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一段时期以来，城乡土地制度助推了中国经济的高速发展，但在具体运行中也产生了一些问题，相应的改革与创新探索难以全面破除其对我国经济、社会与环境可持续发展所施加的制度性约束。在国内大循环主体战略下，推动经济社会持续健康发展，就必须在城乡土地制度的进一步改革上取得渐进而又坚决的突破，让市场机制在城乡土地要素配置上真正发挥“决定性作用”。综合现实问题及未来发展方向，特提出若干思路，以供改革实践者及学界研究参考；需要说明的是，它们作为不成熟的理论思考，相互之间并非以严格的逻辑关系列出。
要基于多维度的整体性分析来做改革的顶层设计，确保正确的改革方向并找准城乡土地制度及相关体制改革的突破口。要对现有城乡土地制度及其背后的整体经济增长，工业化、城市化模式及其运作机制有系统性的理解。以系统思维推动学术与政策研究，将不仅有助于更好地理解我国特有的经济增长，工业化、城市化模式下城乡土地管理领域所出现的各种矛盾，也有助于把握城乡土地制度与相关户籍、规划与地方财政体制之间的紧密联系。只有在系统考察并深入了解现有模式运作机制的基础上，才有可能进行更合理的城乡土地制度顶层设计，找准改革的突破口以及具有前瞻性与可操作性的渐进式改革政策组合。正是因为我国的城乡土地制度构成了最关键的障碍，从中央层面推动整体性改革才能逐步改变既有发展模式下各方博弈所引发的扭曲性格局。从中央层面推动整体性改革必须进行良好的顶层设计，但要实现良好的顶层设计并顺利完成从传统城镇化向新型城镇化的转型却绝非易事。既要确保改革方向的正确，又要选准改革的突破口，更要精确把握改革政策的力度：改革的方向错了就会满盘皆输；突破口选不准将难以实现前后改革措施的配合以及不同领域政策的相互协力；改革政策力度不足难以扭转局面，但力度过大却可能反受其害。
农村土地制度变革要与当代中国社会、经济正在全面转型这一客观历史发展背景相一致、相协调。因为农村土地制度在社会制度结构中处于基础的地位，对整个社会经济发展具有重要影响，因此，农村土地制度安排不能单骑独进；另外，农村土地制度是社会经济发展的现实状况和未来目标的约束，土地制度是一定历史时代社会问题的主要反映，比如中国当代农村土地制度就要受制于当代中国从传统社会向现代社会转型和从计划经济体制向市场经济转型的双重影响。因此，当代中国农村土地制度改革的目标、方针、措施和进程，一定要与中国社会、经济、体制转型和现代化建设的速率相匹配，当代农村土地制度改革和研究只有置于中国社会、经济、体制转型的历史进程纬度，提出来的主张和建议才能包含当代中国社会的特定内涵，才能顺应和促进社会转型和历史发展。在农村土地制度改革的具体研究中至少要将意识形态、经济体制、人地关系、市场经济机制、农业现代化、农民城市化等外在变量纳入考察视野，只有这样，当代中国农村土地制度才符合历史发展逻辑。
已有的关于农村土地制度宏观上的研究，忽略了土地管理制度和土地管理体系的区别，而是把制度和体系交织在一起，这样在进行农村土地制度改革研究时，主要关注土地制度改革研究，较少研究体系改革。实际上，当代中国土地管理体系不仅存在严重的政企不分，而且也存在突出的产权不分现象。正是这种土地管理体系才致使地方政府借用国家的名义大肆征地，不仅导致耕地大量减少，还致使国有土地资产大量流失，衍生出不同形式的腐败。不仅如此，地方政府在征地的过程中还表现出“要地不要人”，即政府仅仅将土地圈入开发区或纳入新城区，而并没有将该宗地上的农民也一同吸收为城市市民。据调查，自20世纪90年代以来，所有被征用的农村土地都没有将经营该宗地的农民吸纳为城市市民。地方政府的这种不要农民进城的所谓的城市化建设，实质上阻碍了国家的现代化建设尤其是城市化的历史发展进程，并积累了很多社会问题和突出矛盾。这些问题和矛盾也应是农村土地制度构建及研究关注的重点。因此，新时代以来，农村土地制度改革及其研究需要在体制和制度上给予足够的关注，才能达到预期目的。
从改革方向看，既然中央政府已经明确了我国城乡土地制度改革的方向是市场化配置土地资源，那么就应该努力推进各类实体土地和土地指标市场的发育，以更完善的市场机制来优化土地资源“配置效率”与“投资效率”，而不是破坏市场运行的机制。
