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美国1776年宣布独立。虽然只有短短200余年历史，美国却拥有着相当完备的法律体系和制度。美国的法律宏观上指引着整个国家的发展，微观上囊括经济、文化、社会、政治等各个方面。正是因为这种用法律制度调节经济社会发展各个方面的历史传统，美国在面临水环境污染问题时也是将制定法律作为首选之策（于铭，2009）。从1899年制定第一部涉及水污染的联邦法律《河流和港口法》至今，美国有关水环境保护的法律已经走过了100多年的历程，逐步从形式多样的州立法发展成为统一的联邦法律，从以单纯保护饮用水的法律发展成为以保护水生态环境为主的法律，从“禁止向河流中倾倒垃圾”这种简单的禁令发展成为结构严谨、内容丰富、运行良好的法律法规体系。总体来看，美国在水环境保护方面里程碑式的法律主要有：1899年《河流和港口法》、1948年《联邦水污染控制法》、1956年《水污染控制法》、1961年《联邦水污染控制法修正案》、1965年《水质法》、1966年《清洁水恢复法》、1970年《水质改善法》、1972年《联邦水污染控制法修正案》、1977年《清洁水法》、1981年《城市污水处理厂建设拨款修正案》、1987年《水质法》、1998年《清洁水行动计划》、2014年《水资源改革和发展法》等。
美国水环境保护立法的萌芽开始于19世纪60年代，那时美国境内开始面对普遍的水污染问题，对水污染控制的立法需求也应运而生（张辉，2015）。美国水污染控制的立法需求来自大规模流行疾病的困扰。在美国独立后100年左右的时间里，由于经济和城市的发展规模较小，相对来说水资源较为丰富，这一时期即便人们将垃圾和废水随意倒入河流中也不会产生严重的环境和健康问题。但随着经济和城市规模不断扩大、人口密度增加和工业发展，美国逐渐成为世界经济和科技的中心，这种原始的废水处理方式逐渐危及人们的健康。到19世纪，人们开始认识到不卫生的生活条件和水污染是引起黄热病、霍乱、伤寒等疾病的根本原因。此后，随着这些疾病的大肆蔓延，成千上万人失去了生命。基于宪法赋予的相对独立的管辖权，各州开始成立地方政府机构管理卫生事务，并通过立法解决水污染问题。
1866年纽约市建立了第一个现代意义上的城市卫生部门，随后芝加哥、圣路易斯、匹兹堡等城市也陆续建立了城市卫生部门。到1900年，美国大部分城市已建立了相应的行政管理部门。尽管许多城市卫生部门成功改善了当地的水环境状况，但大部分卫生部门都缺乏实权，拥有的财政资源和权限也非常有限。卫生部门的权力仅限于颁布简单的行政法规，比如“禁止向饮用水投毒”“禁止向河流中丢弃动物尸体或倾倒垃圾”等。这一时期，马萨诸塞州率先制定了州政府层面的水污染防治法，其中有两部法律影响较大，分别是1878年颁布的《河流、溪流和池塘作为水源供应的法律》和1886年颁布的《保护内陆水纯净的法律》（谢伟，2018）。但两部法律都是建立在人们对污水导致传染病的认识的基础上，主要内容集中在对河流、溪流和池塘等生活饮用水水源的保护上，出现了过于简单、执行力不强、缺乏强制手段等问题。这就导致了不能从根本上解决问题，水污染进一步加剧。虽然有几个州颁布了更有力的法律，但这些法律的内容均不涉及工业污染源。
1894年，美国工业产值跃居世界第一，随即带来了严重的工业水污染问题。1900年，美国GDP首次超过英国，成为世界上经济总量最大的国家。第一次世界大战刺激美国生产力急剧增长，造成了大量的工业废水排放，许多河流和湖泊成为沿岸工业便利的排污场所。尽管工业污染源已经占据较大比重，但是公共卫生部门将更多的时间和精力放在治理生活污水上面。因为负责公共卫生的政府官员认为控制大规模流行性传染病是他们的主要职责，而这些传染病的传播被证明只能由生活污水携带。况且工业污染涉及不同的生产工艺、生产过程以及广泛的经济利益，控制难度大且成本较高。所以许多公共卫生部门的官员将工业污染当作不可避免的城市化产物，对工业污染问题仍然采取谨慎的态度，以掩盖政府对工业污染的默许态度（Thoedore Steinberg，1991）。
19世纪末，美国联邦政府为了与各州卫生部门相对应，于1879年成立了国家卫生委员会。但限于联邦和各州政府的权力划分，该机构也缺乏实权，主要职能为收集与公共卫生相关的信息，为各州政府提供卫生健康等方面的建议并为改善卫生设施条件提供资金支持。国家卫生委员会成立的主要目的是协助各州控制大规模流行性传染病，随着流行病的逐渐消失该委员会在1883年也退出了历史舞台（George Rosen，1993）。
美国水污染问题是随着经济社会发展、人口增多、工业发展等因素出现的，但联邦和各州政府通过制定法律控制水污染主要是为应对人们对公共健康的担忧。这个时期的立法只能算是“涉及”水污染的法律，并不是真正意义上的水污染控制法，控制水污染并非立法的根本目的。限于人们的认知水平和科技发展，控制水污染的法律大都是从保护健康的角度出发，部分法律或措施根本无法有效防治水污染，反而使得水环境状况更为严重。同时，由于《美国宪法》没有授予联邦政府管理水环境的权限，早期水环境管理的主体是地方政府，地方性立法主导水污染治理，且控制水污染的部门主要是公共卫生部门。联邦政府对各州政府的水污染问题没有管辖权，仅对州际水域的水污染行使管辖权，以及为各州水污染的研究提供资金和人员支持。在法律形式上，立法保护比较简单，手段也比较单一，执法力度不够大，多表现为“禁止排放”等单独条款，没有形成系统完整的水污染防治法律体系。
