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“管理”这个词似乎在近代就有了，曾经的“治理”和“统治”是同义词，在涉及民族国家的治理和政治活动中，关系到两个主体。在民族国家的层面上运行，意在公共秩序的稳定。但长期以来，“治理”作为“统治”的代名词，被低调使用，没有建立理论依据。直到1980年，西方政府的僵化和治理缺失、公民社会的兴起和政治经济的全球化是对传统民族国家国家主权、政治制度及其相互关系的最严峻挑战。国家和社会的关系显示出新结构，国际和国家社会及公共秩序的管理很难通过传统的国家政府来实现，不同秩序之间的合作、公民社会的研究和全球政府机构正在兴起。因此，“统治”被“治理”取代的管理呈现出一种看待和理解公共管理的新方式。
治理理论于20世纪90年代兴起，自兴起后渐渐被视为取代新公共管理理论的有力竞争者。詹姆斯·N.罗西瑙（James N.Rosenau）、皮埃尔·德·塞纳克伦斯（Pierrede Senarclens）、贝阿特·科勒—科赫（Beate Kohler-Koch）、格里·斯托克（Gerry Stoker）等都对治理的内涵做出过阐述，或认为治理“是由共同的目标所支持”，或强调“多种多样的政府性和非政府性组织、私人企业和社会运动共同构成本国与国际的政治、经济和社会调节形式”这一观念深植于治理概念之中，又或者将治理看作“关于不同公民的偏好意愿转化为有效政策选择的方法手段和多元社会利益如何转化为统一行动以及怎样实现社会行为体的服从”。格里·斯托克（Gerry Stoker）（1998）则将治理的本质总结为“它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁”，并使用库伊曼和范·弗利埃特对于治理的论述，即“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加它发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”作为论据。阿尔坎塔拉（Alcántara）（1998）的论述更具概括性，认为“虽然阐述方式与思考背景各异，从中亦无法找到一个统一的政治体系，但其中仍然隐含有一个政治进程：‘治理’是在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划”。联合国全球治理委员会（Commission on Global Governance）（1995）对治理的定义因其在当前的诸多解释中能最大限度地涵盖各学科对于治理的理解，而得到了最为广泛的认可，即治理是私人和公共的个人或机构管理其公共事务的诸多方式的总和。其是调和或调和不同利益并采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们遵守的正式制度和规则，也包括人们和机构同意或认为最好的各种非正式制度。在斯茂思（Smouts）看来，这个定义是明确的、具有代表性的，因为它凸显了治理的四个重要特征：治理不是一套规则或行动，而是一个过程；治理的基础是协调，而不是统治；治理在政党中既有公共行为者，也有私人行为者；治理不是一个正式的制度，而是依赖于持续的互动。
20世纪末至21世纪初，治理理论开始被中国学者关注，且迅速成为学术焦点得以广泛研究。对于英文“Governance”一词的英译汉，不同学者持有不同观点。毛寿龙（1998）认为，“英文中的动词‘govern’不可用统治一词简单替代，也不是行政与管理的无序融合，而是政府对公共事务进行治理”。其是对以韦伯的官僚制理论为基础的传统行政的替代，意味着新公共行政或者新公共管理的诞生，因此可将其译为治理。俞可平（2002）认为，“治理”一词的基本含义是指在特定地方利用官方的政府治理能力来维持秩序，满足公众的需要。目的在于用治理权指导、监督和规制公民的各种活动，以促进公共利益发展。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。从治理权的视角出发，治理主体呈多元化，且各治理权主体间相互依赖。
如果厘清各国学者对治理理论的理解，可以归纳出以下五个论点：第一，治理来自政府的一组社会公共机构和行为体，但不限于政府。其挑战传统的行政权威，认为政府不是唯一的治理权中心。只要公众承认他们行使的治理权，几个公共和私人机构就可以成为共同层面的治理权中心。第二，在寻求社会和经济问题的解决方案时，各治理权主体间的治理模糊了原本清晰的界限和责任。这表明，在当今社会，国家将以前单独承担的责任转移给了公民社会，即不同的私营部门和自愿的公民团体，它们承担了以前由国家负责的责任。第三，参与集体行为的各种社会公共机构之间存在治理权依赖关系。所谓治理权依赖，是指致力于集体行为的组织必须依赖于其他组织。为了实现他们的目标，每个组织都必须交换资源并协商共同的目标。交换的结果不仅取决于每个参与者的资源，还涉及游戏规则和交换发生的环境。第四，治理意味着参与者最终形成一个自主网络。这个自主网络有权在特定领域发布法规，在特定领域与政府合作，并分担政府的行政责任。第五，治理意味着做事的能力不仅限于政府规定或治理权的使用，管理公共事务还有其他管理方法和技术，政府有责任利用这些新方法和技术更好地管理和指导公共事务。