第三节
研究框架

随着经济全球化进程的不断加快，全球环境问题日益凸显。由于它自身的复杂性，及其对人类健康和安全、经济与社会发展、世界经济与政治秩序以及自然生态系统的影响不断加剧，全球环境问题已经成为各国政府、国际社会、学者和公众讨论的焦点和热点问题。资源环境危机的直接后果是全球资源短缺危机和冲突，进而影响整个国际体系。因此，要从根本上解决资源环境危机，首先需要研究事关各国生态安全、未来发展权益以及南北与代际公平的国际环境安全体系。新世纪是人类发展史上的重要里程碑，全球一半人口正在或已经进入资源密集型工业化社会，传统的南北关系和资源环境体系受到严重冲击，社会和市场的力量穿透国家层面直接引领全球环境议题，全球环境治理体系出现变化。本书共六章，第一章为绪论，第二章为全球环境治理理论及其发展，第三章为全球环境治理体系进展，第四章为全球环境治理领导模式，第五章是全球环境治理的领域案例研究，第六章为全球环境治理趋势及中国的应对。

本书绪论部分主要从环境安全变化入手，提出随着人口的增长和经济的发展，由环境问题诱发的国际冲突的新热点中，绪论第一节介绍日益扩散的全球环境问题及在此情况下引申发展出的对环境安全的讨论。国际环境安全问题凸显在水资源危机、生物多样性丧失、土地荒漠化、危险废弃物越境转移、环境纽带安全五个方面，与传统的国家安全相比具有其独特性。针对如何解决环境安全问题，不同的学者给出不同的方案，奥兰·扬主张跨国界合作，威斯汀提出缓冲境外自然保护区，其他学者也提出相应的维护环境安全的政策主张。第二节界定全球环境治理的内涵，梳理不同的理论学派及学者对这一问题的观点，提领当前全球环境治理的一系列问题，并总结了其制度建设突出多元参与、制度互动和权力竞争两方面重要特征。环境安全问题有政治化、安全化、成为大国权势竞争的主要利益点、制度化和法制化、环境纽带安全凸显五方面趋势。气候变化问题是21世纪人类社会面临的最严峻的非传统安全挑战之一，它引发的环境安全问题具有长期性、多层次和不可逆等特征，出现的纽带安全挑战需要国际社会合作应对。环境安全具有跨界性、公共性、全球性（系统性）以及长期性和难以逆转性，需要国际社会的多元主体建立互信，跨境合作共同维护。气候变化的影响直接作用于生态环境，但又远不限于生态环境本身，也对传统安全和资源争夺等提出了重要挑战，甚至对国际安全和全球治理产生深层次冲击。在新的环境安全驱使下，环境治理和合作体系呈现出显著变化，权力竞争更加流散化，环境规则标准则日新月异。从全球环境治理的议题来看，环境治理是全球治理的重要部分。在全球环境安全体系中，全球环境治理治理是各国互动的平台，发达国家、新兴发展中国家、政府间国际组织和其他非国家行为体，依据国际法的规则、制度和价值规范，进行多元合作。伴随着国际秩序的变化，全球治理是由一个均衡走向另一个均衡的政治变化过程，构成均衡的三要素——行为体、价值分配格局、规范构建——内涵不断变化。当前，全球化和新兴大国崛起带来了全球治理本身变革的必然需求。这些变化为我们研究全球环境治理问题提出了新的要求。本章为本书之肇始。本章第三节给出了该报告的研究框架，详细列出本报告的六章内容各侧重于哪些方面。