美国联邦政府控制水污染问题的实践，可以追溯到1899年的《河流和港口法》（ Rivers and Harbors Act ，RHA），又称为《垃圾法》（ Refuse Act ）。该法案旨在保障美国水体自由开放的适航性，因为那是美国商业的生命线。该法案第13条为保障河流和港口的航运活动的顺利进行，禁止任何人向通航河流和港口排放任何妨碍航运的垃圾，但是联邦公共生活污水处理厂和经美国陆军工程兵团许可的排放除外（王曦，1992）。这一规定为向可航水域排放污染物设立了一个许可制度，即经美国陆军工程兵团的许可才可以向可航水域排放污染物，否则除了生活污水和市政雨水，任何排放行为都是违法的。数十年来，这些规定都由美国陆军工程兵团执行，那些不干扰航行的排放无须取得排放许可证。
20世纪60年代之前，《河流和港口法》并非为保护国家的水环境质量而设，而只是为了保障美国航运业的发展、保护河道的通畅设立的，是一部为发展经济服务的法律，并未被认为是一部水污染控制法。因此，《河流和港口法》的重点不是预防污染而是保障适航性，法院在判断时倾向于适航性而非污染。但经过最高法院对“垃圾”的重新定义
，使之适用于工业污染，这样美国司法部可以直接依据该法案提起诉讼。该法案不仅要求证明污染源排污行为违反水质标准或造成事实损害，而且对违法行为规定了罚金、刑罚等刑事法律责任，因此20世纪60年代以来该法案成为控制水污染的主要法律武器，从而重新焕发生机（William，1971）。
此后，饱受水污染困扰的公众和环保主义者开始广泛使用这一工具来应对水污染排放事件。1969年10月到1970年4月联邦政府针对向州际可航水域排放工业废水的行为共提起诉讼66起，但只有很少一部分可以通过司法途径来解决。依据《河流和港口法》，1970年12月时任总统尼克松通过行政命令，宣布建立排污许可证制度，由当时成立的美国国家环保局和陆军工程兵团来负责，管理向美国可航水域及其支流排放污染物和其他垃圾的行为。排污许可证制度要求所有排污者按证排污，降低了之前数额巨大的诉讼成本。
1920—1948年是美国社会变革的重要时期，也是美国水污染控制法的形成期。20世纪20年代，美国证券市场兴起投机狂潮，“谁想发财，就买股票”成为一句口头禅，人们像着了魔似的买股票，梦想着一夜之间成为百万富翁。疯狂的股票投机终于引发一场经济大灾难。1929年10月24日，美国纽约证券交易所股市崩盘，这意味着黄金时代的结束，以及迄今为止美国历史上最严重的经济危机——大萧条的开始。大萧条给美国带来了巨大的灾难：经济萎靡不振、大批银行倒闭、企业破产、失业人数激增、人民生活水平骤降，但是在美国以及西欧延续近三年的大萧条也给美国带来了前所未有的机遇。时任总统罗斯福实施的“新政”赋予了联邦主义新的内涵，带领美国从自由资本主义步入国家资本主义。在“新联邦主义”的指导下，紧密的联邦模式取代了之前松散的联邦模式，联邦政府对环境的管辖由此产生。
由于各州政府在水污染治理方面收效甚微，以及“新联邦主义”思想的盛行，一些政治家开始了寻求建立联邦立法的征程。1934年，来自康涅狄格州的参议员奥古斯汀·朗内根（Augustine Lonergan）召集了多位水污染防治专家商讨建立联邦法律的可能性，并在几个问题上达成共识：各州政府在控制水污染方面付出的努力远远落后于水污染的恶化速度；法律缺失和资金投入不足阻碍了联邦政府执行现有的法律法规；联邦政府没有足够的管辖权，各州政府由于缺乏联邦的监管导致控制水平参差不齐。虽然专家们对以上内容达成了共识，但对联邦政府到底要不要参与水污染防治仍然存在巨大分歧，在之后15年内这一直是各方争议的焦点。1936年，参议员朗内根提交了一个议案，建议由联邦政府参与水污染控制，并赋予它强制执行的权力。但这引起了社会各界人士尤其是工业界人士的广泛而强烈的反对，因为他们坚持认为治理工业污染的责任归属于地方政府。各州政府担心联邦政府削弱它们的权力，也坚决反对。此后，陆续有相关的议案被提交到议会，但第二次世界大战的爆发中止了这些尝试，这段时间控制水污染的法律依旧以各州政府立法为主，联邦法律处于缺失状态。
第二次世界大战结束后，国会很快恢复了对水污染问题的讨论，也进行了几次议案的听证会。但议案的内容与之前大同小异，争论的焦点也基本一致，且争论双方互不妥协，国会自然也很难制定出任何法律。事情在1947年出现了转机，参议员巴克利（Barkley）和塔夫脱（Taft）对之前的议案进行了“包装”，新的议案试图弥合两方的分歧，在保证州政府主导地位的同时适当扩大了联邦政府的作用。该议案轻松通过了参众两院的审查，时任总统杜鲁门在1948年6月30日签署总统令颁布了公法第80-845号，即《联邦水污染控制法》。
1948年的《联邦水污染控制法》内容并不多，只有短短13条，却开启了联邦水污染控制立法的先河（司杨娜，2016）。该法案明确规定，“国会的政策是承认、保留和保护各州在控制水污染问题上的首要责任和权利”，联邦卫生局局长得“准备或采纳综合项目以消除或减少州际水体和河流的污染并改善地表和地下水体的卫生条件”。控制水污染仍然被认为是州和地方的问题，联邦政府只是起辅助作用。该法案在联邦政府强制执行问题上的规定也是很温和的，只有当州际水污染确实影响到相邻州人民的健康时，在污染源州同意的前提下，联邦政府才能对污染者提起公共损害赔偿诉讼，也就是说污染源州对联邦管辖拥有否决权。联邦政府要想对州际水污染者发出禁令，必须先由卫生局局长向污染者发出两次通知，在污染问题没有好转的情况下，再由联邦安全局局长指定的委员会召开听证会。只有在污染者不听从听证会建议的情况下，才能将案件提交至司法部部长。即便司法部部长向法院提起诉讼，联邦政府在管辖上仍然有两个难以逾越的障碍。第一，司法部门必须证明被诉的污染确实危及邻近州的公共健康，而这是非常困难的。第二，该法案规定，法院在做出减少排放的判决时必须考虑自然的和经济的可行性，但法律对如何掌握这种可行性没有客观要求，这就意味着当减少污染的可行性较小时，是可以污染的。如此复杂的联邦介入程序使得联邦政府想要行使管辖权难上加难（徐翔民，2005）。
