下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
大学内部治理最早可追溯于国外，因而学习借鉴国外先进高校的内部治理结构有助于我国大学内部治理发展。美国的大学内部治理结构呈现多元化特点，内部治理结构的去科层化以及行政权与学术权的制衡值得我们部分借鉴。英国的大学内部治理结构呈现治理权主体多元化的特点，尤其是高校及学院更高的自治权以及对学术权的支持，为我国高校治理改革提供经验。我国对高校内部治理的研究源自企业治理理论，张维迎教授首次提出的“大学治理”概念具有代表性，他认为内部治理结构是高校管理体制改革的重点。随后很多学者对大学内部治理结构进行深入的研究，行政权与学术权之间的失衡问题是研究的重点。钟秉林、刘献君和周作宇等指出行政权与学术权的均衡是现代高校改革的重点。对于高校自主权薄弱的研究也不在少数，由于我国历史原因，政府曾经对高校高度集中管理，导致提升高校自主权受到了阻碍。高校内部的自主权同样薄弱，不利于高校的发展且高校内部管理效率低。
从治理与管理之间的关系来看，国外学者威奈·黑森和卢克·韦伯正式提出，大学内部管理是通过相关资源分配以实现高校目标的过程。国内学者李福华与威奈·黑森和卢克·韦伯的观点相似，同样认为高校内部管理是通过协调配置相关组织资源以达到办学目的。可见大学内部管理注重调配合理的资源配置以实现高校目标，而大学内部治理则更倾向于通过治理权的合理分配实现高校利益均衡。此外，龚怡祖（2009）指出，我国高校已经能够进行大学治理的转变，大学治理的发展成为现实且价值高于大学管理的发展价值。
从治理结构变革视角来看，王孝武、朱镜人（2015）对英国大学治理模式的演进历程进行研究后指出，英国大学治理在经历单一的“专业人员治理”模式、“外行治理”模式后，最终形成三方参与的“合作治理”结构，并提出大学内部治理多方参与的必要性和优越性。同样，美国也存在类似的内部治理结构。解瑞红（2017）从历史的视角，认为美国大学内部治理历经董事会主导的治理模式、校长主导的治理模式和多元主体参与的共同治理模式三个历史时期，在对其形成机制及发展过程进行研究后得出，美国大学内部治理模式的形成是内外部力量相互制衡的结果，包含多元主体的法人结构。随着研究的不断深入，我国学者也了解到多方参与并相互制衡的大学内部结构的优势。尚洪波（2018）对我国高校内部治理结构的改革进行了回顾与总结，认为内部治理结构是指高校内部各层级、各机构的责任、权力关系和模式，它包含了多种不同主体的治理权配置与运行机制。
从大学内部治理结构体系安排的角度，古默波特（Gumport）研究认为，实现高校治理的关键在于学术权和行政权之间的均衡与协调，二者处于均衡的情况下，才能高效地发挥作用。治理权的博弈和利益分配是高校治理的核心话题。从治理结构视角来分析高校治理问题，始于Clark（1836）和Newman（1852）等对高校组织属性的研究。他们提出高校组织的多重治理权性质，应促进包括学术权、行政权在内的多种治理权的行使。回应于此，Steven Lukes（2006）指出治理权的获得、扩张与冲突是高校组织的政治本质，引发高校组织政治行为的因素既有个体因素，也有组织因素，这些因素具有复杂性、不均衡性和有限性特征。在Eileen Hogan（2010）看来，这体现了决策过程中包括教师、学生、行政人员、学术委员会、教育委员会和工会等在内的相关人员之间权威和治理权的分配过程。在中外比较后，钟秉林（2011）、刘献君（2012）和周作宇（2017）认为学术权、行政权和政治权是中国高校治理的基本结构，现代大学制度要保障三类权力协调运行。据此，由治理权引发的高校内部治理问题逐步受到关注。
