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“十四五”时期是我国由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，也是中央地勘企业加快推进体制机制变革与经济高质量发展的攻坚期。“十四五”时期，全国地勘单位改革将进入一个新阶段，总局必须坚定改革的方向不动摇，必须建立起适应市场经济要求的体制机制；全国地质工作也将面临经济社会发展内生动力转换、生态文明体制改革、自然资源统一管理等重大形势变化带来的一系列新的更高要求。
“十四五”时期是总局发展的关键阶段，通过本课题的研究，将实现四个目标：一是助力总局“十四五”发展规划的实施，二是助推总局规划管理水平的提升，三是提高总局总部的战略控制力和协调力，四是帮助总局对战略执行的进程和效果进行有效监控。
整个课题研究工作以四个方面相关理论为主要依据，并结合总局“十四五”发展规划的内容和总局当前战略规划管理的现状，完成总局“十四五”规划实施机制和监测机制两部分的课题研究工作：
第一，以战略实施的内涵与主要内容的相关理论为指导，建立了课题研究的框架和脉络。
第二，以平衡计分卡为战略实施的理论工具，对总局“十四五”发展规划进行了战略解码，研究绘制了战略地图。具体来说，即通过对总局“十四五”发展规划进行深入学习和详细分析，并以平衡计分卡的财务、顾客、内部运营和学习成长四个维度为工具，建立了总局“十四五”发展规划监测指标体系的逻辑序列。
第三，以战略复盘的理念为指导，研究提出了监测评估环节，对推进总局“十四五”发展规划实施有重要意义，研究制定了总局“十四五”发展规划监测评估的程序、核心内容和关键事项。
第四，采用应用范围较广且可信度较高的层次分析法（AHP）确定监测指标体系的权重，更科学地体现各个监测指标在评价体系中的作用地位。
规划编制与实施是企业规划管理中的两项重要内容，其中，规划实施是规划编制的继续，即企业制定出目标和规划后，必须将规划的构想转化成为规划的行动。
“十四五”时期是我国由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，也是中央地勘企业加快推进体制机制变革与经济高质量发展的攻坚期。“十四五”时期，全国地勘单位改革将进入一个新阶段，总局必须坚定改革的方向不动摇，必须建立起适应市场经济要求的体制机制；全国地质工作也面临着经济社会发展内生动力转换、生态文明体制改革、自然资源统一管理等重大形势变化带来的一系列新的更高要求，如何高效实施好总局“十四五”发展规划的蓝图，不断提升总局经济发展质量，构建起可持续发展的产业支撑，必须采用有效措施和方法、坚定不移地实施好总局“十四五”发展规划。
“十四五”是总局发展的关键阶段，通过本课题的研究：
一是助力总局“十四五”发展规划的实施；
二是助推总局规划管理水平的提升：通过本课题的研究，力争化解规划执行不力、重编制轻实施等实施“梗阻”困境，寻求和探索推动总局“十四五”发展规划实施的有效方法和举措；
三是提升总局总部的战略控制力和协调力：总局通过构建强有力的总部，对下属子公司能够有效进行战略控制和战略协调，使各直属企业与总局总体战略保持同步性和一致性，从而创造总局的整体竞争优势与价值；
四是帮助总局对战略执行的进程和效果进行有效监控：当前，总局战略管理的主要手段与制度体系还不是很完善，战略执行的监控主要依赖于各级管理者的意识和能力，不能对战略执行的进程和效果进行全面、科学、有效的监控。
本课题监测机制的建立是对战略执行进程和效果的监控，也是保证总局经营活动持续性与战略协调一致性的重要机制。
本课题研究共六部分，简介如下（其研究框架如图1所示）：
图1 研究框架路线图
第一部分，绪论。介绍了选题目的及研究意义，并明确了课题的研究内容、框架等。
第二部分，课题研究的理论基础。在总结前人研究成果的基础上，系统梳理规划实施、战略平衡计分卡、战略复盘等相关文献。
第三部分，梳理总局“十四五”发展规划。以战略平衡计分卡为指导，研究绘制了总局“十四五”发展规划的战略地图，明确了总局“十四五”发展规划的战略任务。
第四部分，建立总局“十四五”发展规划实施的机制。在规划实施的过程中，坚持建立制度体系、资源配置、激励机制、具体抓手等方面的核心内容，并结合总局规划管理水平，研究提出了“一体系四机制”的规划实施机制。
第五部分，总局“十四五”发展规划监测机制。主要包括基本原则、适用范围、设计指标体系、监测评估程序等内容。
第六部分，结论与展望。
以“规划实施与监测”为关键词进行搜索，可知其更多出现在省级区域规划、城市总体规划等领域。
国有企业在战略管理中往往存在着重战略设计、轻战略实施的弊病，主要表现为中央企业战略管理薄弱。其中，主要存在以下问题：