1948年的《联邦水污染控制法》是美国联邦第一部主要应对水污染的法律。该法案明确设定了水污染管理者，确定州政府为水污染治理的主要责任人，建立了联邦政府支持和帮助州政府治理水污染的制度框架，配置了联邦政府和地方政府共同治理的组织构架，并针对工业水污染防治提出了初步设想，明确规定给予州和地方政府低息贷款用于建设污水处理厂等。这些都体现了立法上的进步，然而该法案显然是一个临时性、实验性的尝试，并没有从实质上改变水污染控制的整体格局。该法案的水污染控制以州为主导、以水质为基础，联邦政府主要负责科学研究和对污水处理厂的融资提供支持。法律的执行需要通过复杂的介入程序来实现，这就给了污染源所在州很大的权力，导致联邦政府无法直接要求污染源削减排放。总体来看，1948年的《联邦水污染控制法》并没有进行很好的设计，实现的目标很少，且并不普遍禁止污染，只赋予联邦政府极其有限的权力。不得不说这是地方政府和工业政客的胜利，通过颁布一个很大程度上无法执行的联邦法律，将水污染控制的权力留在州政府，成功地保护了工业界的利益。
1948年的《联邦水污染控制法》颁布实施后，由于严重缺乏资金和专业化的人力资源，执行非常缓慢。在该法案实施的前3年中，联邦公共卫生局在处理水污染方面积累的经验较少，水污染问题甚至比1948年立法时更加严重。1956年国会试图通过修正案弥补1948年的《联邦水污染控制法》在实施过程中暴露出来的一些问题。最终，《水污染控制法》经过参众两院多次修改后被通过，经总统签署成为法律。该法案主要在几个方面进行了改进：一是提供了更好的组织和更加雄心勃勃的水污染控制方案。二是联邦政府对州和地方政府在控制水污染方面支持的种类和力度都显著增加，联邦政府对水污染的研究和人员培训不断加强。三是联邦政府将提供给地方政府的贷款改为范围更广的资助拨款，联邦公共卫生局局长有权对任何州、市镇或跨市或跨州机构拨款，用于建设必需的污水处理厂，同时可以根据各州人口、水污染程度和各州财政需要对拨款进行分配。四是提高了联邦政府的执行权，废除了“公共卫生局局长在将水污染违法事件报告给司法部部长时需要经过污染源州的同意，即污染源州享有对联邦管辖的否决权”，不过1956年的《水污染控制法》又给执法者造成了另外的障碍，即在通知程序和公众听证会之间增加了一个“会议”，会议的目的是召集联邦机构、州和污染者的代表参加会议，给各州和污染者一次改正错误的机会。但从技术层面来看，1956年的《水污染控制法》只是1948年《联邦水污染控制法》的附属，并没有对其做出较大的修正，水污染控制的主要权力仍然在州政府层面，再次确认了州和地方政府在控制水污染方面的主导权，联邦政府在水污染控制中缺乏应有的参与权和主导权，也没有制定“水污染排放标准”等切实可行、操作性较强的水污染防治法律制度。
1956年的《水污染控制法》提出的污水处理厂建设拨款方案实施后取得了较好的效果，在地方政府层面也很受欢迎，联邦政府和地方政府的拨款比例达到1∶4。但新的执行程序却导致了更大的延误，扩大的执行权和执行程序并没有取得预期的效果（Andreen，2003）。1960年11月，肯尼迪当选美国总统后，表达了对环境保护的积极态度，1961年2月他在国会的演讲中指出“国家河流的水污染程度已经到了令人震惊的程度，该引起警觉”。他改变了行政部门的作用，并要求国会在制定法律过程中不仅要增加联邦政府对污水处理厂建设的拨款，还要加强法律的执行力度以消除对国家有重要影响的水污染。此后，联邦政府在1961年出台了《联邦水污染控制法修正案》。该修正案主要在几个方面进行了改进：一是大大增加了联邦政府对污水处理厂建设、水污染控制技术研发等方面的拨款。二是扩大了联邦政府管辖水域的范围，从跨州水域扩展到所有美国的“可航水域”（包括沿海水域），无论是干流还是支流，只要排放行为危及人类的健康和福利，就都在治理范围内。三是扩展了污染管辖范围，1956年的《水污染控制法》规定联邦政府只能介入造成跨州污染的问题，1961年的修正案则扩大到根据州长的请求，联邦政府可以对州内水污染问题进行管理。四是授权联邦卫生教育福利部部长负责本法，此前的法律将管理权赋予卫生教育福利部下设的部门——联邦公共卫生局，但以往的机构设置难以胜任协调联邦各部级机构、州政府、州水污染控制机构的工作，急需一个更高级或更独立的机构来解决水污染问题，因为国会意识到水污染问题已经不仅仅是一个卫生健康问题，而是涉及公众健康、福利、教育、培训等方面的影响较大范围的事务。总体来看，该修正案虽然较之前法律做出了修改，拓宽和加大了联邦政府管理水污染的权力，但权限仍然较为有限，比如联邦政府对州内水污染的管辖需要由州长提出请求之后才能介入。同时也缺乏有效的手段和执法依据
，依然没有明确地制定出限制或排除水污染的具体标准。
由于美国水污染状况没有得到很好的控制，以及20世纪60年代持续增强的环境意识和接连不断的环境运动，使得越来越多的公众意识到依靠州政府控制水污染是远远不够的，公众将更多的希望寄托在联邦政府身上
。在这种背景下，国会开始考虑加大联邦政府对水污染的控制力度。国会的态度得到了美国环境法历史上一个领军人物——参议院议员埃德蒙德·缪斯基（Edmund Muskie）的支持。1963年，以缪斯基为代表的参议院公共工程委员会提交议案，建议联邦政府在卫生教育福利部内建立联邦水污染控制局，同时建议联邦政府对所有跨州水域和可航水域制定水质标准和排放标准。这一议案虽然在众议院遇到了很大阻力，但是得到了时任总统约翰逊的支持。最终国会同意了对受纳水体采用水质标准，但对排放标准留待将来立法确定。这就是1965年的《水质法》。1965年的《水质法》主要在几个方面进行了改进：一是将立法目的确定为“提高水环境的质量和价值，建立一个预防、控制和减轻水污染的国家政策”，从以往的关注水污染到现在的关注水环境质量，这是一个显著提升。二是在该法案制定后90日内，卫生教育福利部应设立联邦水污染控制局，主管联邦发起的水污染控制项目和建设拨款项目。