面对如何应对全球环境治理挑战，本书首先从全球环境治理的理论层面入手。奥兰·扬将国际环境问题分为四类：第一，国际公地（物），指不属于任何国家管辖的自然生态系统，如南极、深海海床矿藏、臭氧层、电磁波频谱、对地静止轨道等。第二，共享自然资源，是指跨越两个或两个以上国家管辖范围的自然生态系统，如跨国河流等。第三，跨国外部性，当一国境内的活动对他国的福利产生影响时，跨国外部性就出现了。跨国外部性既可能是积极的也可能是消极的。在环境领域，人们主要关注负面的外部性。第四，关联议题，当人们为保护环境建立的制度对其他制度产生意想不到的影响时（反之亦然），与环境治理有关的问题便出现了。如贸易与环境的问题。 ^[1] 这些国际环境安全与其他安全问题存在重大区别主要有：一是抵御环境威胁的集体性；二是环境安全享用非排他性。国际环境安全体系有着独特的演进规律。本书第二章对全球治理理论和全球环境治理理论的发展与现状进行了深入清晰的梳理和分析。第二章第一节将20世纪90年代以来全球治理的研究进程进行梳理。从机制视角出发，以国际机制理论的发展及其与全球治理研究进程的关系为重点，并提及全球治理新领域的三种理论应用范式，包括公共物品理论、安全理论和现实主义理论，总结全球治理新领域研究现状的特点及国内对全球治理理论的探讨。第二节探究了全球治理在21世纪的体系转型、国家作用突出、国家主义回归等变化，治理主体、治理内容、治理机制及体系转型四方面发展趋势，并指出了全球治理的缺陷。全球治理陷入制度困境，治理机制日益“碎片化”，价值、制度、行动主体与议题的差异和争议巨大，全球治理和国家主权之间矛盾突出。进而，第三节对多层治理理论的内涵及主要应用进行阐释，界定全球环境问题中的“多层治理”内涵，并详细解释参与全球环境治理的主体包括国家政府和次国家政府、政府间国际组织、国际非政府组织、跨国企业及科学机构的内涵，及其对全球环境治理的重要意义。在此基础上，第四节对环境外交的兴起与内涵进行阐释，并深入分析环境外交延伸出的环境治理领导权问题，具体表现为美国、欧盟、日本、中国与其他发展中大国在环境治理领导中的地位、影响与利益诉求等。

从全球环境治理的体系层面变化来看，和平与发展仍然是时代的主题，各国相互联系、相互依存日益加深，休戚与共的人类命运共同体意识不断增强。世界新一轮科技革命和产业变革孕育兴起，一大批引领性、颠覆性的新技术、新工具、新材料涌现，有力推动着新经济成长和传统产业升级。南北合作和南南合作进入新阶段，以中国等新兴市场国家为代表的发展中国家整体实力不断增强，对国际事务的影响力显著提升，全面参与全球治理和国际发展合作面临新机遇。与此同时，国际关系更加复杂，地缘政治因素日益凸显，难民危机、恐怖主义、公共卫生等非传统安全挑战频发，为国际社会落实可持续发展目标投下阴影。国际金融危机深层次影响仍在发酵，世界经济复苏缓慢，缺乏有力的新增长点。世界贸易组织主导的多边贸易自由化进程严重受阻，各种形式的贸易投资保护主义进一步抬头。全球治理体系仍需完善，发展中国家的代表性和话语权有待进一步提升。本书第三章详细梳理了20世纪70年代以来全球环境治理体系的发展与演变。第一节以时间为线索，梳理1972年、1992年、2002年、2012年等重要时间节点上的全球环境治理体系领域的重要会议及其主要成果，包括1972年斯德哥尔摩第一次人类环境会议及其后签署的大量的国际环境条约，1992年里约热内卢的联合国环境与发展大会及重要文件：《里约热内卢环境与发展宣言》《21世纪行动议程》等，2002年南非约翰内斯堡的世界可持续发展首脑会议，2012年里约热内卢的联合国可持续发展大会等。本节还对全球环境治理的主要法律和制度逐个进行详细解读，包括1972年《人类环境宣言》，1992年《里约环境与发展宣言》，2002年《约翰内斯堡可持续发展宣言》和《可持续发展问题世界首脑会议执行计划》，2008年《可持续发展北京宣言》，2012年“里约+20”和《我们憧憬的未来》。除此，本节还对主要国际环境组织与机构的决议、宣言、公约、国际环境法及国际论坛和资金机制等进行阐释。第二节以主体为出发点，分析了全球环境治理的主体更加多元化及权威更加分散化的两个互为表里的发展趋势，且认为传统国家行为体仍是全球环境治理的核心行为体，包括联合国主要机构在内的国际组织、国际金融机构和非政府组织是另外两类重要行为体。第三节以机制为视角，对全球环境治理的主要机制包括全球层面及地区层面的正式机制和非正式机制进行了梳理。这些机制在内容上一般包括国际条约体系及其缔约方会议、政府间国际组织、国际非政府组织、跨国社会运动及这些要素构成的跨国性网络。在此基础上，第四节对全球和区域环境治理协同及体系优化作出评述，认为联合国的2030可持续发展议程与中国的“一带一路”倡议是全球区域协同共治的范例，将为全球可持续发展提供强劲的动力。