一是缺乏确实可行的战略控制措施。企业应该对战略实施动态管理，不断对战略进行及时调整和修正。一些中央企业没有根据战略目标制定切实可行的实施计划，没有根据国家经济政策的变动调整战略实施方案，在战略实施过程中，没有做到有效的监控。
二是经营活动与战略脱节。由于战略实施计划方案内容过于粗糙，没有明确的目标限制，因此，当经营活动偏离计划时，就会缺乏相应的约束机制，最后使经营战略随着业务经营的影子走，甚至“只战不略，盲目经营”，管理跟着经营走，围着政策转，甚至“跟着感觉走”。
三是在规划实施过程中，相关资源配置不够优化。当企业面临发展和扩张时，集团公司对下级单位缺乏控制力，又没有严密的约束机制制衡，就会导致其私欲膨胀。下属企业有时为了维护自身利益而相互产生冲突，直接影响战略规划的执行。
这些问题主要表现在三个方面：
一是个别企业存在选择性执行的情况。总局通过规划批复的形式或年度预算批复将总局五年规划目标层层分解到直属企业，指标任务也层层下达，但个别直属企业根据本企业利益对目标加以取舍，对于符合本企业利益的目标指标就积极执行，对于短期内看不到效果但需要本企业配合总局整体发展的目标指标则不执行或变通执行。
二是个别企业有时消极执行。受“上有政策，下有对策”观念的影响，在总局五年规划的目标任务与本企业的短期发展目标出现冲突时，个别企业会对总局目标任务消极执行，将更多的资源投入到实现短期可见利益中。
三是执行中断。由于目前对五年规划的实施缺乏监督，规划实施考核评价体系欠缺，五年规划实施的连续性容易受主要领导人员调整等因素的影响，并形成周期性波动，导致规划实施中断。另外，个别企业对规划的严肃性认识得还不够，在规划实施过程中，很容易根据短期形势变化对五年规划进行随意调整，使得原有计划无法继续执行。
著名战略管理学家安索夫认为：战略实施就是管理层为贯彻战略计划所采取的行动。战略实施即战略执行，是指整个企业运营等计划活动都按照既定的战略予以实施的全部活动过程。它涉及从高层到基层工作目标的分解、落实，常常需要在“分析—决策—执行—反馈—再分析—再决策—再执行”的不断循环中达成战略目标。
战略实施的主要任务有以下6个步骤：
（1）编制战略计划。一是制定任务进度安排，包括企业总体战略目标的分解、明确进度计划和分阶段目标，并分析论证既定时间框架下的可行性；二是制定分战略，即对总体战略目标分解后，制定各事业部和各职能部门的分战略；三是明确工作重点和工作难点。
（2）建立与战略相适应的组织结构。“组织”（战略经营单位）是集团战略执行中最重要、最关键的要素之一。一个好的企业战略只有通过与其相适应的组织结构去执行才能起作用，因此，战略决定组织结构，组织结构必须按照战略目标的变化进行调整。
（3）配置企业资源。资源配置是战略实施的重要内容，企业在战略实施过程中必须保证资源的优化配置。在战略实施过程中，如何根据企业战略和实际情况配置合适的资源也是个很关键的问题。企业资源的配置包括外部资源配置（如公共关系资源、物力资源等）和内部资源配置（如人力资源、物力资源和财务资源等）。
（4）发挥领导者的主导作用。领导者的主导作用具体表现在两个方面：一是领导者对战略实施的支持（包括制定战略计划、配置企业资源、改进组织结构等），二是领导者能力与战略的匹配。不同的战略，对战略实施者的知识、价值观、技能及个人品质等也有不同的要求。
（5）处理好战略实施与企业文化的关系。注意：当公司的战略实施与企业文化不一致时，就需要围绕文化进行管理，不要使战略与现存的企业文化直接冲突；当企业文化与战略存在较大冲突时，企业首先需要考虑是否有必要对战略进行调整。
（6）适当的战略调整或战略变革。如果新制定的战略在战略实施中出现的偏差较大，企业应考虑采取纠正措施或实施权变计划。在战略实施过程中，一旦推断出公司外部环境因素可能造成不确定的后果时，则必须对战略进行调整或变革。
平衡计分卡是一个绩效评价体系，是加强企业战略执行力的战略管理工具（图2）。它打破了传统的只注重财务指标的业绩管理方法，增加了对非财务指标（客户、内部流程、学习与成长）的考核。这四个维度分别是从股东、客户和员工的角度来对企业经营来进行评价，最终可以形成一个全面的评价结论。
图2 平衡计分卡基本框架示意图
（1）财务层面：财务层面指标通常与获利能力有关，其衡量指标有营业收入、资本报酬率、经济增加值等，也就是销售额的迅速提高或创造出较多的现金流量。
（2）客户层面：客户层面指标通常包括客户满意度、客户保持率、客户获得率、客户盈利率，以及在目标市场中所占的份额。
（3）内部经营流程层面：管理者要确认组织擅长的关键的内部流程，帮助业务单位提供价值主张，吸引和留住目标细分市场的客户，满足股东对卓越财务回报的期望。
（4）学习与成长层面：它确立了企业要创造长期的成长和改善就必须建立的基础框架，确立了未来成功的关键因素。
