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近年来，众多学者对土地制度变迁历程开展研究，关注的时间线多为改革开放以后 [8-11] 或新中国成立以来 [12-17] ；关注的内容主要为城乡土地制度 [18-19] 或涵盖“三块地”——农村承包地、宅基地、集体经营性建设用地的各类农村土地制度 [20] ，且聚焦农村土地的产权制度变迁 [21] 和农村土地的管理与规制。事实上，新中国成立70多年的历史进程中，中国农村集体土地制度的变迁始终与国家整体发展目标紧密相关，始终和中央、地方与农民的土地权益分配交织推进。特别是自家庭联产承包责任制实施以来，中国农村土地始终关注农村家庭承包关系的稳定，并且不断明确农村土地产权，强化土地权能，推动农地要素市场化交易，为农户土地权益的实现奠定基础。同时，在国家治理体系、治理能力现代化提升过程中，中国农村的土地管理制度、资源配置制度和涉及粮食安全与耕地保护的相关制度建设也呈现体系化、法律化的演进趋势，农村土地制度通过不断调整产权结构的过程 [22-24] ，实际上对土地权益分配进行动态的调整 [25] 。以此解决凝结在“三块地”上的关键——“三农”问题。近年来为实现乡村振兴的迫切需要，农村土地制度创新被推到了农村经济体制改革的前沿。因此，有必要对新中国成立以来农村土地制度的演变、政策调整以及学术界的有关理论脉络进行概括性梳理 [26] 。科学总结农村土地制度演变进程所蕴含的内在逻辑，对于中国未来农村土地制度的改革创新无疑具有重要的指导意义和趋向性的启发与帮助。
中国农村土地制度改革具有很强的阶段性和空间性特征，一是各时期不同空间类型土地（即城市土地、承包地、宅基地、集体经营性建设用地）的制度改革要解决的土地问题各不相同，制度改革内容和进程也存在差异，若笼统分析各类土地制度，将难以细致考察农村土地制度演变轨迹；二是农村土地制度改革基本上是沿着两条主线，即农村土地产权制度和农村土地管理（治理）制度交织而进行的众多制度改革和制度创新，若仅关注其中之一，将难以全面呈现农村土地制度改革历程。因而，只有厘清中国农村土地制度改革的历史经验和逻辑进路，才能准确把握未来农村土地制度改革的趋势和方向。
对中国农村土地制度变迁的阶段特征的研究，因历史事件节点不同或时间长短差异而呈现不同的划分特征，现有研究主要集中在三个时段：一是对改革开放以来农地制度的历史变迁研究 [27-28] ，着重探讨家庭联产承包责任制探索阶段、确立与深化阶段、立法规范和系统化阶段，以及“三权分置”阶段的农村土地制度特征。二是对新中国成立70多年来农村土地制度的历史变迁研究 [27,29-30] ，分别从单一产权阶段、两权分离阶段，以及“三权分置”阶段，探讨国家与农户之间的关系，认为农村土地制度变迁具有明显的强制性与诱致性制度变迁特征，且农村土地制度变迁呈现“与时俱进、稳步推行”和“坚守底线、市场引领”的基本特点，农地制度变迁的本质是产权管制逐步放松和产权主体回归农户 [31] ，同时也体现了农地制度变迁的方向是朝农地权利结构复杂化演进 [32] 。三是对中国共产党成立百年来农地制度的历史变迁研究 [26,33] ，可以分为三个时期，分别是“站起来”时期（1921—1979年）、“富起来”时期（1979—2013年）和“强起来”时期（2013年至今）。将土地制度的历史变迁放置于我国经济体制转型的背景下思考，可以发现土地制度的变迁与国家整体发展目标紧密相关，并始终和中央、地方与农民的土地权益分配交织推进 [25] 。
新中国成立以来，中国农村土地制度的演变始终是在“一个环境、两条脉络”的框架下演进，其逻辑进路是按照两个脉络交互演替、相互作用、互为推动而进行的，其中产权制度脉络呈现“分散—集中”特征，而治理制度则是从“政府—市场”主导向现代化“管制制度”转型，交互叠加的系统性特征趋向 [34] 。