从全球治理的领导力来看，大国的环境外交政策涵盖全球、地区和双边努力，其重点在于邻国和发展中国家，同时也重视主导国际环境法和制度建设。大国的环境外交内容包括：制定国际环境安全体系的规则和制度，承担环境安全公共物品并起到率先垂范作用，以及合作领导生态灾难危机管理等。发达国家的历史、实力和国家利益决定了他们应充当国际环境安全体系的主导者和生态责任的承担方。发展中大国是国际环境安全体系的参与者和维护全球公平发展的中流砥柱。在环境保护的责任、资金和技术的共享、环境与发展的关系等问题上，美欧等发达国家和发展中大国存在许多分歧有待解决。由于工业化和消费型社会正席卷全球各个角落，资源竞争和随之而来的环境压力和灾害也引发了发展中国家之间的紧张和冲突。国际环境安全体系中的分歧、竞争和冲突需要通过大国环境外交和多边合作，在南北可持续发展建设中不断解决。

第四章承接前文对环境外交与全球环境治理领导的阐述，集中分析了全球环境治理领导模式问题。全球环境治理体系面临挑战，全球环境治理的制度体系重叠、冲突和矛盾，协同效果差；全球环境治理的协调机制仍不完善；治理主体碎片化，利益格局不断分化，南北之间的诉求分化不断凸显，南南内部的利益格局也从出现新的变化；而且，在权力转换过程中，全球环境治理缺乏新的领导动力；全球环境治理资金提供严重不足；国际间的非商业环境技术转移难度依然较大。在这种情况下，第二节对全球环境治理体系的领导模式划分进行界定并对其在全球环境治理体系中所起的作用进行分析，认为全球环境治理领导模式主要有四种，追求全体一致性的领导模式/大多边模式（如以联合国为核心的环境治理体系），主要大国协同领导模式/小多边领导模式（如中欧、中美和欧美之间的对话协调机制），区域俱乐部式的领导模式（如以美国为首的“伞形集团”），及非国家行为体（包括国际组织、非政府组织、跨国公司和城市等）领导模式。在这个基础上，第三节关注全球环境治理体系的有效性问题，对有效性的内涵进行解释，并针对当前全球环境治理体系面临的挑战及领导力缺失的问题，结合治理领导模式选择，对全球环境治理体系的领导模式选择问题进行判断。

生态危机加剧迫使人类重新审视传统的安全观念，提出新的环境安全观念，各国政府也开始在对外关系中引入生态环境因素，并在多边和多维互动中衍生出国际环境安全体系。在相互依存层面，环境问题具有全球性，往往一个国家造成的环境污染，却必须要相邻国家或者全球共同来承担后果。在经济层面，国家本身的经济、社会和环境有着相互的影响。在政治层面，联合国或大国以环境威胁为由，进行环境维和，干涉他国主权或者遏制日益严重的生态灾难。因此，环境安全体系内涵应融合以相互依存为核心的生态安全观、以公平和效率为特征的可持续发展理念、以及以环境维和和干涉为主题的外交行为这三个方面。在前四章对全球治理和全球环境治理的理论及现实情况分析基础上，本书第五章选取全球环境治理领域的经典案例进行分析，理论映照现实，包括2030可持续发展议程和全球环境治理体系分析，全球气候治理体系及领导模式分析，全球能源治理体系与20国集团分析，区域环境治理体系及领导模式分析（跨国流域水治理及跨境污染问题），以及“一带一路”倡议与相关环境治理分析。第五章第一节对可持续发展进行内涵界定，并梳理了从千年发展目标到可持续发展目标的全球可持续议程的发展与演变，认为可持续发展目标为新一轮国际发展合作提供了新愿景与新功能，是全球多边主义的胜利，为国际发展合作树立了新目标。第一节着重阐释了围绕可持续发展目标的国际政治含义上升，指出可持续发展目标中涉及环境内容的五大环境指标，以及环境指标的特点、实施、及所需行动。本节落脚于中国对推进可持续发展目标作出的外交贡献。第二节以全球气候治理体系及领导模式分析为案例，梳理全球气候变化合作进程，分析京都模式困境以及全球气候治理进展的关联，重点分析《巴黎协定》与CBDR-RC原则的更新与全球减排体系的关系，并关注马拉喀什气候谈判的背景、主要成果、不足等。本节还梳理了全球气候治理中的大国转型，关注大国气候变化共同治理的进一步发展与气候治理中大国关系的复杂化。从全球治理的机制建设来看，全球治理和国际环境机制建设的重心是建立制度以保证公平正义的环保责任承担。为解决国际环保责任承担中的“搭便车”和“帕累托改进”，需要建设如下制度和规则：一是南北公平发展。联合国《人类环境宣言》指出：“全球环境问题大半是由于发展不足造成的。”二是通过联合国（UNEP等）或WTO框架，进行国际环境合作立法以协调国际环境合作的利益关系。三是通过国际组织（G20，OECD，UNEP，COP等）来促进国际环境合作的发展。国际环境安全体系的规则和制度的产生特点是：非政府组织和知识社群为先导、相互依存下各国利益认知的改变为基础、全球环境和经济协调发展为核心任务，大国协调和共识为必要条件。“中国+77国集团”已经并且继续在这些制度和规则中争取主导权和话语权。第三节分析了全球环境能源治理体系中的G20集团，关注其发展、特点及影响。随着经济发展，中国对全球能源治理体系的影响越来越大，与G20的关系也日益密切。G20逐渐成为“全球能源事务首席协调平台”，有针对性地对环境能源治理的重点区域和领域采取行动，推进全球低碳化进程，发挥基础设施和融资杠杆的作用。在这种情况下，中国可以通过G20平台来推进全球能源的善治，共同创造更好的国际能源环境。第四节关注区域环境治理体系及领导模式，具体选取莱茵河流域的水治理案例进行分析。第五节关注“一带一路”倡议，对国内学者的“一带一路”研究现状进行简单综述，发现鲜有涉及“一带一路”环境方面的研究，认为应当重视该方面。“一带一路”视阈下我国对相关机制的参与和倡议主要涉及全球环境治理新机制、企业、NGO、智库和地质技术合作五个层面。