平衡计分卡的作用：对总局“十四五”发展规划进行战略解码，支撑总局“十四五”发展规划指标体系的建立。
企业战略复盘是对已制定和实施的战略做思维演练，不断反思战略制定的预期与执行的结果，通过分析差异产生的原因，进行经验总结。
战略复盘可以成为企业管理的方法论，其主要原因是复盘并不等同于工作总结，更是对未来探测、探究、展望的启示。
战略复盘具有三方面的特点：
一是复盘具有明确的结构与要素，必须遵从特定的步骤进行操作，不仅回顾目标与事实，也要对差异的原因进行分析，得出经验与教训，这样才能算是一次完整的复盘。
二是复盘是以学习为导向的，必须有适宜学习的氛围和机制，包括忠实地还原事实真相、以开放的心态分析差异、反思自我，学到经验或教训，找到未来可以改进的地方。
三是复盘通常是以团队形式进行的，通过集体深度会谈，团队成员不仅可以相互了解彼此的工作以及相互关系，而且可以打破个人的局限性，并激发出新的观点。
战略复盘理论的作用：有助于建立总局“十四五”发展规划监测机制。
层次分析法（analytic hierarchy process，AHP）是将与决策有关的元素分解成目标、准则、方案等层次，在此基础之上进行定性分析和定量分析的决策方法。
层次分析法应用简单的数学工具，结合运筹思想，将复杂的问题分解为各个组成因素，并按支配关系分组形成层次结构，通过综合各因素之间的相互影响关系及其在系统中的作用，来确定各因素的相对重要性。
层次分析法的基本步骤：①建立层次结构模型（将有关的各个因素按照不同属性自上而下地分解成若干层次）；②构造成对比较阵（用成对比较法和1～9的比较尺度构造成对比较阵，直到最下层）；③计算权向量，并做一致性检验；④计算组合权向量，并做组合一致性检验。
层次分析法的作用：主要用于课题监测指标权重的确定。
“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。2021年11月29日，《中国煤炭地质总局“十四五”发展战略和规划》（以下简称总局‘十四五’发展规划）印发执行。总局“十四五”发展规划绘就了总局在新征程上的第一个五年发展蓝图，是全局职工奋进新征程的共同行动纲领。
总局“十四五”发展规划以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实国务院国资委对中央企业的要求，贯彻新发展理念，推动国有企业质量效益明显提升；坚持以供给侧结构性改革为主线，推动国有资本布局不断优化；坚持正确改革方向，推动国有企业改革走深走实；坚持以管资本为主，加强国有资产监管，推动国资监管效能持续提高；坚持党对国有企业的全面领导，推动企业党的建设切实加强，经济运行出现稳中向好、稳中有进的良好态势。该规划对总局“11463”总体发展战略做了再谋划和细化，勾画了总局转型升级的发展路径，充分体现了“以地勘职工为中心”的发展思想。
总局“十四五”发展规划指标体系及发展目标实行量化、具体化。在主要指标设置上，有许多创新，如将总局经济发展总目标进行量化并从“效益效率、国有经济布局结构、转型升级、创新驱动、国际化经营、风险及社会责任”六个方面设定“定量指标体系”。指标体系分论则将各个分目标进行量化，形成分目标体系。
总局“十四五”发展规划以“能力”建设为抓手，确立了总局“十四五”时期的重点工作，规划提出了“推进产业转型升级，提升产业链控制能力”“推进布局结构调整，提升市场控制能力”“推进创新引领，提升价值创造能力”等方面的具体措施。
总局“十四五”发展规划以重大专项为载体，推动总局“十四五”发展规划实施，提出总局将持续服务于国家能源安全战略和生态文明建设的战略定位，强化应急救援体系建设，突破核心技术，实现关键技术创新等具体目标任务。另外，还明确了重大专项在实施方向、立项与管理方面的具体措施，规划强调了重大举措、保障措施等内容。
战略地图以财务、客户、内部流程及学习成长四个维度模型为框架，经过项目组人员分析、总结、提炼而成。战略地图的四个维度，分别由战略主题和战略目标（行动计划）构成。
战略地图是简洁直观描述组织战略的工具，可以描述组织创造价值、实现战略目标的全过程。
在研究编制过程中：财务维度主要侧重于股东在财务方面的期望；客户维度侧重于为达到总局的发展目标，应该怎样为客户创造价值；内部流程维度侧重于了解哪些流程的高效运营能够使总局的客户和股东满意；学习和成长维度则围绕如何整合总局的人员、系统和文化等无形资产，改进关键流程。
战略地图通过链接各个不同层面的战略主题，明晰战略活动与战略主体之间的因果关联，来帮助总局高层更系统、更立体地思考战略以及实现战略的举措和路径。同时，通过对每个战略主题进行分解，寻找出在短期和长期内可衡量工作效果的总局规划监测指标，形成总局规划实施的监测指标库。
根据《中国煤炭地质总局“十四五”发展规划战略地图》（详见本书第47页附件4）可以看出，基于总局战略地图框架，实现总局战略，呈现出简单、集成与有效的特点：