三是要求各州政府或州水污染控制机构在1967年6月30日之前制定适用于本州的水质标准，并提交联邦政府审批。水质标准必须达到保证公众健康和福利的目的，考虑到水的用途和价值，水体功能按照饮用水水源、鱼类和野生动物、工业、农业、娱乐等进行划分。如果各州没有制定标准，将由卫生健康福利部部长颁布。1965年的《水质法》是在1972年的《联邦水污染控制法修正案》之前改进较大的一部法律，它把之前单纯地进行水污染防治提升到水环境质量改善，把单纯地保护公共健康转变为考虑多种利益（曾睿，2014）。水质标准不再只针对饮用水水源，而是一个复杂的标准体系，以使不同功能用途的水体得到保护。同时，联邦水污染控制局这一新机构的建立，扩大了联邦政府在水污染控制中的作用，给予各州更大数额的拨款用于水污染治理技术研发。但联邦的权力依然非常有限，因为按照1965年《水质法》的要求控制水污染的职责仍主要由州政府承担。截至1971年6月30日，全美只有半数的州政府制定了水质标准。法律虽然赋予联邦政府在州政府不制定水质标准的情况下主导制定水质标准的权力，却没有给予足够的执行权力，执行水质标准的权力主要归属于州政府，如何建立排放源与水质标准之间的关联问题也没有解决，这就导致即使制定了水质标准也无法转化为限制个体排放源的有效机制。更为重要的是法律并未规定任何民事或刑事处罚措施，各州的执法者为保护工业界的利益多选择以合作的方式来取代法律的强制执行。整体而言，由于各州制定水质标准进程缓慢，联邦政府也缺乏有效的干涉途径和执行力，全国的水质改善状况并不理想（汤德宗，1990）。
1965—1972年这7年时间虽然很短暂，但对于美国水污染防治立法来说充满革命色彩（于铭，2009）。美国环境法在经历了20世纪60年代末到70年代初的变革后逐渐走向成熟。《水质法》在1965年10月2日由时任总统约翰逊签署成为法律，但对于该法案，参众两院之间存在较大分歧，最后是在两院相互妥协的基础上形成的。这表明联邦政府对改善美国水体水质下定了决心。由于1965年的《水质法》实施效果并不令人满意，该法案很快被再次修订，这就是1966年《清洁水恢复法》。时任总统约翰逊认为1965年的《水质法》主要存在几个问题：一是水环境管理体制不顺，不应仅仅从人类福利和健康的角度考虑；二是按照行政区域进行水污染控制不合理，应从流域角度进行管理；三是法律缺乏有效的执行机制。针对以上问题，他提出了完善1965年《水质法》的几点建议：一是将美国联邦水污染控制法的主管权力从卫生教育福利部转移到内政部，将政府涉水的管理权（保护、使用和污染控制）归入同一机构；二是创立流域管理机构，以流域为基础制定综合性水污染控制计划和方案；三是加强执行力度，在发生危险时，联邦政府可以直接起诉并赋予公民向联邦地区法院提起诉讼的权利。但最终国会只完成了组织机构的调整和拨款项目的扩大。1966年的《清洁水恢复法》是美国联邦政府对水污染治理认识逐渐深化，急于改变水污染现状但又没有完全掌握水污染防治规律的一个中间体（赵虹，2015）。该法案虽然进一步扩大了联邦政府在水污染防治上的权力，但由于联邦政府对水污染防治规律未能充分掌握，水污染问题依然很严重。该法案并没有解决1965年《水质法》存在的主要问题，不能为水污染控制提供有力法律保证。
1965年的《水质法》和1966年的《清洁水恢复法》极大地扩大了联邦政府在水污染防治中的作用。但水污染事件依然频发，比如1967年Torrey Canyon号超级油轮漏油事件，1967年加州萨克拉门托河酸性矿水致鱼类死亡事件，1969年加州圣芭芭拉海峡石油钻井平台漏油事件，1969年俄亥俄州凯霍加河燃烧事件等。到了1970年，国会和公众已经清楚地认识到，各州政府主导实施水质标准执行较为困难，水质标准一旦制定便成为“名副其实”的污染许可证，且获得批准的标准也都是保护某种用途的最低标准，没有州政府愿意采用较高的水质标准。因此，国会在1967年之后提出的几个关于石油污染、酸性矿水污染和湖泊污染的法案基础上，形成了1970年的《水质改善法》。该法案代表了联邦政府从1965年以来能够达到的最大目标，进一步增加了联邦政府对水污染控制研究项目的支持，还加大了对酸性矿水和湖泊污染的研究和控制力度。同时该法案进一步促进了联邦政府与州政府在水污染控制上的合作，突出表现在许可证的发放上，要获得联邦许可证必须先获得州的认可，这是一个新的进步。但1970年的《水质改善法》并没有建立实质有效的控制水污染的制度，仅仅依靠水质标准在实际上等同于承认了污染者有权排放污染，只要其排放没有导致水质超标即可。也就是说，只要水环境容量足够大，能够稀释或降解污染，不超出水质标准就是合法的。另外，在多个污染源同时排放污染的情况下，如何证明到底是哪个污染源造成了水质超标，或者各个污染源对水质超标的贡献率是多少很难确定。联邦政府并没有任何关于污染源排放地点、数量和污染物成分的信息，缺乏执行的基础。所以即使1970年7月9日，时任总统尼克松向国会提交了1970年的第三号重整计划，把内政部的联邦水污染控制局、卫生教育福利部的国家空气污染控制局、固体废物管理局合并为美国国家环境保护局（简称美国国家环保局，1970年12月美国国家环保局成为有行政能力的独立机构），1970年《水质改善法》在水污染控制上依然缺乏足够的可操作性，其对水污染控制的有效性不足。
根据1970年联邦政府建立的排污许可证制度，1971年美国陆军工程兵团颁布了实施排污许可证制度的行政法规。作为排污许可证制度的管理部门其有责任判断排放对航行的影响以及决定是否颁发排污许可证，但必须受到美国国家环保局的监督并满足制定的水质标准。当陆军工程兵团颁发的排污许可证不能达到水质标准时，美国国家环保局可以判定排污许可证无效。由于缺乏必要的污染源排放数据和信息，美国国家环保局无法判断哪些排污行为违反了水质标准。在陆军工程兵团仅颁发20个排污许可证之后就被暂停了。
