要以高排放区域为重点，根据各个区域在经济发展水平、资源禀赋、产业结构、人口就业、生态功能定位等方面的特点，因地制宜、实事求是地制定碳达峰的时间表与路线图，科学有序地推动不同区域梯次实现碳达峰。经济发展水平较高、碳排放稳定的高排放区域，通过产业升级，率先实现碳达峰。经济发展水平较低、产业结构偏重、能源结构偏煤的高排放区域，加大资金、技术、人才等方面的支持力度，优化调整产业结构和能源结构，力争与全国同步实现碳达峰。由于碳达峰过程中高排放区域的大量化石能源资产面临搁浅风险，仅靠市场力量压减碳排放会面临激励不足的问题。因此，降低碳排放需要积极发挥中国特色行政管理体制的优势。加强舆论引导，强化地方党委、政府责任，借助巡视、回头看等方式增大环境规制强度，压减高排放省份与地级行政单元的碳排放。

第二，从城乡空间看。城市的碳减排，要在考虑城市的发展阶段、资源禀赋、就业压力、城市所在区域和产业链中的角色与分工的基础上，围绕高排放产业加大技术支持和加强监督考核，激励经济发达城市尽早实现碳达峰，促进欠发达城市碳减排。同时，加强城市规划，优化城市空间结构，也是降低碳排放的重要手段。具体而言，以提升城市宜居宜业品质为目标，探索精明增长的土地利用方式，科学确定各类用地比例，大力推动职住平衡，促进住房资源与产业布局平衡配置，推动优质公共服务向郊区新城均衡布局，将大幅减少居民通勤，降低能源消耗，促进碳减排。农村的碳减排，除了研发减排技术、开发节能装备、改善土壤质量、提高农田和草地固碳增汇能力以外，重点实施清洁取暖工程，建立减污降碳的协同机制。在实施清洁取暖工程过程中，要因地制宜，鼓励采用分布式采暖、生物质供暖、“分散式生物质成型燃料+专用环保炉具”“太阳能+”、水源热泵等多种方式，遵循企业为主、政府推动、居民可承受的方针，着力降低供暖成本，避免清洁取暖改而未用等情况的发生。同时，积极发挥“自下而上”的实践探索优势，开展低碳园区、低碳社区等试点示范，形成可复制、可推广的减排路径与经验，促进其他区域更好地减排。

此外，大力研发地球工程技术，提升生态碳汇能力，也是促进碳达峰实现路径的重要补充。地球工程技术可分为碳移除（CDR）和太阳辐射管理（SRM）两大类。目前，可推广的地球工程技术主要是二氧化碳捕集、利用和封存（CCUS）技术和生物质能碳捕集与封存（BECCS）技术。研究开发地球工程技术，加强国际合作，推动各环节的技术成熟和产业化，可以助力碳达峰。生态碳汇也是一种积极有效的减排途径，但受自然环境的影响，我国大幅提高生态碳汇的潜力有限。强化森林、草原、湿地、荒漠的修复和治理，能够增加生态碳汇能力，形成碳达峰实现路径的有益补充。

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