2012年以来,我国城镇化由高速增长向中高速增长转变,进入以质量提升为基础的转型发展新阶段,城市更新开始关注城市内涵发展、城市质量提升、产业转型升级、土地集约化利用等重大问题。许多城市根据各自的实际情况,积极开展实践探索。
2012年,我国城镇化率突破50%,正式进入城镇化“下半年”。2014年《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》的出台和2015年12月召开的中央城市工作会议,标志着我国城镇化发展进入了质量提升战略调整阶段。在注重城市内涵发展、提高城市质量、推进产业转型、加强土地集约利用的趋势下,城市更新越来越受到重视,可以说,城市更新的新时代已经来临。
近年来,国家先后出台了《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》等重要文件。我国在2014年的《政府工作报告》中提出了“三个一亿人”的城镇化计划,其中一个亿的城市内部人口安置针对的是“城中村”和棚户区及旧建筑改造。2015年,住房和城乡建设部将三亚市作为我国“生态修复、城市修补”(简称“城市双修”)的首个试点城市。2016年,国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》,次年印发《城镇低效用地再开发工作推进方案(2017—2018年)》。2017年,住房和城乡建设部发布了《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》。
在此背景下,北京、上海、广州、南京、杭州、深圳、武汉、沈阳、青岛、三亚、海口、厦门等城市结合各地实际情况,在广度、深度上全面推进城市更新利用工作,呈现以重大事件提升城市发展活力的整体式城市更新,以产业结构升级和文化创意产业培育为导向的老工业区更新再利用、以历史文化保护为主题的历史地区保护性整治与更新、以改善困难人群居住环境为目标的棚户区与“城中村”改造,以及突出治理城市病和让群众有更多获得感的“城市双修”等多种类型、多个层次和多维角度地探索城市更新新局面。
这一时期,城市更新的实施机制和制度建设有了新的探索和突破。2015年2月,广州市城市更新局成立,之后深圳、东莞、济南等城市也相继成立城市更新局。在城市更新管理法律法规方面,上海出台了《上海市城市更新实施办法》《上海市城市更新规划土地实施细则(试行)》《上海市城市更新规划管理操作规程》《上海市城市更新区域评估报告成果规范》等重要文件,深圳出台了《深圳市城市更新办法》《深圳市城市更新办法实施细则》《深圳市城市更新标准与准则》等重要文件。
为适应新型城镇化背景下城市更新的实际要求,搭建多学科交叉融合的学术平台,提高城市更新研究领域的学术水平,积极推动我国新型城镇化的健康发展,中国城市规划学会于2016年12月恢复成立了中国城市规划学会城市更新学术委员会。该学术委员会重点围绕城市更新、规划体系、学科建设、人才培养和实施管理,积极开展学术交流、科研和咨询活动,加强学术界、工业界和政界之间的沟通。
我国第四阶段城市更新主要工作如图4-4所示。
图4-4 我国第四阶段城市更新主要工作
纵观我国70余年的城市更新发展历程,其经历了多个重要时期。从新中国成立初期百废待兴,主要解决城市居民基本生活环境和条件问题的起步期,到改革开放后,随着市场经济体制的建立,开展大规模的旧城功能结构调整和旧居住区改造的摸索期和发展期,再到强调以人民为中心和高质量发展的加速期,城市更新呈现出多种类型、多个层次、多维角度探索的新局面。