环境保护与经济社会发展两者是紧密相连的。美国水污染发生的比较早，尤其是第二次世界大战以后，美国的人口剧增，经济迅速发展，传统制造工业的快速发展以及新材料（成百上千的新合成的有机化合物，特别是化肥和杀虫剂）的发明和广泛使用，导致许多的水域遭到极其严重的污染（曹彩虹，2017）。在1972年《清洁水法》（
Clean Water Act of
1972）
通过之前，美国已经有90%以上的水域受到相当程度的污染，2/3的河流和湖泊因污染而不适宜游泳，其中的鱼类不适宜食用。很大一部分的城镇污水和工业废水是不经过任何处理直接排放到河流或湖泊的。此时，水环境保护和水污染治理是地方州政府和部落的内务，联邦一般不予干涉。但1972年之前的法律是无效率的，各个州之间缺乏统一的水质标准，执行尺度不同，使得全国性的控制比较困难；各个州在执行过程中被工业界俘虏，环境保护让位于工业发展，环保部门也没有执法的动力；水质污染和污染源之间的关系很难建立起来，对污染缺乏科学的认知，没有专门的环保部门，环保职能附加在公共卫生局、公用事业局内，同时也没有充足的资金和人力来强制执行水污染防治的法律。由于这些问题，水污染情况非常严重，对美国经济造成了很大的影响。最著名的就是凯霍加河的起火事件，当时环境污染状况极为严重，公众对环保的呼声也越来越高（李涛，2018）。
（1）人们对水环境污染的认识不足。美国地广人稀，20世纪70年代以前美国人习惯了自然界充沛的水资源和水环境。在一条河流受到污染而不能作为饮用水水源之后，就直接变为工业废水、生活污水甚至固体垃圾、废油等的下水道。比如，美国中北部俄亥俄州著名的工业城市克利夫兰，在把流经当地的最大河流凯霍加河污染成下水道之后，就在20世纪30年代改将位于克利夫兰北部的北美洲五大湖之一的伊利湖（Lake Erie）作为饮用水水源。但极具讽刺意味的是，已经成为下水道的凯霍加河正是在克利夫兰流入伊利湖的，伊利湖自身也是重工业城市和美国中北部重要货物集散地的繁忙水道。因此，并没有经过多久的时间，由于严重的工业污染和城市生活污染，20世纪60年代晚期著名的伊利湖由于污染严重被《时代周刊》宣布为生态学意义上的死湖。即便在当时的科学界，也对环境保护和生态平衡的很多基本问题认识不足，以至于并未对一些严重破坏水环境的行为做出及时的反应。
（2）资本的影响。在美国这样的资本经济的社会框架下，资本家追求利润最大化的特点很好地保护了工业界的利益，使得工业废水以竞争性的态势产生并高速发展。一个不对工业废水排放进行控制，不对水污染防治投入资源的工业企业相对于其他具有相似生产工艺、技术水平但同时投入资源进行水污染防治的工业企业拥有足够的竞争性优势和价格优势，最终导致投入大量资源进行水污染防治的工业企业难以在市场上生存下去。或者使得原先投入资源进行水污染防治的工业企业和州政府选择放弃投入资源用于水污染防治进而保护水环境，以便获取相对公平的竞争平衡。由于1972年之前美国各州政府关于水环境保护的法律法规大多不够完善并且发展得不平衡，追求利润最大化的资本家和地方政府会将那些污染水环境的工业企业迁移到更少环境管制的地方，也可以说是更容易污染的地方。比如，美国北部的一些州政府开始支持建立最低的联邦标准，因为它们担心南方和西部各州用更加宽松的水环境保护政策来吸引工业企业落户。这样的结果不但使河流和湖泊不断遭受水污染，而且那些已经受到工业废水排放污染的地方也因为担心失去工业发展带来的经济收益，而难以制定严格的水环境保护法律法规。此外，资本对利润最大化的追求也需要政治上的支持，工业界与地方政府背后交织的利益链条使得资本经济在地方上更容易集聚并体现出它的政治力量，这就导致美国地方政府对水污染的管制形同虚设。
（3）缺乏管辖全国的有效的水环境保护法律法规。美国原为印第安人的聚集地，15世纪末相继有西班牙、荷兰、法国、英国等国移民来此定居。18世纪前，英国在美国大西洋沿岸建立了13个英属北美殖民地。1775年，爆发了殖民人民反抗大英帝国统治的独立战争。1776年7月4日，在费城召开了第二次大陆会议，由乔治·华盛顿任大陆军总司令，发表《独立宣言》，宣布美利坚合众国正式成立。在独立战争期间，除了以乔治·华盛顿为首的比较集中的军事力量，合众国当中的成员各自为政，当时的宪法文件《联邦条例》将这个合众国称作一个“友谊的联盟”，并宣称各成员保持自己的“主权、自由和独立”，因此大部分权利都掌握在当地人手中，当时刚成立的美利坚合众国的联邦政府机构形同虚设。战争结束后，国防、外交、对外贸易等国家事务均需要合众国的成员让出部分行政权力和财政资源，建立一个高效的联邦政府。1787年，在费城召开的制宪会议起草了《美国宪法》，于1789年生效，取代之前的《联邦条例》，以此来规范各州政府之间交往的准则。《美国宪法》是迄今世界上仍有效的、最古老的成文法。《美国宪法》的最高目标是赋予联邦政府足够的权力，执行其意志。尽管这部宪法的主要目的是为联邦政府争权，但刚刚摆脱大英帝国殖民统治的这些原殖民地头面人物对于自己新近获得的权力格外珍视甚至敏感。《美国宪法》规定，“宪法未授予合众国，也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留”。各州政府仍然保留了“除了宪法明文规定由联邦政府所执掌的权力和明文否定各个州可拥有的权力之外的所有权力”。由于制定宪法时大范围的环境污染和环境破坏还没有发生，所以相比国防、外交、对外贸易等国家事务，水环境问题并未引起当时联邦政府和社会大众的关注。此后的宪法修正案也基本上沿袭了尊重州权这一原则，各州有权自己管理州内部的大部分事务，联邦政府不得违宪插手干涉。但州政府的内部事务和外部事务在很多情况下并不容易分清楚，宪法亦没有对具体事务的管理进行明确的界定，因而联邦政府和州政府之间的争权在所难免。