过去的农村土地制度研究过于强调意识形态上社会主义土地公有制和集体所有制，忽视现代社会中土地权属结构复杂化的客观事实，忽略所有权观念变迁的时代规律和市场化取向的经济体制改革，不利于建设适宜市场经济体制要求的农村土地制度和中国特色的社会主义市场经济体制。中国农村土地实行“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，那么就要在农村土地制度改革设计时同时兼顾“统”“分”两个层面。对于中国这样一个土地资源极度稀缺的社会主义大国来说，实行“统分结合的双层经营体制”是非常必要的，“统”即宏观土地经营体制建设，“分”即微观土地经营体制建设。土地属于稀缺性资源或资产，拥有时即拥有垄断利润，社会主义国家要保证所有农民公平、公正、自主地进行耕种，必须建立完善的国家统一经营体制，没有国家统一经营体制，就不会有公平、公正的土地家庭承包经营体制。农村土地家庭承包经营是“分”，是农村土地制度的基础，对这一基础性制度的完善及研究，是中国农村土地制度完善及研究的重要组成部分，但必须将其纳入国家“统一”土地经营体制，才是真正的“统分结合”。另外，由于中国疆域广泛，管理层级比较多，农村土地制度完善及其研究也需要宏观和微观的有机结合，仅仅凸显任何一方面都很难说是有效益的农村土地制度创新。
通过巧妙的政策设计来合理安排不同改革措施的前后次序，推动不同领域之间改革的协同。长期以来，中国土地制度改革一直是实践先行，理论界跟踪实践、服务实践、注解实践的敏锐性和时代性有余，而理论创新不足。即理论研究从属于主流意识形态，并对其政策进行注解，并没有根据生产力发展规律和社会历史发展规律进行系统性的可持续研究，致使理论界对中国农村土地所有制度的认识分歧无法化解，不利于推动认识提升以及实践深入。很难真正发掘农村土地制度变迁的内在规律性；更因农村土地制度改革的理论总结和理论准备都不充分，使农地制度的构建缺乏战略性和系统性。
先通过城乡土地制度改革与土地、户籍、财政体制改革联动来推动“农民工市民化”，再促进“城市人才与资本下乡”与“农村能人留乡”的系统改革。显然，为推动“农民工市民化”，关键是要推动现有的大批农村外迁人口逐步实现在流入地城市的永久性家庭迁移，充分发挥市场机制在配置土地与住房资源上的作用，创造条件加快人口流入地主要城市城中村、城边村的更新改造，同时在这些城市的征地过程中推广“留地留物业安置”的方法，大幅度增加城市的租赁住房。
把“农村土地制度改革”与“农村土地制度立法”进行有机结合。中国改革是以市场化为价值取向的，所建立的是社会主义市场经济体制，从一定意义上讲，市场经济就是法制经济。这一经济性质表明，中国的任何改革或新制度安排，只有借助于法律语言和法律逻辑，在法律制度层面进行，才有理论意义和实践意义。因此，当代农村土地制度改革也必须以市场化改革为取向、以法律制度为改革立论依据，这是当代农村土地制度改革中至关重要的。与中国农村土地相关的主要法律有《宪法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等。1982年《宪法》对农民集体享有农村土地所有权进行了规定，随后1993年、1999年分别将农村家庭联产承包责任制，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制写入《宪法》，赋予其法律保障。相比于改革开放初期，针对农村土地相关的法律法规有所增加，且更具有针对性，相关法律体系也逐渐完善；相关法律法规的修订、修正工作在近20年相对频繁。这在一定程度上表明了随着社会经济发展和农村土地制度改革的深化，农村土地管理的法治化也在增强，迎合了农村土地要素市场发展的需求。
健全土地流转和承包制度，盘活农业农村发展活力。为提高农村土地资源利用率，应当健全土地流转和承包制度，增强农业农村发展活力。一是要加强对农民的教育引导。扩大对土地流转和土地承包“三权分置”的意义以及对土地政策所带来的经济效益的宣传，让农民对土地流转和承包有更深入的了解，挣脱传统观念束缚。二是要建立健全土地流转和承包管理机制。培养农民的法律思维，强化农民的守法意识。有关部门要严格对待土地流转和承包的审查、监督、交易、管理，对整个过程进行规范化管理，并对土地流转和承包过程提供后续保障服务。打击土地流转和承包过程中的违法犯罪行为，规范有序使用土地，建立健全土地流转和承包制度，从而盘活农业农村发展活力。