一是简单。所谓简单，是指总局战略规划文件进行解码后是简洁的、便于阅读的，不会造成总局内部战略沟通的障碍，也不会因为不便于阅读而被束之高阁。
二是集成。所谓集成，是指要把总局战略意图有效地、集成地展现出来，正所谓“一张图胜似千言万语”。总局战略规划的集成与简单是相辅相成的，只有把近百页的战略规划报告压缩、集成起来，才能实现战略规划文件的简单、易读。
三是有效。所谓有效，是指在集成基础上能够确保战略解码文件的有效性，既能集成、直观地展现总局战略规划，又能有效地将总局战略意图在文件中展开并充分、完整地表述出来，能够将战略转化为可操作的年度业务计划与目标，并将其与财务预算、绩效评价相链接。
战略是企业的行动纲领，是为发展目标服务的。目标则要依靠战略的实施来实现。如何有效地促进规划的落实，要从制度体系建设、资源配置、激励机制、具体抓手等方面建立系统化的规划实施机制，还要通过围绕发展主线逐层级进行分解，将战略规划和年度计划、重点任务有机地结合起来，把年度计划和业绩考核结合起来，能够有效促进规划的落实落地。
制度体系建设保障方面：企业通过制定与调整相关规章制度、规划、标准、政策等，为目标实现提供制度保障。其中，规划层面主要体现在年度预算（计划）、各类专项规划、直属企业规划与总局规划的衔接等。
资源配置方面：通过引导存量资源（如土地、房产）、资金、人才等关键要素，优化资源配置组合，为目标的实现提供资源支持。主要手段有投融资、产业扶持与限制、重组整合、资产划转等。
激励机制方面：通过改变直属企业、部门、职工等各利益相关者之间的激励机制，促进不同利益主体的目标匹配。主要方法有目标分解、监测、评估与考核等。
具体抓手方面：通过推进重点项目、开展专项行动、实施专门工程等方式，为目标的实现提供具体抓手。
本课题从完善战略规划管理体系、建立年度（预算）计划衔接机制、统筹优化资源配置机制、建立改革创新激励机制、建立规划监测与评估机制这五个方面（即“一个体系、四个机制”）提出了关于总局“十四五”发展规划实施机制的建议（图3）。
图3 总局“十四五”发展规划实施机制
一是认真做好总体规划、专项规划、子企业规划等各类规划的无缝对接。总体规划即《中国煤炭地质总局“十四五”发展战略和规划》，这是总局发展的战略性、纲领性、综合性战略规划，是产业发展规划、人力资源规划、科技发展、财务规划等专项规划的编制依据，也是有关政策、各项年度计划安排的依据；专项规划则是对企业具体业务发展和特定业务领域的细化和落实；而从子企业层面看，应从总局的发展定位与目标出发、突出本单位的主营业务发展，以集团层面规划为编制依据，落实分解集团规划的主要任务。因此，集团的总体规划、专项规划、子企业规划共同构成了实施“十四五”发展规划的体系和基础。
二是总局要做好对子企业发展规划的批复工作。批复时，要重点关注发展目标、产业结构目标和重大任务对目标实现的支撑度，还要对规划实施过程中的重点注意事项提出要求，为总局“十四五”发展规划的各项任务能够真正在子企业落地打好基础。
充分运用平衡计分卡工具，从客户价值提升、内部运营协作、学习与成长等维度进行战略分解，经过多次分解，使其落地化为各项管理指标，并在企业内进行全方位的细分。从总局层面分解到各子企业，使得规划目标可以转化为更为具体的行动计划。
要将总局“十四五”发展规划的发展方针、主要目标和重要任务体现于年度（预算）计划之中，注意防止年度（预算）计划与总局“十四五”发展规划的脱节；要避免年度计划成为规划的机械分解，将规划与年度计划有机结合起来，既要服务于总局“十四五”发展规划的目标，解决中长期发展中的重大问题，也要根据不同年度的实际情况，突出解决年度中存在的重大问题。
年度计划要反映规划实施与监测的动态情况，基于复盘理论和运用信息反馈的原理，及时发现规划与现实经济运行之间的差异和矛盾，从而形成规划和年度计划调整的依据。
与规划相衔接的年度计划不再是传统的由规划发展或地勘事业单位时期由计划部门推行的计划，而是各部门、各子企业规划实施的综合性和系统性的年度行为。所以，应该建立联席会议制度，统筹年度计划的安排，协调解决规划执行中存在的问题。
优化资源配置主要通过投资管理、资产重组、专业化经营等工作，保障战略规划得到贯彻执行。其中：投资管理通过决策流程，在主业范围内实现科学决策投资；资产重组能够促进公司内部资源的持续优化配置；专业化经营能够体现地勘企业作为科技类企业的经营理念和特点。
总局要在日益激烈的竞争实现转型升级，必须解决资源稀缺和配置效率低下的问题，因此，不仅需要利用管理手段整合内部资源，还需要通过重组并购等方式整合外部资源，以增强核心竞争力，获得新的发展。