由于大部分的水体位于某个州的局部地区，水环境质量的问题自然地被当作各州政府的内部事务；同时由于一些河流流经多个行政区域，一些大湖毗邻多个州，联邦政府又在理论上有权涉足跨州水体保护的相关事务。虽然联邦政府涉及各州航运的权力一直毋庸置疑，但在1972年之前，联邦政府在水污染控制方面并没有获得足够的权限。这些内容在1948年的《联邦水污染控制法》中说得很清楚，联邦政府在控制水污染上只是起到辅助作用，也没有在联邦政府层面制定保护水环境质量的具体目标、方向、排放标准和指导方针。1956—1972年，虽然另有几部联邦法律对水污染控制法进行了修正，但还是无法从根本上解决水环境污染的问题。在联邦政府不能进场干预的情况下，美国当时几乎所有的州都缺乏完善的法律法规来保护各地的水环境，或者是已有的法律法规由于各种原因不能得到有效的执行。
第二次世界大战之后，绝大多数美国公众陷入麻木的状态。社会公众没有意识到将河流和湖泊当作下水道有什么问题；很少有人意识到人们赖以生存的河流和湖泊对常规污染物已经丧失了自净能力，对重金属、有毒有害物质根本没有自净能力；很少有人意识到水体污染对人类健康和水生态安全的危害；甚至某些地方政府认为工业污染是经济发展不可避免的产物，以掩盖和隐藏污染的真相。截至1972年《联邦水污染控制法修正案》出台前，美国的水污染状况并未根本好转，尽管水污染防治法经常修订，却并未显著改善美国水体水质。
不断出现的水污染事件使越来越多的人开始关注环境问题，也开始有环保主义者意识到环境问题的症结是污染。1962年，美国海洋生物学家蕾切尔·卡逊（Carson）女士的《寂静的春天》出版。这本书用通俗易懂的语言描述了杀虫剂等农药对生态环境尤其是鸟类的毒害作用，指控美国化学工业界散布误导政府和社会公众的资料并隐瞒事实真相，而政府官员则盲目地接受化学工业界的不实资料并对杀虫剂的使用后果视若无睹。这本书当时受到了广泛的关注，数十种报纸和杂志纷纷转载。正式出版后，先期销量便达4000册，到1962年12月卖出了10万册。1962年的整个秋季，《寂静的春天》都位列《纽约时报》畅销书第一名。该书在引发化学工业界猛烈抨击的同时，也强烈震撼了社会公众，使公众第一次正视“环境”这个在美国国家法律和政策中从未提及的词汇。作为开创人类环境保护事业的启蒙之作，这本书的出版对之后全世界环境保护运动影响巨大，甚至被后人誉为“世界环境保护运动的里程碑”。但在当时，还是未能将美国大众对环境问题的注意力转化为政治上的动力，没有从根本上改变美国水环境快速污染的趋势。因为20世纪30—60年代，对于绝大多数美国大众来说，环境问题还不是他们生活当中最关心的事情。20世纪30年代的经济危机、就业、基本的营养、合适的住房，40年代的第二次世界大战，50年代美国和苏联的“冷战”、核战争的威胁，60年代的越南战争、马丁·路德·金牧师和肯尼迪被暗杀引起的社会暴乱，等等，都使得环境问题无足轻重。
最终使美国大众从水环境污染问题的集体麻木状态中清醒过来的，是俄亥俄州的凯霍加河面燃烧事件。流域范围内著名的工业城市克利夫兰仰仗大湖区的地理优势，工业迅速发展，钢铁炼油等成为这里的支柱产业。20世纪30年代之前这条河流就已经被当地人当作下水道使用，河面上漂浮着木制家具、浮木、树枝等固体垃圾和工业废油，在码头桥隧等垃圾拥塞的地方，遇到火星就容易点燃，成为所谓的“着火的河流”。1969年6月22日，凯霍加河面上一片浮油被火车落下的火星点燃，进而烧着了附近的固体垃圾。火灾半小时之内就被扑灭了，当地公众也没有太过惊讶，毕竟20世纪30年代之后凯霍加河频繁着火。1969年8月1日美国《时代周刊》报道了凯霍加河面燃烧事件，这极大地引起了美国社会公众的注意。《时代周刊》将其描述为“棕褐色，有油性，冒出地下气体，河水是在蠕动而不是在流动”，当地人甚至戏谑地形容“掉进河里的人不会被淹死，而会腐烂”。虽然这次燃烧事件造成的经济损失不超过10万美元，远远低于1952年燃烧事件带来的150万美元的经济损失，但由于人们的环保意识已大大提高，这些文字、图片还是在视觉上和形象上给社会公众带来了极大的冲击。加上知名摇滚乐手兰迪·纽曼（Randy Newman）专门为此创作了歌曲Burn On，并风靡全美。无奈、悲伤的曲调中夹带着几丝愤怒，凯霍加河面的燃烧成为越来越深刻的环境危机的有力证明，犹如阵阵当头棒喝，要将美国大众从对水环境污染问题的集体麻木状态中震醒过来。凯霍加河面燃烧事件之后的美国，社会各阶层的环境保护意识迅速高涨，从民间到各级政府，很快形成了制止污染、保护环境的共识。根据1970年的调查，美国大众已经将“清洁的空气和水”作为最关心问题的三个事项之一，排名在“种族”“犯罪”“少年”问题之前，仅次于“停止越战”和“自身经济”问题，民意调查的百分比也从17%上升为53%。1970—1971年，空气和水污染小组委员会（下设于美国参议院公共建设工程委员会）向国会提交了报告：国家在消除和控制水污染的每个重要方面的努力都明显不够，每个州政府建立的水质标准基本上都是滞后的，国家对污水处理厂的投资建设缺乏足够的资金，几乎没有执法的能力。许多河流和湖泊已经被严重污染，那些靠近市区的河道已不适宜于绝大多数的用途，河流、湖泊和溪流正在成为废物弃置场所而不是用来支持人类的生命和健康。到了1971年，国会和美国社会大众已经清楚地认识到，州政府主导实施的水质标准即便有联邦的帮助，也没有足够的力量能阻止主要水体的污染。