中国社会生产力的发展促进土地由分散到集中的转变，是中国农村土地制度创新不变的主旋律，这一特征既是中国土地制度创新的趋势，也是土地制度创新的客观要求。新中国成立70多年来，中国农村土地制度的创新从两个层面体现了“分散—集中”的特征趋向：一是土地所有权初次的“分散—集中”。新中国成立初期的土地改革运动确立农民土地私人所有制，到之后高度集权的人民公社制度所确立的农村土地集体所有制，是土地所有权由分散到集中的初次嬗变。新中国成立初期，整个国家处于百废待兴、百业待举之际。生产力和生产关系的变化驱动了农村社会经济的发展，变封建土地地主所有制为农民所有制的土地改革运动满足了农民对土地的需求，提高了农民的生产积极性，推动了农村经济的发展。1952年相较于1949年全国粮食产量增长46.1%，农业总产值增长48.47%；全国70%以上的农户生产条件和生活水平明显改善。但小农经济的弊端也逐渐暴露，成为乡村社会发展的桎梏，逐步将土地等生产资料过渡为集体所有，完成了农村土地产权的变更，适应了社会发展的需要。农村土地制度在较短时间内经历了“农民所有、个人经营—农民所有、集体经营—集体所有、集体经营”的历史性变迁。很快实现向集体所有制的转变。确立了农村集体土地所有权制度，体现国家意志对农村集体成员生活、生产的全面管理，改变了农村原有的人际关系、社会结构和政治体制 [35] ，农村土地制度的改革彻底推翻了中国传统乡村旧秩序，重新塑造了基层组织和权力结构，为在农村贯彻中央经济计划奠定了政治和经济基础 [36] 。国民经济的快速恢复和发展得到了广大人民的支持，为向社会主义过渡创造了经济条件和政治条件。
二是农村集体土地使用制度的“集中—分散”变革。20世纪70年代末中国改革开放就是从农村对土地生产经营制度的“集中—分散”改革开始的。家庭联产承包责任制把原来农村集体所有、集体使用的土地分散承包给农户，20世纪80年代中期，全国569万个生产队有99%都实行了包产、包干到户。土地使用权由“集中”到“分散”后，农民的生产积极性发生了重大变化，粮食产量更是逐年增加，1984年粮食总产量达到了40731万吨，创造了新中国成立以来粮食产量历史最高纪录，全国各地基本解决了长期困扰人民的温饱问题。家庭联产承包责任制作为一种非常适宜农业生产的制度安排，对中国农村生产力发展而言，是极大的推动。
土地经营权的“分散—集中”。家庭联产承包责任制的施行确立了以“包产到户、包干到户”为标志的家庭经营体制，使得农户成为从事商品生产经营活动的主体。家庭联产承包责任制对中国农村经济的发展产生了巨大的推动效应，但正如其他历史变革一样，承包制在一定发展阶段所确定的农村土地关系，随着农村经济的发展，愈来愈暴露出许多其自身难以克服的困难 [37] 。这种分散的规模较小的农业经营模式与现代农业的发展要求并不相符。随着生产力的发展，我国土地的小规模分散化经营将逐步转变为适度规模的专业化经营；全部农村劳动力经营土地也将逐步转变为部分劳动力经营土地。农业现代化对规模化、机械化和专业化的要求，推动了土地使用经营权由分散到集中的转变，即土地的经营权集中到种田大户和家庭农场等新型农业经营主体手中。
农村土地制度的变迁归根结底是农地产权制度的变动。中国70多年的土地制度改革使得农民拥有完整的农地产权，明晰农村土地权能，强化土地赋权，才能发挥土地多重功能。集体所有制是国家主流意识形态主导的强制性制度变迁，其存在诸多问题。21世纪，农村土地制度必须在法律上赋予农民统一的土地所有权与财产权，建立复合型土地产权制度或多层次的土地所有制，才符合目前中国国情 [38] 。赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，推动土地承包经营权规范有序流转，维护农民的合法土地权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，在法律赋权和登记颁证的基础上，进一步规范土地承包经营权流转交易。