系统论述高校治理权类型的是前康奈尔高校校长James Perkin（1973），其描述了大学是由董事会、学术机构、行政部门和学生构成的组织，揭示了治理权主体之间存在着分歧和抗衡。面对多样化需求，密歇根大学教授Michael D.Cohen（1974）指出，高校在科研、社会服务等方面的新使命需要新的组织形式，但这与传统抽象而一元化的学术目标相冲突，高校组织变得越来越混乱。Edward Shils（1983）、张维迎（2005）认为社会服务功能的扩张加深了高校中不同学科和学者之间的矛盾与隔阂。这种“文化隔阂”存在于自然、人文和社会学科之间，它使得单纯以“学术为先”的教授治校模式，无法面对世界万千变化（Jerome Kagan，2014）。高校组织的非营利性、利益相关性、模糊性、趋同性、社会责任等特性，决定了任何一种治理权的绝对优势或劣势都会引发高校治理危机。
在部分学者看来，高校治理失序源于各类治理权边界模糊。Malcolm Waters（1997）认为，“高校治理结构”是一个开放系统，由各要素不同的排列组合方式形成的学术体系、行政体系和政治体系，共同影响着高校人员的行为。在资源有限、目标模糊、人员流动频繁的背景下，巨型高校在治理结构方面矛盾凸显，内部诸多利益集团之间的争斗愈演愈烈（Burton Clark，1979；Cohen M.&March L.，2000；Amrit，2008）。Leon Trakman（2008）、宣勇（2005）和周光礼（2016）比较了英国、澳大利亚、美国高校组织结构，总结了五种模式，即教授治校、公司模式、董事会模式、利益相关人模式和公共模式。但无论是哪种模式，高校治理都绕不开治理权结构，绕不开学术与行政、学术与政治、行政与政治三对关系的博弈，这应是治理的核心问题。
关于权力越界的原因，组织行为学者Thomas K.W.和Pondy L.R.（1977）阐述高校不同的政治决策模式加剧主体间的分歧和摩擦，包括对同质性、规模和互动频率的考察。从规则角度看，高校组织有一套正式制度与非正式制度，两种制度相互冲击，加剧权力共谋和监督失效（Jehn K.&Mannix，2005）。同时，越界离不开控制行为的弱化、权力冲突的升级或削减，与个体、群体和集团之间的控制力度相关（Cohen，2006）。闫凤桥（2006）和查强、史静寰、王晓阳等（2017）指出，权力越界程度与主体之间的相互监督程度密切相关。一些学者还展开了治理权失衡风险的院校研究（Schmidt，2009；George Ritzer，2014）。这表明，任何不受制约的治理权都有走向越界的可能，要树立各类治理权相互协调的现代治理观。
关于治理权规制与协调，国内外主要有如下三种范式：第一，学者范式。学者是治理的中心，治理的权威来自学术专长，学术权独大。Clark Kerr（2008）指出这种纽曼意义上的“理想大学”，在现代大学转型中已成为“幻想”。行政权和政治权式微，降低了高校运行效率和国家责任，导致高校运转“脱轨”。第二，科层范式。Weber（1960）指出，“科层制”是主要的解释框架，即学术和政治向行政让位，高校治理主要依赖组织内成文规定和领导的制度权威。该模式的弊端体现在治理结构僵化、忽略非理性因素，以及“集体无意识”逐权状态、“官本位”现象丛生、学术特征被异化（张斌贤，2005；张德祥，2016）。第三，政治范式。Victor Baldridge（1968）在对纽约大学进行个案研究后，提出解决问题的“政治范式”，作为对上述两种范式的补充，但同样未能揭示治理权冲突的根源，忽视了“官僚”和“学者”不同群体的日常影响。虽然西方学界也关注不同群体间微观政治，但更多关注大学内部微观的利益博弈，未在更宏大国家视野中探讨政治治理问题。这些不足，也为研究我国大学内部治理结构提供了空间。