在寻求变革的社会背景下，不断有新的议案提交到参众两院。但两院议案仍然围绕着“联邦政府和州政府哪个起主导作用”“建立怎样的制度确保主导地位实现”两个基本问题展开。以缪斯基为代表的参议院主张联邦政府起主导作用，并对之前的法律做出了颠覆性的修改。第一，扩大法律的适用范围，将“可航水域”定义为“美国水域，包括领海”；第二，一改过去要求各州政府建立水质标准来执行水质管理措施的方法，美国国家环保局将负责制定排放标准并在全国范围内实施，通过工业企业的排放口来进行控制，而不是在水体中进行控制；第三，一改过去修修补补的状态，确立国家污染物排放消除制度，规定任何排污者必须持证排污，否则便是违法；第四，将水质标准作为评价排放标准实施效果的依据，当排放标准无法满足各州政府制定的水质标准时，联邦和州政府可以制定更严格的排放标准；第五，授权联邦行政机关通过行政、民事和刑事手段追究违法者的法律责任，并规定了公民诉讼制度，加强了私人对法律执行的监督。代表工业界利益的众议院则主张延续州政府的主导作用，非常满意州政府在水污染控制上的暧昧态度。最终，经过比其他同期的环境法律更长时间的准备和辩论，美国参众两院在相互妥协的基础上于1972年9月达成一致，通过了1972年的《联邦水污染控制法修正案》。该法案提出来以后，受到了美国全国的大力支持，许多报纸和杂志都刊登出来表示支持，在参议院全票通过，在众议院也以绝对票数通过。但该法案却遭到了时任总统尼克松的强烈反对，因为尼克松担心扩大对污水处理厂的投资、实施排放标准以及赋予联邦政府在控制水污染中的主导权将在很大程度上影响财政
。国会对尼克松的否决反应迅猛，最著名的是参议员缪斯基发表的演说：“我们能够负担得起清洁的水吗？我们能否负担得起生命赖以生存的河流、湖泊、溪流和海洋吗？我们能够负担得起我们的生命本身吗？这些问题在我们当时破坏水环境的时候没有一个人问过，当我们今天要来恢复水体的时候却有人来担心价格的问题。对这些问题的答案是不言而喻的。”最终，国会在总统否决该法案一天后便以压倒性的优势（参议院中52票通过，12票反对，36票弃权；众议院中247票通过，23票反对，160票弃权）推翻了尼克松总统的否决，从而使1972年的《清洁水法》正式生效，该修正案颠覆了传统的水污染控制理念，把美国水环境污染控制带入了一个全新的阶段（周佳苗，2015）。
1972年的《清洁水法》是美国水污染控制历史上的一个里程碑，该法案的出台彻底改变了美国水污染控制的格局，联邦立法第一次超越各州立法。各州的立法者也必须在联邦立法的基础上制定本州法律，各州从法律的制定者变成了联邦立法的实施者（滕海键，2016）。该法案总结了历次水污染控制法的经验，对以前的立法进行了重组、修订、扩张，同时又根据美国水污染控制的现实需要创立了一些新的制度，从而比较全面地建立了对向美国联邦水域排放污染物进行管制的基本框架。比如，该法案把立法目标确定为“恢复和保持国家水体化学、物理和生物的完整性”。首次规定了美国国家环保局对工业企业和污水处理厂制定排放标准，联邦政府确定了其在水污染控制中的绝对权力。对所有地表水体设定水质标准，任何人或组织都无权向美国的任何天然水体排放污染物，除非得到许可。对点源污染从水质标准管理转向以技术为基础的排放标准管理，国家污染物排放消除制度和以技术为基础的排放标准制度成为控制点源污染的法律制度。该法案的出台，使得工业污染点源在有效逃避法律管理多年后，成为美国水污染控制的重中之重。该法案还规定了水污染管理的行政机制，确定了多种执行方式，行政机关可以对违法者进行行政制裁或通过司法部对违法者提起民事、刑事诉讼，同时还通过具有典型公益性质的公民诉讼制度加强了私立执行力度，对联邦公力执行进行有效补充，构建了完整的执法机制。这些内容都具有划时代的意义，对其他国家构建本国水污染防治的法律体系具有重要的借鉴意义。但是，1972年的《清洁水法》也有一些不完善的地方。比如，未能考虑非点源污染，对有毒污染物的规定也过于简单等。随着人们对水污染规律的认识逐渐深入，对1972年的《清洁水法》的修改也逐渐提上日程，此后几乎每年都有修改，但影响较大的是1977年的《清洁水法》和1987年的《水质法》。
在1972年的《清洁水法》颁布实施后的几十年里，美国水污染控制法的基本框架没有重大的改变，有的只是细枝末节的修改（晋海，2013）。1972年《清洁水法》要求在国家排污许可证上标明每个排放源必须达到的排放标准和达到标准的最后期限，并以五年为一个台阶，经过两个台阶之后适用较高的标准。同时这种五年上一个台阶的要求与排污许可证的五年有效期契合。第一批排污许可证发放于1972—1976年，这一时期美国国家环保局将控制重点放在废水中的生化需氧量、总悬浮固体、油脂、酸碱度等常规污染物及部分金属污染物上。但美国国家环保局未能按照1972年法律的要求对有毒物质的排放进行有效管制，导致了美国自然资源保护委员会（National Resources Defense Council，NRDC）对其提起诉讼。该案于1976年通过法庭达成了和解，签下了一份历史性的判决书。这份判决书确认了国家污染物排放消除制度需要优先控制的65种有毒污染物，要求美国国家环保局尽快制定21种重点行业的基于技术的排放标准以解决有毒污染物的排放问题，并确定以《清洁水法》来管理有毒污染物的废水排放。这份判决书的主要内容被整合到1977年《清洁水法》的框架中，使这部法律将防治重点放在有毒污染物的控制上（尚宇晨，2007）。
1977年的修正案被称为《清洁水法》。该法案对污染物控制的重点由常规污染物转向了有毒污染物。这一时期对有毒有害污染物的控制被称作第二批许可行动。1977年《清洁水法》要求按照“经济可行的最佳技术”（BAT）的排放标准控制有毒污染物，另外制定了与BAT处理率相当的“最佳常规污染物控制技术”（BCT）的排放标准。原本由“最佳可行控制技术”（BPT）控制的常规污染物因受到BCT的控制而提高到一个新的水平。但1977年《清洁水法》放宽了达到排放标准的最后期限，以缓和工业界履行法律的压力