2003年3月施行的《农村土地承包法》从法律层面规定了家庭承包中发包方和承包方的权利和义务，并强调国家保护承包方的土地承包经营权及其依法、自愿、有偿流转的权利。2008年10月，党的十七届三中全会提出要“稳定土地承包关系长久不变，赋予农民更加充分而有保障的土地经营权”。2012年《农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点工作方案》颁布，同时推动农村承包地确权颁证制度，保护农民权益。至2013年，农村土地制度改革的重点均放在土地确权赋能上。“土地确权”是为适应农村土地资源要素的规范化流动需求，由国家层面开展的以农地产权清晰化处置为主要目的实质性改革措施，成为当时解决农村人地矛盾和发展问题的重要手段 [8] 。土地确权后，农地流转中的许多现实问题得到解决，对提高农户流转意愿、提升农村要素活力等起到了积极作用。“三权分置”让农民拥有承包地的使用权、收益权和进一步扩展的承包地转让权。2014年1月颁布的中央“一号文件”指出，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。上述一系列确权赋能颁证及规范流转的法律法规和政策文件，保障了农民对土地承包经营的各项权利，促进了土地承包经营权的规范有序流转。
政府规制是引导农村土地制度改革的主导力量，对制度变迁发挥着重要作用。农村土地制度变迁的核心问题，实质是围绕土地在政府、市场、农民三者之间进行利益博弈，任何一次农村土地制度的变迁都离不开政府职能的发挥和行政力量的推动。在我国，个人或组织拥有的土地权属都来自政府授权 [39-40] 。政府对土地的管制既包括对土地产权权属的界定，也包括对资源配置方式和土地用途等的规制。从内容来看，土地产权管制必然涉及政府与市场的关系、土地增值收益分配等问题，对国家财政、经济波动和社会治理具有重要影响。
依照中国的土地制度设计，地方政府对土地出让拥有绝对掌控力。在经济分权与晋升锦标赛的“双重激励”下，地方政府倾向于以土地为抓手进行干预。地方政府通过压低地价、过量供应、降低环境规制门槛等方式干预土地出让，政府的土地出让干预会出现两种结果：一是以争取工业企业的落地，促进政府招商引资、维持财政收支平衡，进而推动地方经济增长；二是这种干预会导致城市无序扩展、农民权益受损、寻租程度加深、生态环境恶化 [41-42] ，地方政府土地出让干预对企业生产率可能还存在负向传导影响。土地要素价格的扭曲，在微观层面将会改变企业面临的要素价格信号，扭曲企业决策行为，造成企业生产要素投入错配，进而影响经济市场运行 [43] 。
土地流转的市场化倾向是中国农村土地制度创新的另一个典型特征。农业生产方式从小农经济时期自给自足型的封闭式生产转向面对市场的产业化生产，需要土地自由流动的推动。新中国成立70年来，中国土地制度的调整标准逐渐由依据人口变动的调整标准转变为依据市场需求的调整标准，土地资源的配置方式也转变为由市场调控替代集体计划配置。在20世纪50年代的合作社、人民公社时期，政府以行政手段在短期内快速地集中了土地所有权，尝试土地的规模化经营，实践证明，这种政策的实施效果并不是很好。家庭联产承包责任制的实施，尤其是“三权分置”制度的落实，则充分体现了中国农村土地制度创新的市场化特征趋向，土地资源的优化配置和高效率利用依赖于市场化的调节。