总局是一级央企，所属单位分布在全国各地，企业实力、技术特点和业务领域存在差异，客观上形成了资源分散的局面，须有效配置和开发利用资源，突出强项，及时补齐短板，追求资源配置整体效益最大化。同时，必须坚持价值导向，避免出现抽肥补瘦，应根据发展战略的需要，将总局队伍、资质、装备、资金、市场、存量资源进行优化配置和整合利用，实现资源盘活和激活。比如，可以从区域发展角度，对小型队伍进行整合，集中资源形成区域优势，推动二级单位转型提升发展；又如，可以集中总局系统内相关专业的优势队伍，打造专业发展的领军旗舰企业，全面推进相关业务领域的高质量发展；还可以根据总局“十四五”发展规划，适时对总局总部职能部门的设置和职能进行改革优化，满足发展需要，提升服务所属企业的效率和质量。
在规划实施过程中，现有资源和能力的不足是不可避免的，必须要有不断弥补现有资源和战略目标两者的差距的能力以及提升通过寻找资源来实现目标的能力。
“十四五”期间，总局要提高有效整合市场最优资源的能力，通过整合不同体制下的各类要素资源，进一步扩充自身优势，发挥这些资源的最大效能。比如，传统的工程施工类业务经济附加值低，处于行业产业链的低端，市场竞争激烈，经营风险高。工程施工企业可通过产业链延伸、转变经营方式、创新盈利模式等方法实现转型升级，但在这一过程中，施工企业不可能具有转型所需的全部要素资源，只有通过对设计、施工、装备、资金、人员、运营服务等产业要素进行有效组合，才能实现企业转型和经营质量的提升。
在激烈的市场竞争下，总局还要加强与社会优势资源的合作，并通过合作有效实现资源优势互补，才能实现资源共享、共同进步，不断发展壮大、互利共赢。通过与高校或科研院所建立合作关系，建立由相关领域专家、学科带头人等组成的专家资源库，为总局在生态环保等新业务领域提供科技和智力支持；注重加强市场开发的合作，利用社会资源和力量助力总局的市场营销工作，运用总局的央企身份加大与各级政府、央企、大型国企的合作，共同落实大项目。
在规划实施过程中，要通过改革的手段建立市场化经营机制，构建提升企业活力和效率的激励机制，充分调动和激发人的潜能，从不同层面，通过不同方式调动全局职工对规划实施的积极性。
首先，根据年度计划，制定落实到岗位、到人的绩效指标体系，制定由绩效评价、激励和组织结构等相互关联的要素组成的考核激励机制。这种激励机制有助于将规划目标嵌入规划执行过程，有力地促进战略管理能力的提升和规划导向型组织的形成。
相较于综合性改革，专项改革具有针对性强、影响范围小、政策简单明晰的优势，因此阻力较小，易产生较好的效果。
一是加强科技创新人才的激励。在聚焦科技创新提高自主创新能力方面，加大高端人才引进政策支持、建立科研成果转化应用的利益分配机制，充分释放科技人才创新活力。
二是在突出抓好三项制度改革，推动“管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”制度化、常态化，抓实经理层成员任期制和契约化管理，全面推进用工市场化，灵活开展多种方式的中长期激励。
三是推动混合所有制企业在劳动、人事、分配三项制度改革上率先取得突破，全面建立灵活高效的市场化经营机制。
四是在突出抓好党的领导党的建设方面，激励企业领导人员担当作为，对企业家高度信任、充分授权，对敢于负责、勇于担当、善于作为、实绩突出的企业领导人员给予更大力度的物质激励和精神激励。
正向和负向激励两者要有机组合使用，方可达到最佳效果。过度强调正向激励的作用而忽视负向激励的约束作用，与过分注重负向激励的威慑力而不注重发挥正向激励的积极效应一样，都是不正确和片面的管理方法，不利于团队执行力的有效发挥。
另外，必须注重维护激励制度的严肃性、权威性和强制性，所有单位成员都必须认真执行。对于激励制度，更应当加强宣贯，预先告知并清晰解释具体条款，保障激励策略发挥作用。
建立规划监测与评估机制是确保总局“十四五”发展规划落实的重要措施。通过对规划指标的动态监测，及时掌握规划的完成情况，及时发现问题，认真分析产生问题的原因。针对执行中的问题，研究提出对策措施和解决方案。当外部环境发生不可预见的重大变化时，如有必要，可按程序对规划目标进行调整或修改。
建立规划监测与评估机制，首先要建立相应的管理制度，建立规划日常监控、信息及时反馈的沟通制度；要以总局总部为主导，采取上下结合、反复沟通的办法。在规划实施过程中，规划编制部门要开展年度监测，对规划实施情况进行评估，检查规划实施效果及各项政策措施落实情况，对发现的问题要提出整改办法，建立规划实施的考核机制，进一步推动规划实施。
总局规划监测机制是总局了解、掌握、评估、预测规划实施状况的基本手段，是规划动态信息的主要来源。建立总局“十四五”发展规划监测机制是战略复盘原理的具体应用，主要包括基本原则、适用范围、监测指标体系、监测评估程序以及评估结果反馈运用等内容，这些内容完整形成了总局“十四五”发展规划实施监测机制。