准确把控高等教育内部治理结构问题是驱动高等教育治理能力和治理体系现代化的核心之一。治理结构源于企业，最早由于企业内部治理权的分配问题妨碍企业的进一步发展，进而通过治理结构的开发与研究，实现企业内部治理权的分配优化。最初的“治理结构”的定义是1975年新制度经济学代表人物威廉姆森（Williamson）对“治理结构”的解释，他认为治理结构是为了保障组织有效运行并实现其根本目标，通过合理的治理权分配与协调的运行机制，使得不同利益相关者的互动关系达到平衡，进而使利益实现最大化。因其在治理权分配与协调中展示出强有力的优势，故而有学者将其引入大学制度且与现代大学相融合，最终呈现出含有现代大学制度特点的治理结构，进而建立大学治理结构相关理论。2017年，学者经研究发现，美国的高等教育管理制度基本可以概括为“联邦支持、地方主持、自治自立、分权管理”。美国大学拥有一个较为成熟的体制机制，形成较为完整的生态循环系统，其优质的教育资源利用市场手段进行分配；教育体制推崇多元且开放，办学体系呈现多元化，大学治理方面应用大学治理的结构与模式。美国研究型大学早已建立起“师为重、学为本、服务为贵、合作为先、环境为体”以及高度融合的内部治理体系。袁利平和高惊生（2017）指出，在西方国家，高等教育组织内部的各个治理主体或机构的行政权、学术权和民主权呈现错综复杂关系且缠绕在一起，从而形成了协作共生而又相互制约的微妙的平衡关系。美国高等教育内部治理结构可分为三类，即纯粹式、扁平式和混合式。纯粹式指董事会、校长和大学的其他人员分布在一个单向的治理权轴上；扁平式是纯粹式治理结构的变体，在此结构中，横向单层的权力轴中的分配较多且界限不清，这就导致下级人员需要向多位同层级的上级权力人员逐一汇报工作，极其烦琐；在混合式结构中，董事会和教师评议会之间治理权分配界限分明，二者处于两个独立的系统内，校长向董事会负责，教务长向教师评议会负责，即科森所说的“二元组织”。这些治理结构下的高等教育内部治理机制又各具特色。彭红玉（2007）认为，高校内部治理结构是指其内部各利益相关者在一定制度中，为实现决策进行的合理安排。龚怡祖（2009）指出，大学治理结构是基于“冲突和多元利益”需求的非单一化组织，并具有委托代理关系特点的决策权机构。顾海良（2010）提出大学内部治理结构概念，即内部治理结构是通过对内部权益者治理权、利益的配置并制定相应的制约规定，建立相关的管理体制和机制，实现大学内部特色管理结构的稳定及正常的运行。侯新兵（2015）提出，高校内部治理结构开始脱离传统意义上的管理，向着现代治理进行转化。这表示高校内部管理结构正逐渐摆脱单一等级管理结构的模式，向着治理权结构多样化分配的模式前进。田一聚（2022）认为，在善治成为当代大学独特且重要的特征后，高校内部治理结构表现得极为合理且有序，重点是产权明晰、权责分明、管理有序。
从大学内部治理变革视角来看，姚加惠（2011）通过研究美国、日本和英国等发达国家，发现地方高校的内部治理成效显著，其主要采取董事会单会治理或双会治理、校内外双边治理或校内单边治理、“校—学院（学部）”双层级治理以及通过特定人员或管理机构进行治理协调的方式。朱剑（2020）提出西方大学内部治理模式的嬗变，凸显大学内部治理模式改革的两大趋势：学术权在一定程度上得到充分保障，行政权的行使越发专业化。西方大学内部治理模式的改革之路仍在继续，但其治理模式的演变可为我国当前的高校治理改革提供些许思路。姚荣（2018）在对德国公立大学内部治理结构变革进行梳理后，提出借鉴德国的经验，强化公立大学内部治理结构变革的“任务导向”，为公立大学做出“正确的大学决定”提供组织保障。欧阳光华和周菁菁（2019）通过分析美国大学章程，理解大学章程所蕴含的大学治理理念，提出我国“双一流”建设应从提升章程法治建设、拓展章程学术自由、加快章程民主进程等方面着手，提升我国大学内部治理水平。尚春美和张胤（2021）通过对高校大学章程的分析，强调落实党委领导下的校长负责制、完善促进青年教师的学术参与制度、落实广大教职工及学生参与管理，提出相关意见。