市场机制完善的一个重要障碍是农地产权不清晰所带来的大量交易成本问题 [44] 。只有在不断完善的市场机制下理性的经济决策才是有效的，“三权分置”制度改革是提高农民的财产性收入和扩展农民收入流、缩小城乡差距的有效途径，而赋予农民最为宝贵农地资源的财产性权利是扩展农民收入流的必要手段。赋予农民土地的财产性权利对土地制度提出新的要求。同时，由于农业是一个高风险、高投入、周期长的产业，在客观上对新型农业经营主体的资金链产生要求。在“二权分离”安排下，农村土地不能进行抵押贷款，这不仅限制新型农业经营主体投资的积极性，还限制投资能力。所以，需要赋予并强化新型农业经营主体独立的土地权利，提高其农业投资的动力和能力。
地方政府土地对农村土地市场的干预不仅涉及农村土地制度自身，还与行政体制、财税制度、区域政策等制度政策相互交织。2020年出台的《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出：推进土地要素市场化配置改革，深化土地出让制度改革，健全工业用地市场供应体系。同时，2019年新修改的《土地管理法》为促进集体建设用地参与市场交易，形成多主体供地的格局，逐步打破地方政府垄断土地一级市场的状况提供了法律制度保障 [43] 。
一是农村土地治理制度始终与社会经济发展相适应，土地治理制度改革是我国过去几十年经济改革与转型中最重要的内容之一，农村土地治理制度是乡村社会生产和发展的前提和基础。作为社会主义经济制度的重要支撑，农村土地治理制度直接影响农业发展、乡村繁荣和农民幸福，不同历史时期的农村土地制度对农村社会经济发展都会产生深远的影响，并不断地适应和推动社会经济的发展。
农村土地治理制度改革，属于生产关系的调整，最终目的在于释放和推动农村生产力的持续发展，从而夯实农村持续繁荣和农民幸福生活的坚实基础，其内在逻辑都是对相应时期生产力发展水平的适应。其变动是由社会生产力水平决定的，当社会生产力水平发生变化，处于相对稳定状态的农村土地制度与生产力之间便会发生矛盾。作为农业生产关系的基本安排，中国特色农村土地制度并不是一成不变的，而是根据农业生产力与生产关系的矛盾运动进行动态调整的，以使农业生产关系更好地促进农业生产力发展水平的整体跃升。为了推动乡村社会发展，就必须调整生产关系，变革农村土地制度。
随着工业化、城镇化和农业现代化的快速发展，农村土地治理制度必须与乡村社会生产力发展相一致；20世纪六七十年代，我国实行土地国有或集体所有，除了要和社会主义公有制相符合外，更重要的是希望通过掌握土地资源，将用地计划和经济建设计划统一起来，顺利开展各项经济建设。土地公有制的建立，以及计划配置土地资源模式为当时的经济发展作出了重要贡献，为改革开放后的工业化进程积累了经验，打下了较好的基础 [45] 。20世纪80年代后，随着计划经济向社会主义市场经济转型，工作重心转向经济建设，国家开始致力于追求效率和整体经济增长速度最大化 [46] 。政府逐渐缩小对经济社会的直接干预和控制，并允许社会中部分要素自由流动。通过分权和放权，赋予社会诸领域一定程度的自主权，激发地方政府、基层人民活力来塑造新型社会主义政治经济体制 [47] 。
从20世纪90年代中后期开始，中国逐步建立起日益体系化的城市土地征收、土地出让制度，为我国以工业化为基础拉动服务业、房地产业发展的城市化、城乡基础设施的超常规建设创造了相当有利的条件。政府干预，尤其是土地出让已成为中国地方政府干预最为强烈的领域之一 [48] 。助推了30多年的高速工业化与城市化，特别是为大批工业开发区、经济技术开发区、高新技术园区以及新城区的基础设施建设提供了主要的融资来源。伴随20世纪90年代中期以后从沿海到内地的工业化和城市化建设浪潮，不仅东中西部的各级城市在空间范围上完成了大幅度的扩张，从农村向城市迁移的人口数量也实现了快速增长，为中国市场经济转型、经济保持中高速增长作出了重要的贡献。
二是农民主体性是农村土地制度改革的价值逻辑。