主要体现在理论和实践相结合以及所采用的科学方法等方面。所设计的指标必须符合经济理论、企业管理理论和统计理论，适应环境和发展水平，与总局生产经营活动的实际情况相吻合；各个指标的选取、定义和描述、计算方法、内涵设计与规定以及评议标准等都有科学依据。
监测指标体系既能进行总局所属企业发展的纵向比较，也支持进行国内同行业企业的横向比较。能够反映自身进步的幅度，判断总局所属企业在总局内部、行业中的位置，以及未来发展的趋势。
为了使评价指标的比较分析真正可以实现，必须在选取指标时就考虑到数据的可获得性，而且指标为行业从业人员所熟悉，且计算方法科学实用、易于评价。
指标设计紧紧围绕总局“十四五”规划的内容，建立综合的指标体系，对影响总局“十四五”规划实施的各种因素进行多层次、多角度的综合评价，能够从多角度综合衡量总局所属企业对总局“十四五”发展规划实施的贡献情况。
评价指标体系的设置应能准确反映各层次之间的支配关系，各指标要有明确内涵，按照层次递进关系，组成层次分明、结构合理、相互关联的整体，并排除指标之间的相容性。整个指标体系应具有内在的逻辑一致性。
以总局所属企业客观存在资料为依据，评价指标体系应具有概括性及代表性，避免出现含义相同的评价指标。要以原始数据的内在信息规律为标准对评价指标进行组合，以便比较简单地获取及处理数据，尽量减少人为打分的评判过程，从而使评价结论具有客观性和真实性。
从时间范围上讲，在“十四五”规划周期（2021—2025）内，在规划实施一年后的第二年的1月开展上一年度规划的监测、分析、评估，即2022年1月对2021年全年的规划实施情况进行监测、分析、评估，2023年1月对2022全年的规划实施情况进行监测、分析、评估。从监测实施的主体上讲，由总局分管领导负责，总局规划发展部牵头，经营管理部、资产财务部、科技地质部、人力资源部等部门配合。各直属二级单位（总局批复的“十四五”规划单位）按照总局要求，完成具体的监测、分析、评估工作。
监测指标体系是对监测对象的具体反映，合理设计监测指标体系是保证监测评估工作质量的关键。监测指标体系要根据总局“十四五”发展规划内容和战略平衡计分卡的财务指标、顾客维度、内部运营、学习与成长等方面来构建，应重点考虑以下几方面的因素：
指标体系应涉及规划文本实施的各个方面，既要考虑定量指标，又要包括定性指标。定性指标的使用可使得指标监测体系更加全面和客观，更加具有针对性，而且定性指标可以前瞻性地表现对总局长期影响的能力。但是，考虑到定性指标量化的难度和量化过程中不可避免的主观性，定性指标在指标体系中的权重不应过高。
在指标设计时，应重视顾客维度、内部运营、学习与成长等指标，以达到各类指标的平衡，特别是要重点突出“两利四率”考核指标；同时，应更加重视总局提升可持续发展能力类的指标，在市场拓展、创新能力、风险防范、员工成长等方面都要有所体现，从多个角度全面推进总局规划的实施。
在国际化经营指标的设置过程中，目前只从国际化经营工作的“干”与“干得怎样”两个方面进行了简单设计，这主要是基于新冠肺炎疫情的影响和以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局而考虑的。再者，总局国际化经营业务处于起步阶段，各项工作还处于初创期，因此没有设计得过于复杂（比如，没有考虑各二级单位的国际化业务对总局贡献的比重，也没有考虑跨国经营指数
等高级成熟指标）。
通过分类打分法，可以将定性指标和定量指标都以量化形式呈现并进行综合分析。分类打分法采取的是一种“定性指标分档打分”和“定量指标对比打分”相结合的方法。指标体系围绕“易操作”的要求，数据资料便于收集、可追溯、好对比、易分析、计算简单，避免出现二级自评和总局审核分值差距较大的现象，确保监测数据“真、准、全”，整个监测过程要符合成本效益原则。
每年1月中下旬（春节前），总局规划发展部向各直属企业布置总局“十四五”发展规划监测与评估工作，要求各直属企业提交上一年度的《20××年度“十四五”发展规划自评估报告》（自评估报告的编制参照编制大纲完成，详见本书第45页附件2），填报《202×年__________集团公司（局、院）“十四五”发展规划监测与评价指标表》（详见本书第41页附件1），并填报《20××年度总局下属单位“十四五”发展规划监测与评价指标自评分数汇总表》（详见本书第46页附件3）。
在各直属企业完成自评估的基础上，总局适时召开一年一度的战略质询会议，总局分管领导、相关职能部门和各直属企业进行面对面的沟通交流，共同对各经营企业过去一年的经营成果进行全面的检验。会议采用“战略复盘”理念进行，既能够总结成功经验，又要查找出规划实施中存在的问题及原因，还要共同研究、提出应对解决方案。
