跨国油气管道安全问题涉及经济、安全、外交等领域,是反映国家间关系的“晴雨表”。因此,中国维护跨国管道安全的策略谋划必须立足于他国特殊的投资环境,探索实现“双赢”的合作模式。
首先,跨国管道所属国大多处于社会转型期,社会经济的某些管理体制还不完善。中国在与之进行能源合作的过程中,应深入了解各国的历史、文化、政治、投资环境、法律体系等背景,在开展新的能源合作项目前,应充分考虑对方的市场风险、地质风险、政治风险、合作风险和税收风险等因素,尽可能减少国家利益的损失。在政府引导、社会承办、群众参与的基础上,搭建起文化交流与互动的平台,推进中国与跨国油气管道所属国经济与文化的融合。对于跨国油气管道所属国,应借助文化交流的有利时机,展现中国的和平外交理念以及负责任的大国形象。此外,还要注重加强与各国民间组织和社会团体的沟通与交流,进而赢得社会舆论的支持。
其次,我们的能源企业在与跨国油气管道所在地区的能源合作中不仅需要当地的资源,更需要双方通过在能源领域的合作收获友谊,提高中国在当地的国际形象与影响力,并且要尽可能地帮助当地居民提高生活水平。在资源开发的同时,要完善资源所在地区的基础设施建设,并且要解决好当地居民的就业问题,加强当地居民的就业培训,提升居民的整体素质,帮助当地居民走上致富的道路。
最后,中国主导跨国油气管道建设的落实与推进,不仅需要各国政府的扶持,还需要民众的支持与配合。加大中国在相关地区进行合作的宣传力度,保障民众的知情权,推动民间外交,提升当地民众对中国的信任度,确保跨国油气管道建设和运营的顺利开展,继续深化中国与中亚、俄罗斯以及缅甸等国家(地区)的能源合作。
经过多年的发展,我国的油气管道行业已构建起涵盖设计、施工、验收、运行管理等全生命周期近20个专业技术领域的技术标准体系,这些体系在管道建设和运营安全方面发挥着重要作用。但是随着我国油气管道企业进入国际市场进行投资和运营,如何避免复杂的政治风险给国家石油经济和企业利益带来损失,如何建立合理完善的国际石油法律法规体系来保障国家和企业的利益,如何与资源国达成协作建立完善、统一的协调机制,如何在海外企业项目管理过程中做到零事故规避损失、保障人员安全,如何做到与资源国政府及人民相互尊重、相互协作、互惠互利,这是我国保证国家资源供给和提高油气管道企业效益亟须解决的问题。
由于油气管道项目的建设周期长、投资大、有风险、不确定因素和突发紧急情况多,因此宜采取区域性或国家间的双边与多边合作机制,加强国际互利合作,建立长期稳定的石油天然气安全保障机制。中国既需要与能源国加强合作,也需要在基础设施建设和设备、施工及维护等方面加强国际合作,构建高质量、高效益的跨国油气管网运输体系。在管道和储气调配设施建设等领域加大合作力度,构建符合各国利益的全方位能源合作格局。
首先,由于国家之间的监管部门各自存在差异,我国油气管道企业海外业务的监管机制不能达成一致,因此,我国政府应尽快与各国当地政府协商,建立统一的监管、协调和应急机制,加强管道安全监管和提升事故应急速度。监管机制的建立要求我国监察机构与当地监察机构进行沟通协作,形成协同一致的标准和统一的监察体系,同时不断发展当地管道安全监测技术,建立当地管道安全监管信息体系。对于油气管道保护问题的决策和处理,需要建立在对监管信息的分析和自身的反应机制上,其关键点在于:建立我国政府、当地政府、监察机构以及我国管道企业之间的联动协调机制,明确当地政府、管道企业各自的职责,充分利用安全信息共享机制和突发公共安全事故的快速响应机制。