农村土地制度的改革创新与农民的切身利益密切相关。任何一次农村土地制度的变革都要以尊重农民主体地位、满足农民利益为依归。土地制度变迁始终以满足不同时期人民根本诉求为改革的出发点和落脚点。如新中国成立初期，国家建立了农民土地所有制，实现广大人民群众“耕者有其田”的理想，满足了劳动人民拥有自己土地的根本诉求。在社会主义革命和建设时期，为尽快改变农村农民贫困落后面貌，在农村发展“互助合作”，推动土地公有制变革，实现了劳动人民迫切改善农业基本生产条件的根本诉求。在改革开放经济建设时期，由农民自下而上地推进了家庭联产承包责任制改革，充分释放了农民的生产积极性，满足了人民渴望物质生活水平提高的根本诉求。为保证农民长期利益不受损，1998年修订的《土地管理法》和2002年修订的《农村土地承包法》等都明确指出，农村土地承包期延长到30年。中国人均资源少，地区差异大。在人地矛盾尖锐的地方，不断按人口变动而平均地权是农民的一种自发要求。农户长期使用土地的需求与集体成员平均占有承包地的要求，是农村土地制度改革必须要考虑的主要问题。也就是说，在制定农村土地制度或政策时，既要满足农民长期而稳定的使用土地的需求，也要兼顾农民对土地平等权利的要求。
随着中国经济的快速发展，城市化和工业化进程的加快，部分农户开始出现兼业化和非农化行为，农村劳动力向城镇转移加快，农地利用率开始下降。同时，部分农户逐渐建立起规模经营意识，专业户、家庭农场等新型农业经营主体逐渐涌现，由此催生了土地流转需求。为提升农村土地利用效率，国家开始了对农村土地承包经营权流转的探索，并陆续出台了一系列政策文件，不断完善农村土地流转制度。如2003年《农村土地承包法》为土地流转提供了法律依据。2021年《民法典》进一步明确了土地承包经营权流转和规模化经营的法律地位，极大地激发了农民的创造力和干劲，对维护农村稳定、提升农村土地利用效率以及统筹城乡发展等产生了积极作用。新时期生态文明和乡村振兴的诉求日益成为人民的现实需要，土地制度改革也逐步转型为以新发展理念为指引、以生态文明和乡村振兴为目标，全面满足人民最深层次的根本诉求 [19] 。
党的十八大以来，针对乡村新业态转变、农村劳动力要素转移、土地要素市场化配置诉求增加、土地产权权能不尽清晰完整、增值收益分配争议较多等新形势、新问题和新挑战，特别是自2014年中央“一号文件”《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》的发布和2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》推动的2015—2018年试点工作，有效地促进了我国在农村土地承包经营制度、土地征收制度、集体经营性建设用地入市制度、宅基地制度等方面进行的新一轮土地制度改革。
进入新时代，国内外形势发生了深刻变化，客观上对农村土地制度改革提出了新的要求。从2018年修改的《农村土地承包法》，到2019年修改的《土地管理法》，再到2020年《民法典》的颁布，国家希望通过不断完善法律制度以更好地保护农民的土地权益。诸多学者已然在“点”“线”“面”等层面对土地制度变迁展开了研究。尤其对中国农村土地制度的变化发展和制度动因开展了探讨 [18，49-52] 。多“点”聚焦于农村集体土地制度中的“农地制度”“征地制度”“宅基地制度”“耕地保护制度”等单个制度，探讨了其演变过程、变迁机理和制度绩效等问题 [8，16，53-61] 。
众多研究紧跟国家政策，研究热点聚焦在农村土地“三权分置”制度、多种形式适度规模经营、农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革、农村土地产权流转交易制度等方面。刘俊杰等基于全国农村产权制度改革先行试验区山东省枣庄市农户调查数据，发现农村土地产权制度改革主要通过交易和分工效应影响农户收入水平和结构 [62] 。魏后凯、刘同山认为要解决城乡建设用地不合理的“双增长”和农村日益严重的空心化问题，必须完善相关法律规范，加快综合配套改革，依靠政府引导和市场化途径，实施分类、分层、多样化的策略，建立和完善长效机制，推动进城落户农民自愿有偿退出宅基地 [63] 。