战略质询会议成功的关键，就是总局及职能部门对各直属企业的发展规划执行情况进行严格、严肃的质询，以此确保总局战略和各二级企业战略得到有效的贯彻。在经营成果指标制定程序上，总局通过质询，强调经营计划的编制质量，鼓励经营单位追求可持续盈利能力的强化，追求经常性盈利的增长。各直属企业的经营计划和财务预算必须经过总局的质询方可正式实施。经过总局正式批复的规划议题和经营预算指标，将作为总局对各级经营者进行绩效考核的依据。
总局根据各直属企业上报的上一年度的《20××年度“十四五”发展规划自评估报告》（详见本书第45页附件2）和《202×年__________集团公司（局、院）“十四五”发展规划监测与评价指标表》（详见本书第41页附件1）的内容，并结合战略质询会议中的沟通、交流情况，组织规划发展部、经营管理部、资产财务部、科技地质部、人力资源部等职能部门对各直属企业提交的《20××年度总局下属单位“十四五”发展规划监测与评价指标自评分数汇总表》（详见本书第46页附件3）进行集体评审，防止各直属单位自评报告“自卖自夸”。这一集体评审的形式也保证了评估报告得分的公平性和合理性，最终由集体评审会确定各直属企业规划实施监测评估的最终得分。
总局通过年度发展规划实施监测指标、各直属企业年度“十四五”发展规划自评估报告和战略质询会议等手段，可以及时发现“十四五”发展规划实施中存在的问题，并采取有力措施予以解决。同时，总局规划发展部等职能部门以《年度总局“十四五”发展规划实施与监测报告》的形式，对全局五年发展规划的实施推进情况进行全面分析和行业比较，总结经验和寻找差距。通过单位自查和总局跟踪评价，使发展规划推进过程控制上下贯通，有力确保规划、计划及预算得以切实执行。
根据各直属企业规划实施监测评估的最终得分，可进行排名，得分的高低决定了各直属企业对总局“十四五”发展规划执行情况的贡献大小。在此基础上，结合总局的管理方式和考核特点，对各直属企业进行奖惩，有力引导各直属企业积极推进战略转型。
构建总局发展规划实施与监测机制是战略管理过程中的一个不可忽视的重要环节，它伴随着发展规划实施的整个过程。建立监测与评估系统，是为了将每一阶段、每一层次、每一方面的战略实施结果与预期目标进行比较，以便及时发现差异，适时采取措施予以调整，以确保战略规划和计划的顺利实施。
在阅读众多文献、学习研究规划实施理论、分析梳理总局“十四五”发展规划的基础上，本课题组围绕总局“十四五”发展规划的实施与监测机制这一命题做了深入研究。研究结论可以归纳以下几个方面。
第一，本课题组以战略实施的内涵与主要内容的相关理论为指导，建立了课题研究的框架和脉络。
第二，本课题组以平衡计分卡为战略实施的理论工具，对总局“十四五”发展规划进行了战略解码，研究绘制了战略地图，对总局“十四五”发展规划进行了深入学习和详细分析，并从平衡计分卡的财务、顾客、内部运营和学习成长四个方面出发，建立了总局“十四五”发展规划监测指标体系的逻辑序列。
第三，本课题组以战略复盘的理念为指导，研究提出了监测评估环节对推进总局“十四五”发展规划实施的重要意义，研究制定了总局“十四五”发展规划监测评估的程序、核心内容和关键事项。
第四，本课题组采用应用范围较广且可信度较大的层次分析法（AHP）确定监测指标体系的权重，能够更科学地体现各个监测指标在评价体系中的作用与地位。
整个课题研究工作以上述四方面的相关理论为主要依据，并结合总局“十四五”发展规划的内容和总局当前战略规划管理的现状，完成了总局“十四五”发展规划实施机制和监测机制两部分的课题研究工作（其中，监测机制是实施机制的一个子机制）。
本课题组对总局“十四五”发展规划进行了梳理，找出其主要特色，并利用战略平衡计分卡这一战略实施工具，从财务、顾客、内部运营和学习成长四个方面出发，研究制定了战略地图，对总局“十四五”发展规划进行了战略解码。
经过解码，总局的战略经济运行目标、重点工作、关键业务的流程、具体行动计划一目了然，为研究制定总局“十四五”发展规划的实施机制及关注的监测指标打下了良好基础。
该机制是一套确保总局“十四五”发展规划发展全面、有效实施的工作机制，是构成规划编制、审批、实施、监管闭环运行体系中的关键一环，是实现总局规划管理全过程、常态化、制度化管理的重要措施。这一规划实施机制可以概括为“一体系四机制”，即完善战略规划管理体系、建立年度（预算）计划衔接机制、统筹优化资源配置机制、建立改革创新激励机制、建立规划监测与评估机制。
总局“十四五”发展规划指标监测体系的核心内涵是依据总局“十四五”发展规划的目标与任务而建立的，目的是对总局“十四五”发展规划的实施效果进行监测、分析和评价，以年度监测与评估报告的形式，全面反映总局改革与发展的总体进程、规划指标完成情况、重点工作任务执行情况、重大项目实施情况，及时发现问题、剖析成因、提出建议，并在监测评估报告的基础上建立总局规划实施的动态监控和实施监督考核问责机制，如有必要，及时通过系统将调整建议反馈给总局“十四五”发展规划。同时，建立年度监测评估和五年终期评估的规划监测机制，其中，年度监测评估的重点是实时监测发展规划指标变动情况，发挥反馈预警作用，为年度预算的编制、规划、调整提供参考。
