二、地方政府的土地财政

中国房地产发展的一个重要推手是地方政府。地方政府推动经济增长、规划本地产业格局、维持社会稳定，作为全能型选手参与了中国工业化和城市化建设，甚至间接地参与了全球竞争。

地方政府参与经济发展、撬动资本的关键机制就是土地财政。近些年关于土地财政的讨论很多，误解也不少。很多人以为土地财政就是“卖地收入”，实际上，从地方政府收入的角度，土地财政可以划分为三个部分。第一部分是土地出让金，即土地使用权出让收入，计入地方政府基金性收入。随着土地政策改革和房地产行业的发展，土地出让金从无到有，增长十分迅速，2021年已达8.7万亿元（见图2-2），约为地方财政一般预算收入的78%。第二部分是与土地和房产相关联的税收，包括与土地直接相关的土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税，以及和房地产企业相关的增值税和企业所得税，这些税收包含在地方财政一般预算收入当中，约占其1/4。因此，仅土地出让金和土地及房产相关税收二者就几乎和地方财政一般预算收入持平，是名副其实的“第二财政”。第三部分是土地金融，即地方政府支持下的投融资平台公司，以土地为抵押向银行借贷，银行再把部分债务以金融证券的方式向社会销售，也就是城投债。从规模上看，这部分才是土地财政的主体。在2010年城投债发行最为宽松之时，土地金融占地方政府土地财政总额的70%左右，而土地出让金只占约1/4。这部分之所以归于土地财政，是因为融资规模与抵押物土地的价格密切相关，同时投融资平台大多投资城市基础设施和公共事业等广义房地产项目，但土地融资与土地出让金和土地关联税收的不同之处在于，土地融资是地方政府的隐性债务，未来需要偿还，目前已成为地方政府严重的债务负担。

地方政府土地财政状况与中国的税收制度有关。自1994年分税制改革之后，原来作为地方税收主体的增值税被中央拿走3/4，留给地方1/4。从此中央财政收入持续增长，成为世界上最有钱的中央政府之一，在更多的领域，如基建、国防、重大科技等领域发展举国体制，集国家之力干大事。相应地，地方财政开始捉襟见肘，虽然有部分的中央财政转移支付，但总体上依然入不敷出，也就是地方政府的财权和事权不匹配。以2004年为例，地方财政收入占全国财政总收入的45%，而支出占72%。地方需要从其他方面想办法，正好遇上房改，而中央又同意将土地出让收入留存地方，因此地方政府开启了土地财政的逻辑。

土地财政并非地方政府简单地把土地一卖了之，完整的土地财政运作要复杂得多，涉及地方政府、投融资平台、金融机构、房地产公司多方，且地方政府在土地财政的运作中实现招商引资发展产业和土地开发进行城市化建设集于一体（见图2-3）。

地方政府出让的土地分为两种：一种是商住用地，用于商业建设和住房建设，出让金随行就市，逐渐增长；另一种是工业用地，用于招商引资、工业项目建设，以相对商住用地极低的价格出让。在这些年出让的城市土地中，商住用地和工业用地基本各占一半，土地出让金却几乎全部来自商住用地。对地方政府来说这两种土地出让功用不同，商住用地可以拿到更多出让金，而工业用地目的是做产业规划，发展整体经济以在未来形成正的外部性，收获长期经济发展成果。产业的发展聚集产业人口，增加商业和住房需求，推动房地产价格上涨，这样地方政府又能进一步抬高商住用地的出让金。

地方政府拿到更多的土地出让金，虽然有一部分用于三公消费、面子工程等被老百姓诟病的方面，但其实大部分投资到了城市建设中，如城市扩建和城市更新的征地拆迁补偿，“七通一平”（道路通、给水通、电通、排水通、热力通、电信通、燃气通及土地平整）等基础性土地开发，城市公路、地铁等基础设施建设，自来水、垃圾处理等公共事业投资。这些投资又进一步增加了土地的级差地租，如地铁口的房价比远离地铁口的房价高出不少。

土地价格上涨又有利于土地金融扩张。土地金融是以土地为抵押向银行贷款，抵押品价格上涨当然有利于地方政府借到更多的钱。所以对地方政府而言，土地财政的主体逻辑是用商住用地的转让金和以土地为抵押的融资补贴工业用地建设和城市基础设施建设；而工业用地吸纳的投资项目和市政建设起到聚集城市就业人口和提高级差地租的作用，反过来抬升地价，增加政府商业用地的出让金收入和土地融资规模。正是在这个互相促进的逻辑中，地方政府既推动了城市化进程，又实现了本地经济的产业化发展和经济增长。

然而，土地财政的逻辑漏洞在于地方政府财政收入越是依赖土地财政，就越要维持土地高价。一旦地价下降，不仅影响土地出让金的收入，最关键的是以土地为抵押的融资体系将崩溃。因此，我们就不难理解，为什么过去20年中国房地产大发展的年代，中央政府数次抑制房价防止房地产过热，而地方政府总表现出更明显的实行房地产宽松政策的倾向。在地方政府出现新的稳定的财政收入之前，中国只能稳房价，而不可能降房价。 Z+I1D6UT7C8hRANyQ8aiig4+uVNTzLlxuzTfY5e7cVv3l+ESYtBv9FzZWgRr7TqA