杜伟、黄敏主张乡村振兴战略背景下农村土地制度改革的主要领域在农村承包地、集体建设用地、宅基地三大方面，必须进一步巩固农村土地“三权分置”制度、激发农村集体建设用地入市改革内生动力、拓展农村宅基地制度改革 [64] 。贺雪峰则分别从征地制度、宅基地制度和农村建设用地制度三个方面讨论土地资源与土地价值及两者之间的关系，为全国开展的土地制度改革试点提供理论支撑 [65] 。陈锡文针对党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中深化农村土地制度改革的内容，认为土地的产权权利与土地的用途管制必须平衡 [66] 。
诸多学者指出，农村集体土地制度变迁与“经济发展”“社会稳定”“城市治理”“乡村振兴”等息息相关，是国家治理体系中最为复杂、最为独特、最为敏感的核心要素 [67-71] 。
新时代以来，国际化市场化加快推进，实现农业高质量发展迫切要求进一步优化土地资源配置。今天的中国农业，已经深度融入世界农业产业体系当中。我国农产品进出口总额自2014年起稳居世界第二，2017年农产品进出口总额超过2000亿美元，同比增长9.1%。日益加深的国际化市场化，对深化农村土地制度改革带来了深刻影响。一方面，土地资源高效利用的要求更加迫切。我国有2亿多农业经营户，户均耕地面积只有7亩多，仅相当于欧盟的1/40、美国的1/400，缺乏国际竞争力，部分进口农产品到岸税后价格低于国内价格，有的品质还优于国内农产品。这就需要通过深化农村土地制度改革，引导土地经营权有序流转，发展多种形式适度规模经营，实现小农户与现代农业发展有机衔接，推进标准化生产，降低生产成本，提高农业发展质量效益和竞争力。另一方面，土地资源的配置空间得到拓展。2017年我国进口的大豆、棉花、食糖等农产品，按目前国内单产水平计算，相当于8亿多亩的播种面积。这既满足了国内日益增长的农产品需求，也在一定程度上利用了国际耕地资源，减轻了国内土地资源压力，可以使有限的土地资源更多地配置到具有比较优势的农业产业上，增加了土地制度改革的空间和余地 [72] 。
在农地要素市场化配置方面，农村土地制度改革促进了农地要素自主有序流转，保障了不同市场主体平等地获取农地要素，提高了农地要素市场化配置效率，充分激发了农地要素的市场活力 [73] 。要素流转总体规模不断扩大，2014—2020年，全国耕地流转面积从4.03亿亩增加到5.32亿亩，流转率从30.32%上升到34.06%。另外，由农户之间自发流转逐渐发展为农户、家庭农场、专业合作社、企业和其他经营主体等多元化主体流转，并且各类主体流转的农地要素规模逐步扩大。2014—2020年，全国流入农户的耕地面积从23544.18万亩增长到24882.76万亩，流入专业合作社的耕地面积从8838.77万亩增长到11453.01万亩，流入企业的耕地面积从3882.48万亩增长到5558.54万亩，流入其他主体的耕地面积从4074.03万亩增长到4200.35万亩。流转交易形式逐渐多样化，市场服务机构逐渐增加。2020年，全国耕地以出租（转包）、入股和其他形式流转的土地占比分别为89.25%、5.50%和5.25%，乡镇土地流转服务中心有22308个，并进一步建立了土地流转市场，其中省级13个、地级市102个、县级1474个 [73] 。
