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受温室效应的影响，全球多地出现了极端的气候现象，给世界带来了诸多灾难。南极和格陵兰岛的冰盖融化，北极海平面持续下降，非洲和亚洲大范围的暴雨和洪灾，南美洲严重干旱，欧洲高温酷暑，美国数量创纪录的风暴登陆，临海城市海平面上升。世界气象组织研究表明气候变化已接近危险的程度，全球气候变暖是当今人类面临的重大威胁，确立全球温控已成为世界共识。
从大环境来讲，20世纪70年代至今，全球碳排放与全球经济发展基本呈现出正相关关系，随着全球经济的发展，全球碳排放总量和人均碳排放量均有大幅增长。
从碳排放总量和经济增速来看，全球碳排放量与经济总量呈现同步上升趋势，但增速近年来有所放缓。
经济总量与碳排放同步增长的原因是经济的增长加大了各经济部门对电力、石油等能源的需求，而电力生产、石油、天然气等化石能源的使用都会造成大量碳排放。2018年，全球碳排放量达到了历史最高值（340.5亿吨），是1965年的3倍。碳排放增速方面，随着气候问题逐步成为全球共识，各国纷纷采取措施控制碳排放，碳排放增速开始放缓，2019年全球碳排放增长率已接近于0。
从区域结构来看，亚洲在中国、日本等国家经济增长的驱动下碳排放量快速增长，逐步成为世界第一大碳排放地区，主要原因是二战后很多亚洲国家开始进行大规模的经济建设。随着中国、日本、韩国、印度等国家的经济快速发展，对能源、工业产品等的需求剧增，从而带动了碳排放量的快速增长。北美、欧洲的碳排放量则逐步走低，进入负增长阶段。大洋洲、非洲、南极洲目前碳排放量极小。
根据一些研究资料估算，2019年中国与能源相关的二氧化碳排放量约为98.26亿吨，占世界二氧化碳排放总量的28.8%。由此可以看出，中国的碳减排对世界至关重要。
中国历来对节能减排工作非常重视，近年来更是把节能减排工作提高至战略国策的地位。
2020年9月22日，国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话，宣布中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现“碳中和”。这是我国基于构建人类命运共同体的责任担当和实现可持续发展的内在要求做出的重大战略决策。
2021年4月30日，在中共中央政治局第二十九次集体学习时，习近平总书记指出，实现“碳达峰”“碳中和”是我国向世界做出的庄严承诺，也是一场广泛而深刻的经济社会变革，要推动经济社会发展建立在资源高效利用和绿色低碳发展的基础之上，促进全面绿色转型。
公共机构，尤其是党政机关是国家经济社会活动的管理中枢和全社会节能节约的倡议者、组织者、领导者，担负着推动、指导全社会节能的重任。公共机构带头节约资源，不仅对控制和降低资源消费增长有着直接的现实意义，还将对引导和推进全社会节约资源起到积极的示范效应和导向作用。
从“十二五”开始，我国的能源政策已逐步倾向于强度和总量“双控”。公共机构能耗定额是从控制能源总量消耗的角度特别提出的概念，特指在定额期内（一般一年），公共机构所有建筑实现使用功能所允许消耗的能源数量的上限。
向能耗定额方式转换首先是由于传统的节能指标过于单一，在节能工作中存在一定问题。在过去的节能管控中，节能指标仅要求公共机构单位能耗强度比上年定量比例性减少，未考虑公共机构在经济性增长和工作量增长中的能耗需求；其次是由于在过去的公共机构节能中关于能源方面仅有统计功能，没有评价功能。
能耗定额与分类评价可以从源头上降低公共机构能源消耗，提高能源利用效率，减少能源消费支出。能耗定额与分类评价可以为制订用能计划提供可靠依据，具有重要现实意义。以能耗统计数据为基础，不断提高定额标准编制和应用的水平，而定额标准编制和应用水平的提高会进一步促进公共机构节能精细化管理，公共机构节能精细化管理则会使公共机构持续提高能源使用效率，降低能耗。为了提高能源使用效率，降低能耗，公共机构则会规范公共机构用能行为，合理设定定额标准。在这个过程中，必须使用更加细致的分量计量数据，进一步推动能耗统计数据的细化，从而形成一个良性循环。
《公共机构节能条例》第16条规定“国务院和县级以上地方各级人民政府管理机关事务工作的机构应当会同同级有关部门按照管理权限，根据不同行业、不同系统公共机构能源消耗综合水平和特点，制定能源消耗定额，财政部门根据能源消耗定额制定能源消耗支出标准”。第17条规定“公共机构应当在能源消耗定额范围内使用能源，加强能源消耗支出管理；超过能源消耗定额使用能源的，应当向本级人民政府管理机关事务工作的机构做出说明”。《公共机构节能“十二五”规划》提出“要根据不同行业、不同系统的能源资源消费水平和特点，制定公共机构能源消耗定额和费用支出标准，建立能源消耗基准线，实行能源消耗定额管理”。《公共机构节约能源资源“十三五”规划》提出“要推动建立能源资源消费基准线和能耗定额标准，强化能耗强度控制”。