本课题属于探索性研究，研究工作仍不够全面和深入，各项研究结论还需要实践的检验，并在实践中不断丰富和完善。
在监测指标体系设计与监测评估中，本课题组采用了“一条龙”的排名方法，最基本的指导原则是侧重于总局“十四五”发展规划的实施，更加关注各直属企业对总局“十四五”发展规划的贡献度：对总局贡献大的企业，得分就高，排名就靠前，应给予表彰和奖励，没有全面考虑将管理的科学性作为衡量标准。因此，以经总局审核后的《20××年度总局下属单位“十四五”发展规划监测与评价指标自评分数汇总表》（详见本书第46页附件3）的最终得分来排名，存在一定程度的不合理性。随着总局分类改革的不断推进，管理水平也将不断提升，若采用分类排名法对相关单位进行奖惩，将更具有科学性、公正性。
在规划实施的操作层面，对总局“十四五”发展规划实施的监测与评估必然涉及多个方面、多个因素或多个指标，最终作出的评价是多因素相互作用下的一种综合判断。因此，课题中的监测指标体系本质上是一个多指标综合评价问题。
多指标综合评价方法是对多个指标进行综合的一系列有效方法的总称，主要包括熟悉评价对象、确立评价指标体系、确定各指标的权重、建立评价的数学模型、评价结果的分析等。其中，确立指标体系、确定各指标权重、建立数学模型是综合评价的关键环节。
能够用于“确定各指标权重”“建立数学模型”的具体方法有很多，且每一种方法又都可能涉及对有关评价模型参数的选择。在同一种方法中，选择不同的参数与模型类型，也会直接影响评价结论。因此，评价者在选择方法时存在很大的灵活性与差异性，而具体的工作人员总是习惯于根据自己的偏好与熟悉程度选择方法，对方法适用性的理解也不相同，因此，出现“仁者见仁，智者见智”甚至众说纷纭的情况就不可避免；即使同一个评价者，在众多方法中挑选特定方法时，也经常出现“左右为难”甚至必须“忍痛割爱”的情况，最后选中哪种方法，往往也是随机的。
在确定监测指标体系的权重时，本课题组参照了层次分析法，但更多采用的是专家打分和等值赋权两种方法，最终导致总局“十四五”发展规划的监测与评估结果必然带有一定的主观性。
因此，需要进一步研究的是：随着总局“十四五”发展规划评估的实践经验不断丰富与完善，选择更科学的赋权方法和建模方法，使评价结果尽量减少主观性，更加贴近客观情况。同时，课题的监测指标体系还需要不断微调，指标体系的建立还需要在实践中进行验证（包括监测的指标和权重等问题，还需要根据内外部环境的变化和在实践检验中发现的情况进行修改完善）。
一是战略任务要与职工责任紧密联系。从总局规划实施的角度出发，目前，总局“十四五”发展规划的指标、任务、责任仅仅落实到了各二级单位或直属单位领导班子的身上，而不是每一位员工都直接承担起了规划实施的任务和规划实施的责任。因此，本课题组将继续使用战略平衡计分卡这个规划实施的工具，把规划的实施责任落实到每一位员工身上，并建立相关的员工考核体系，进一步推动规划的实施与落地。换句话讲，若最终能够在总局“十四五”发展规划与员工业绩考核之间搭建起一座桥梁，将产生有利于规划实施的巨大动力和能量。
二是课题的实证研究需要加强。本课题组十分愿意继续跟踪现有的研究课题，在监测指标体系的过程中关注课题验证的结果以及需要改进之处，也愿意继续承担总局“十四五”发展规划实施监测指标的服务工作。
成果创造单位：中国煤炭地质总局规划发展部
中能化信息与发展战略研究中心
成果主要创造人：于运强
成果创造人：赵素芳 王 磊 李 培 张 宏 侯卓见
成果其他创造人：李 敏 高天扬
202×年_________集团公司（局、院）“十四五”发展规划监测与评价指标表
续表
续表
续表
20×× 年度 “ 十四五 ” 发展规划自评估报告
一 、 规划完成的主要情况
（一）年度预算执行情况
1．经营收入
2．利润总额
3．资产负债率
4．全员劳动生产率
（二）投资项目完成情况
1．投资计划与发展战略匹配情况
2．年度投资计划执行情况
3．列入本单位“十四五”规划重点项目进展情况
（三）改革任务落实情况
1．开展重组整合情况
2．事企分体运行进展情况
3．低效无效资产处理情况
4．“三供一业”分离工作进展情况
5．上市进展情况
（四）对总局经营贡献情况
1．净资产
2．利润总额
3．经营收入
4．营业收入利润率
（五）创新发展情况
1．研发投入强度
2．科技创新
3．管理创新
4．商业模式创新
（六）国际化经营情况
1．利润总额
2．经营收入
二 、 主要经验及做法
三 、 存在的主要问题及建议
四 、 需要总局协调解决的问题及其他需说明的情况
20××年度总局下属单位“十四五”发展规划监测与评价指标自评分数汇总表
中国煤炭地质总局“十四五”发展规划战略地图