。BAT和BCT执行的最后期限都被推迟到1984年7月1日。此外，1977年《清洁水法》还增加了排污许可证修订、最佳管理实践的改进、预处理标准的设置等内容。该法案还强调，各州承担管理和执行的首要责任，但美国国家环保局拥有强制执法的最高权力。工业企业和城市生活污水处理厂应满足基于技术的排放标准以及由各州实施的更加严格的基于水质的排放标准。
总体来看，1977年《清洁水法》对1972年《联邦水污染控制法修正案》的修改达70多处，绝大部分修订都进一步强化了美国国家环保局处理复杂水污染问题的权力，特别是对21个主要工业行业的65种有毒污染物的控制，后来进一步扩展到涵盖34个主要工业行业的126种有毒污染物。1977年《清洁水法》颁布实施之后，美国水体的有毒有害污染物的排放量显著下降。但由于现实困难无法实现1972年法案确定的目标，1977年《清洁水法》推迟了点源的污染排放控制进程，同时对非点源污染依然持放任的态度，没有对非点源污染提出明确具体的控制措施。
1972年《清洁水法》关注的重点是点源污染，使工业企业和城市污水处理厂等点源排放符合美国国家环保局制定的国家污染物排放消除制度（National Pollution Discharge Elimination System，NPDES）。在NPDES制度下，经过多年的努力，点源排放得到了有效控制，美国的河流、湖泊、沿海水域的水质也得到了提高。调查评估报告显示，不规律的非点源并没有得到很好的控制，大量污染来自非点源污染，NPDES计划仅应用于所谓的点源而遗漏了大部分非点源污染（来源于扩散和难以监测的污染源，比如地表雨水径流、建筑物和工业企业场所排放的雨水污染、农林业等干扰土地的活动等）。这就使对非点源污染的控制成为国会立法的主要内容，这就是1987年《水质法》。
虽然早在1972年，《清洁水法》就将点源和非点源污染纳入统一管理范围，但相比点源受控于国家污染物排放消除制度，非点源污染的控制权几乎全部留给了各州政府（于博维，2007）。1987年《水质法》新增了第319条“非点源管理计划”，授权联邦指导各州制定和实施非点源污染管理计划，以解决非点源污染问题。1987年《水质法》规定，如果各州的不达标水体在实施基于技术和水质的控制措施后，仍未能达到相应的水质标准，美国国家环保局就会要求各州政府对这类水体实施TMDL计划
。
1977年《清洁水法》要求所有排放源所排放常规污染物、非常规污染物和有毒有害污染物在1984年7月1日分别达到“最佳常规污染物控制技术”和“经济可行的最佳技术”的标准，但都没有获得成功。这是因为早期普遍缺乏工业废水处理技术，在有毒有害污染物方面可处理性资料也不足，某些工业行业没有排放限值或者不在管理范围内，导致部分工业行业难以在排污许可证中普遍地应用相应的排放标准。很多情况下，排污许可证编写者只能根据每个排放源的具体情况制定基于技术的排放标准，这就是“最佳专业判定限值”（BPJ）。虽然已经针对很多工业行业制定了排放标准，但制定的标准严重滞后，因此1987年《水质法》再次延长了达到BAT和BCT排放标准的期限，将其延至1989年3月31日。
1987年《水质法》还加强了对点源暴雨经流排放的监管，制定了控制工业废水和城市暴雨径流排放达到NPDES制度要求的新时间表，工业废水和城市暴雨径流排放也要达到与BCT和BAT相同的排放标准。城市分流制雨水系统要求在最大可行性范围内控制污染物排放。此外，该法案还要求美国国家环保局对污泥中的有毒物质进行鉴定，并进行总量控制。该法案还发布了反降级的规定，禁止对已颁发排污许可证的排放标准进行降级处理（姜双林，2016）。
1987年《水质法》对建设赠款规定进行了改革，停止了为市政污水和废水处理厂提供基金的捐款计划，用州清洁水循环基金来取代。州清洁水循环基金在帮助各州政府达到《清洁水法》的目标、改善水环境、保护水生生物、保护和修复饮用水水源、保存国家用于休闲用途的水体等方面，都发挥了重要的作用。通过州清洁水循环基金，联邦政府和州政府共同拨款并逐步在各州建立起来，联邦政府为州政府提供年度资金，州政府再以低息贷款的形式发放给各种水质项目。根据规定，州政府设立管理机构，按联邦政府拨款的20%提供资金。通过联邦拨款，州政府拨款、偿还贷款、债券等，实现资本化运作。贷款通常利息很低（有时甚至没有利息），虽然大部分的贷款都拨到了地方政府，但是也可以发放给商业和非营利性组织，偿还期限长达20年。当时大部分的州清洁水循环基金不仅对市政污水收集和处理设施提供融资，也对城市雨水和非点源管理计划、国家河口计划以及地下水保护项目等提供支持。
总体来看，1987年《水质法》是通过授权联邦指导各州制定和实施非点源污染管理计划解决非点源污染问题的。为制定雨水处理法规确定了时间表，强化了与水质有关的要求，增强了美国国家环保局的执行力度，为污水处理厂的建设设立了州清洁水循环基金。同时还加大了民事、刑事处罚力度，将构成刑事犯罪的意图要求，从原来的“故意”降低为“明知”，加大了对违法行为的打击力度，以加强法律的强制力。
从1987年开始，《清洁水法》又经历了30多年，但并没有停止发展的脚步，纳入了许多其他法律的内容，同时也与一些法律加强了联系。比如，收录了美国和加拿大政府共同签订的《大湖水质协议》的部分内容；国会颁布1990年《石油污染法》，为确定石油污染的法律责任、清理和处罚提供授权，该法案与《清洁水法》部分章节密切相关，用以解决石油的泄漏问题；1998年，时任总统克林顿宣布将实施一个全新的《清洁水行动计划》，推行以流域的方法控制水污染，强调流域的功能和条件，将流域目标纳入联邦机构的规划和项目中；2003年，美国国家环保局为指导各州在水污染控制领域试点水质交易颁布了《水污染交易政策》，通过点源与点源之间、点源与非点源之间、非点源与非点源之间的排污权交易来平衡经济与环境之间的关系；2014年的《水资源改革和发展法》对《清洁水法》中州清洁水循环基金做出了较大的变革，提供了更加灵活的贷款方式以及更低的贷款利率，并且将偿还周期延长至30年。