条例和规划对定额管理的表述，既说明定额管理是推进公共机构节能的理想状态，也说明定额管理目前仍是公共机构节能工作的短板。2019年，国家机关事务管理局为推动能耗限额向定额转变，节能司发布《公共机构能耗定额标准编制和应用指南（试行）》（国管办发〔2019〕5号），要求各省份制定本地区的能耗定额。但目前全国各地区公共机构能耗定额标准编制工作整体水平参差不齐，定额标准编制还不够规范，需要以国标的方式规范各地能耗定额要求，以便统一管理和考核。因此，国家机关事务管理局节能司建议开展《公共机构能耗定额标准编制通则》编制工作，做好定额标准编制和应用的顶层设计，以此为纲，用于指导各地区规划定额标准编制工作，实现公共机构能耗定额精细化管理。
节约资源和保护环境是我国的基本国策。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，今后5年，单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别降低13.5%和18%；展望2035年，广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，基本实现美丽中国建设目标。
公共机构是建设生态文明的重要力量，在做好“碳达峰”“碳中和”工作中承担着重要职责。
从能源资源消费量和碳排放量上看，2020年我国共有公共机构158.6万家，能源消费总量为1.64亿吨标准煤，用水量达到106.97亿立方米，能源资源消费量和碳排放量仅次于工业、建筑、交通等领域。
从能源资源消费类型上看，公共机构建筑面积总量较大，建筑能耗约占全社会能耗的1/3，碳排放量约占社会碳排放总量的40%，推进公共机构建筑节能降碳将显著改善社会整体能耗和碳排放状况。因此，公共机构带头推进绿色建筑创建活动，严格执行绿色建筑标准，加大既有建筑节能改造力度，加强绿色化运行管理，对实现建筑全方位、常态化节能降碳具有重要意义。
从能源资源消费行业分类上看，2020年，全国教育类公共机构用能约5625万吨标准煤、用水约32亿吨，分别占公共机构用能、用水总量的34.4%、29.6%，是能源资源消耗大户。
从能源资源消费社会影响上看，公共机构包括机关、学校、医院等，类型多、数量多、人员多，而且很多单位还直接面向社会公众。公共机构带头推进低碳办公、倡导绿色生活、反对铺张浪费，能够有效带动形成勤俭节约人人尽责、节能减排人人担当、绿色环保人人作为、生态文明人人践行的良好社会风尚。而大力推进“绿色学校”建设，将绿色低碳理念贯穿到学校规划建设、运行管理、教育教学等各方面，培养学生形成节能环保和勤俭节约的观念，并通过学生带动家庭，进而提升全社会生态文明素养。因此，公共机构节能对全社会有重要的影响和示范作用。党政机关是全社会行为和道德风尚的标杆。公共机构带头节约能源资源、注重环境保护，就能引领全体国民提高节能和保护环境意识，在全社会形成良好的节能环保氛围。一把相对公平的标尺可以为从源头上降低公共机构能源消耗、提高能源利用效率、减少能源消费支出发挥有效的指导作用。
从提升自身公信力和节能监管能力上看，公共机构作为节能降碳工作的倡导者、监督者、执行者，将自身节能降碳的实践经验作为制定政策、完善制度规定和相关标准的重要依据，可以进一步提升工作的针对性和实效性。公共机构节能是提升公共机构自身公信力和节能监管能力的必然要求。各级公共机构，特别是党政机关，既是能源消费者，又是节约能源和保护环境的倡导者和管理者。正人先正己，公共机构只有带头节约能源资源、保护环境，才能有效地对其他社会主体在节能环保方面进行监督管理。
近年来，公共机构在推进能源资源节约和生态环境方面做了扎实的工作，这些工作包括但不限于公共机构能效水平的提高、公共机构节能制度标准的完善、公共机构节能示范带动作用的持续发挥、公共机构节能管理水平能力的增强。全国共创建6万余家节约型公共机构机关、3000多家节约型公共机构示范单位、近400家公共机构能效“领跑者”、约6万家公共机构节水型单位。与2015年相比，全国公共机构减少煤炭消费5.17%，公共机构单位建筑面积能耗下降约10.7%，人均综合能耗下降约11.1%，人均用水量下降约15.1%，圆满完成了“十三五”所规划的能源资源节约和生态环境保护工作，为国家的节能降耗做出了重要贡献。
“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。节约能源资源、保护生态环境，任重道远，使命光荣。公共机构一定会更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，聚焦实现“碳达峰”“碳中和”目标，恪尽职守、攻坚克难，扎实做好公共机构能源资源节约和生态环境保护工作，推动新时代机关事务工作高质量发展，努力为美丽中国建设做出新的更大贡献。