在城乡融合发展新格局下，土地制度改革的核心是盘活农村土地资产，实现农民土地资产的更多权能，将农村土地由“死资产”变成“活资本”，并依托农村土地制度的供给侧结构性改革来加强城乡功能连接，构建工农互促、城乡互补、全面融合的新型工农城乡关系。随着工业化、城镇化加快推进，促进农村劳动力分工分业和农业转移人口市民化，迫切要求进一步加大对农民的土地权益保护。近年来，农村劳动力大量转移进城。2017年，进城务工的农村人口达2.87亿，我国常住人口城镇化率达到58.52%，户籍人口城镇化率也达到了42.35%。预计2035年我国常住人口城镇化率将达到70%。大量农民离土离乡、进城就业，农村土地流转、人地分离的现象将十分普遍，这对保护农民的土地权益提出了更高要求。一方面，要保护进城务工者的土地权益。进城务工农民在城镇稳定就业定居，是一个长期过程，他们对事关切身利益的承包经营权、宅基地使用权等土地权益更加关注。农村土地流转在改善土地利用方式、提升土地生产效率的同时，促进了农户家庭劳动力合理分流，增加了贫困户的财产性收入。这就要求在深化农村土地制度改革过程中，要维护好进城农民的合法土地权益，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件，使他们能安心在城镇工作生活，提高城镇化发展质量，促进社会和谐稳定。另一方面，要保护在乡务农者的土地权益。我国国情农情决定了小农户和新型农业经营主体将在一定时期内长期共存。小农户大多是自己经营承包地，新型农业经营主体大多是租赁农户承包地经营。既要保护好农户的承包权，也要平等保护好新型农业经营主体的经营权，才能为解决“谁来种地”的问题奠定制度基础。具体而言，从事农业生产的家庭劳动力通过流入更多的农地要素，开展农业规模化生产，增加家庭农业收入，而家庭富余劳动力转向非农部门，提高家庭工资性收入，实现多元就业。
实施乡村振兴战略，实现城乡融合发展，迫切要求进一步强化土地制度供给。党的十九大做出实施乡村振兴战略的重大决策部署，要求建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。土地是农村最大的财富，土地制度改革与农民生产生活、乡村产业发展、乡村治理等紧密相连，是推进乡村振兴的关键环节。在土地制度改革过程中，一要加快盘活农村土地资源要素，“产业兴旺，生态宜居”是乡村振兴的首要之义，产业用地是乡村振兴的重要场域。无论是加强农村人居环境整治、建设美丽家园、改善农民生活条件，还是发展乡土产业、庭院经济、休闲农业、民宿和乡村旅游，都需要通过推进承包地和宅基地“三权分置”等土地制度改革，更为有效地利用宅基地管理，实现生活空间布局协调、功能齐全，激活土地要素活力。通过集体经营性建设用地入市、利用闲置宅基地和闲置住宅等方式，统筹使用农村建设用地要素，满足乡村农产品加工、休闲旅游、民俗文化等第二、第三产业的发展需要。同时又要守住底线，不能搞“大棚房”，不能变相搞耕地非农化。通过对村域土地的整理和复垦，不仅能够改善居住环境，而且能将相关收益用于乡村基础设施和公共设施建设，修复和改善乡村生态环境。二要推进城乡土地要素平等交换，在土地征收、集体经营性建设用地入市等改革过程中，要保障农民公平分享土地增值收益；农村土地制度改革始终坚持把农民分享更多的增值收益作为生活富裕的基本出发点，激活农村土地要素，完善增值利益分享机制，创新收益分享模式。要改革完善土地出让收入使用制度，调整完善土地出让收入使用范围，改变长期以来农村土地出让收益“取之于农、用之于城”的状况，提高农业农村投入比例，更多地用于农业农村发展。通过农村土地制度改革，不仅以责任落实更好地实现了耕地保护，而且通过明确权利和利益，充分调动了农民参与集体土地资产管理的积极性，增强了农村基层组织和农民集体的凝聚力，促进了乡村治理体系和治理能力现代化水平的提升。