其次,在国家层面,应制定完善的国际石油合作法律体系。在社会快速发展的背景下,为确保国际油气管道企业在合作中获得较高的经济利益,需要根据实际情况快速完善国际石油合作法律体系,从而确保我国油气管道企业在发展过程中有法可依。同时,政府还应该与资源国签订保护协议,有效避免对我国油气管道企业征收双重税,减小油气管道企业的发展压力。然后在这个基础上建立共同发展的战略,推动油气管道企业更好地发展。在企业层面,企业应熟悉资源国法律法规,同时加入有声望的国际机构,维护自身合法权益。在海外的经营过程中,为了确保自身海外经营业务的利益受到合法保障,油气管道企业需要学习和熟悉资源国相关法律法规,严格遵守海外经营业务所在国家和地区的法律法规,并同当地政府和工商界建立良好的关系,如在企业利益受到不利影响时能以法律法规保护自身权益。加入双边投资协定和参与一些有声望的国际机构,可以保证我国油气管道企业的海外经营业务得到保护和公平待遇。
再次,构筑多元化的战略联盟。石油是世界的敏感产业,各国对石油的交易和运营都非常谨慎,并很容易引起资源国民众的抵制和政府的警惕。我国油气管道企业可以联合其他企业组建新的国际石油公司,以新的跨国公司名义去收购资源国的油气管道企业。同时,我国加强了与重要资源国的经济和政治合作,我方为资源国提供巨额贷款发展其经济,资源国为我国提供稳定、长期石油和天然气供应,并为我国油气管道企业在资源国的投资和运营提供保障。
最后,建立高效的国际协调机制。中国可利用上海合作组织的协商平台,积极开展能源外交,为跨国油气管道顺利建设和运营提供法律保障。对于自然与人为造成的突发性事件,能够保持信息畅通,反应及时,措施得当。构建完善的危机管理预案,以应对跨国管道建设与运营过程中发生的各项安全问题。
自1994年《能源宪章条约》实施以来的30多年中,与跨国能源管道运输有关的环境管理制度,对跨国能源管道运输项目的实施产生了重要的影响。在环境管理制度的发展过程中,出现了很多新的利益相关方,它们有时能对跨国能源管道运输项目的实施产生决定性的影响。同时各国的能源法律政策以及能源开发合同,都确立了“环境影响评估机制”等环境控制程序。因此,随着国际社会环保意识的增强,跨国能源管道运输项目的投资条件将更加严格。
与跨国能源管道运输有关的环境管理制度,导致了能源公司的结构和管理的变化,以适应环境保护的要求。为此,许多石油公司颁布了公司内部的环境政策或行动指南等,风险预防原则 日益受到重视。当能源企业在环境脆弱地区实施的能源开发项目,未能达到有关的环境保护标准,该项目就有可能被推迟实施甚至被取消,而正在进行的能源开发项目,则有可能被暂时中止甚至被吊销许可证。因此,环境保护问题已经成为并将继续成为影响能源开发利用包括跨国能源管道运输的重要因素之一。
首先,加强对林业生态系统的保护。施工道路尽量利用林业项目区内现有的道路,若由于管道建设需要新修施工道路,应尽量缩短其长度,尽量采用人工开挖管沟的方式;针对林业项目区内需要特别保护或珍稀的树种,可在施工前安排人员对其进行移栽;对林业项目区整个施工用地面积进行严格控制,减少林木的砍伐量等。
其次,加强对野生动物的保护。良好的植被生长条件是野生动物生存的基础,因此在管道工程建设完成后,应开展树木或草木种植工作,改善项目区域的植被条件,为野生动物的生长与繁衍创造一个良好的环境;在河流穿越施工中,应避免施工活动所产生的污水或汽油等污染物进入河流,以减少对水生生物的影响。
最后,加强土壤保护。在土壤项目区内,应将施工带宽度严格控制在规定的标准值内,以减少土壤表层裸露的面积,避免出现水土流失现象;在管道工程建设完成后,需组织有关人员对施工活动中产生的防腐材料废弃物等进行清理,避免因这些材料的难降解性对土壤环境造成不利影响;在管道工程建设前,需对项目区内的土壤土质情况等进行勘察,以明确表层熟土的厚度,计算各层土壤开挖量,划定堆放点,在管道下沟作业完成后,分别填回深层生土和表层熟土,以保证土壤内部的营养含量。