2020年，党的十九届五中全会将“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”作为2035年基本实现社会主义现代化远景目标之一，意味着共同富裕正式转变为一种国家发展阶段的目标。共同富裕包括物质富裕和精神富裕，且物质富裕决定精神富裕。解决共同富裕问题，要自觉主动解决地区差距、城乡差距、收入差距等问题，更加注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，向困难群众倾斜。这意味着，促进农民收入增长、缩小城乡收入差距是实现共同富裕的基本保障。缩小城乡居民收入差距，有效并可持续地促进农民增收是实现共同富裕目标下亟待解决的问题。扎实推进农村土地制度改革，明确农民土地产权，并通过产权细分拓展土地功能，促进农民土地权益的实现，通过农村土地制度改革实现农民财产性收入持续增长进而达到共同富裕才是土地制度赋权增效的根本目的。
农村土地权能拓展归根结底还是在于为农民谋幸福。土地不仅是一种生产性要素，更是一种财产性要素。农村土地权能拓展是在原有的土地社会福利保障的功能上，进一步强化其财产性功能，从而以土地要素激活市场，强化农业农村资源的市场价值。这不仅可以为村级集体经济的发展壮大引入市场力量，还能激活新型农业经营主体和服务主体，激发农民的内生发展动力。农村土地的权能拓展最大的贡献在于为村级集体经济的发展拓宽了路径。农村集体经营性建设用地入市不仅改变了国有土地一级市场完全垄断的局面，提高了农民的议价权，还可以充分调动集体积极性，促进地区经济的平衡发展。集体经营性建设用地的流转和股份合作制改革，推动了政府与市场的有机结合，撬动金融和社会资本更多地投向农业农村，能够为农村三产融合发展带来必要的物质支持。一是可以通过“政府—企业—农户”协同开发农村经营性建设用地，集中发展特色产业，延伸产业链，创造更多的价值，也为农民创造就业岗位。二是直接将集体经营性建设用地的使用权承包给新型农业经营主体，特别是闲置的村集体建设用地的承包租赁也能够为村集体带来租金或承包费收益，增加村集体经济收入。三是在农地经营权流转以及土地股份制的情境下，村集体可以更好地集中统筹分散化的农地资源，发展集约化的现代农业产业，实现规模效益，并通过利益联结机制有效带动小农户参与，推动集体共同富裕。最终，在村集体集中资源、统一规划发展的情境下，乡村的生产、生活、生态环境都可能得到改善，且村级集体经济的物质支持也提升了乡村公共服务供给能力，改善了农民社会福利，促进了农民精神富裕 [77] 。
农村土地的权能拓展破解了农民增收困境。现阶段的农民增收面临着三大现实挑战：一是区域间、群体间的收入差距不平衡问题。二是从收入结构来看，在农民收入的四大来源——工资性收入、经营性收入、财产性收入和转移性收入中，工资性收入、经营性收入所占比重较大，而财产性收入要薄弱得多。三是从增长潜力来看，农民工资性收入、经营性收入增长面临较多困难。工资性收入增长难的根源在于粗放的工业经济模式在吸纳廉价劳动力的同时存在压低工资的倾向，而产业结构升级则有排挤低端劳动力就业的趋势，导致农民工资性收入增长“腹背受敌”。经营性收入增长难，一方面是由于农产品多为低价值产品，农业现代化水平不高使得单产提升空间有限，且农产品的流通成本较高导致农产品销售的获益空间也很有限。另一方面是由于我国乡村产业融合发展还不够深入，农业产业链延伸不足，农业附加值还有待开发。转移性收入这一外部补偿机制的可持续性相对更弱，那就唯有财产性收入还存在努力的空间。承包地经营权的资本化，有利于农地的流转与集中，关键是实现了经营层面“小农”（经营能力弱）的退出与“大农”（经营能力强）的进入。而且，经营权的盘活不仅是流转的概念，关键是经营权的产权细分并诱导农业的纵向分工。由此，有助于将现代科技、先进的经营理念、生产方式等引入农业发展，推动农业供给侧结构性改革与农村经济高质量发展。农村宅基地的资格权为农户的住房保障提供了社会兜底功能，而使用权的可流转则可能为实业资本和金融资本进入乡村提供了条件，给城市的人员、技术和资金进入乡村提供渠道、载体和利益保障。此外，承包地经营权和农民住房财产权抵押、担保等融资功能的实现，均为农民生产经营、创新创业等提供资金支持。
要扎实推进共同富裕的新发展阶段，充分利用土地制度改革红利，发挥农村土地要素的财产性功能，对于促进农民农村共同富裕具有重要意义。现实中的不少实践也表明，农村土地资本化已成为农民增收、农业增效的重要途径，是农村经济发展的驱动力。