党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央，立足调整理顺工农城乡关系，树立农业农村优先发展政策导向，全面深化农村各项改革，持续完善农村土地制度。目前我国农村集体所有制经济有两种基本类型：一是农村人民公社“三级所有”沿袭下来，土地等资源和其他共有资产分别属于乡（镇）、村、组三级农民集体所有的社区性集体经济；二是专业性集体经济，《宪法》规定：农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。农村集体所有制有效实现形式，是指能够有效提升集体经济综合实力、增加集体成员收入和保护其合法利益的一组经济关系和制度安排。从当前我国集体所有制实践角度概括：中国特色社会主义农村集体经济，是土地等资源和其他共有资产分别归乡（镇）、村、组三级农民集体所有，采用成员优先、市场调节等多种手段配置资源，实行统分结合的双层经营体制和“多元化、多层次、多形式”的经营管理方式，按集体经济规则和生产要素相结合的方式分配收入的公有制经济 [74] 。农村土地集体所有制是保障“耕者有其田”的有效实现形式，农村土地归劳动人民集体所有，保障了农民占有、使用和利用土地的公平公正，避免农村产生大量“三无农民”（无地、无业、无保障）。农村土地集体所有制吸收了土地国有制和土地私有制的优点，利用土地集中控制权、差异化用地指标配置和土地低价供应，为工业化现代化提供了大量的内部积累；中国特色的农村集体经济，充分调动农民群众参与改革，改革成果由全体农民群众共享，避免了农村土地陷入封建社会“土地周期律”的怪圈。
中国农村发展的实践证明，农村土地集体所有制符合马克思“公有制”理论及社会主义经济发展要求，保障了全体农民共同享有土地权益，是团结和组织农民的重要形式，对稳定国家整体大局有着至关重要的意义。习近平总书记强调：“农村土地集体所有制是农村经济的‘魂’，不管怎么改，不能把集体所有制改垮了。”但不可否认的是，随着时间的推移和形势转变，当前实践中集体所有制面临一些新问题，国家积极采取系列措施：一是完善土地承包经营制度。国家先后开展了农村土地承包经营权确权登记颁证、实行农村承包地“三权分置”、保持土地承包关系稳定并长久不变等改革，进一步巩固了农村基本经营制度。二是积极推进集体经营性建设用地入市改革。盘活存量建设用地和低效用地，取消了多年来集体建设用地不能直接入市流转的二元体制，允许集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，为城乡一体化发展扫除了制度性障碍。三是稳步开展宅基地制度改革。宅基地制度改革致力于探索宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”有效实现形式，构建开放、共享、公平的宅基地使用权流转交易制度，释放农村宅基地和农房的资源价值，吸引人才、资本回流农村。四是全面推开农村土地征收制度改革。进一步缩小征地范围，突出征收土地必须符合公共利益，强化征地程序公开民主，健全被征地农民合理、规范、多元的补偿保障机制。目前，中国经济转入新常态，土地作为经济增长的发动机角色也在发生改变，推进土地要素市场化配置有利于摆脱土地依赖，实现发展动能转换，建设创新型国家 [74] 。
2022年10月16日，中国共产党第二十次全国代表大会工作报告进一步强调，全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，巩固拓展脱贫攻坚成果，加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴，全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。迈入第二个百年奋斗目标新征程，国际国内形势发生深刻变化，土地资源的分配、保护、利用工作更加复杂，客观上对中国共产党深化农村土地制度改革提出了更高要求。未来在推进土地制度改革实践和理论研究时，必须强化问题导向，着力解决土地领域存在的深层次矛盾和现实问题，科学界定中国特色社会主义土地制度，探索农村土地集体所有制新的实现形式，以构建更科学、更精细、更综合的土地制度体系。