对于全球环境治理来说，中国在国际环境合作中扮演着发展中大国中流砥柱的作用。一方面，国际环境条约和环境制度对中国外交的影响和约束能力越来越大。在后《京都议定书》进程、跨界污染等方面，中国在国际谈判中所承受的压力与日俱增。另一方面，中国是全球环境安全体系的一个重要成员，中国以自己的发展和环境外交努力促进了世界的环境保护和人类的可持续发展和平。中国应努力争取能源创新和环境容量划分的利益最大化，最终实现未来国际体系中的优势地位。新兴发展中国家特别是中国将在气候变化谈判领域面临来自发达国家日益严峻的压力。本书第六章关注当前的全球环境治理发展趋势及中国的参与与作用。第一节回顾前文，简要梳理全球环境治理发展与演变，将其分为兴起阶段、形成阶段、发展阶段、分化阶段、调整阶段等五个阶段，并着重指出了2016年第二届联合国环境大会的相关成果，而全球环境治理体系面临着民众信心不足、治理机制落后、动力不足、内部矛盾突出、要素支撑不足、主体较为单一等困难，抑制全球环境治理体系的发展与转型。第二节关注中国在全球环境治理中的角色与作用。中国作为一个正在崛起的发展中大国，应当以何种角色及什么样的战略选择参与全球治理，一直是学者们激烈讨论的话题。但毫无疑问，中国在全球治理中的作用越来越突出，中国正在成为全球治理的有生力量。但同时，中国也面临着国际和国内两方面挑战，国际方面主要涉及战略层面和技术层面，国内方面主要是建设生态社会的压力。第三节阐述了中国对南北环境合作治理的参与。本节详细梳理了始于20世纪90年代的南北环境合作的发展演变，并从历史的角度出发，对中国参与南北环境合作的历史进程与现状发展进行描述性分析，列出重要的时间节点与中国所作的重要贡献，总结了中国参与南北环境合作的特点及参与趋势。在南北环境合作方面，中国需要加强环境外交部署，中国环境外交战略应分成国内、周边、全球三个层次；从南北合作的环境外交战略的实质内容来看，应主要从环境保护、自然资源、能源三个角度加强部署；从南北合作环境外交的空间部署来看，应总体协调国家利益、国际合作、国际援助三个层次的部署。中国环境外交需要加快从理念上实现党的十八大提出的“新型全球发展伙伴关系”与2015年后议程中提出的“新型全球伙伴关系”的对接，争取使“新型全球发展伙伴关系”成为主导性话语，并时刻强调这一新型伙伴关系背后所施加的责任普遍性和区别性。

综上所述，当前综合应对全球环境变化的主导权仍掌握在发达国家手中，但新兴大国作用上升。气候变化挑战日益艰巨和复杂。首先，尽管欧美内部存在矛盾，但他们对维系与发展中国家之间的发展鸿沟、延缓新兴大国崛起方面存在着共同利益。他们一方面通过与温室气体排放大国进行沟通和协商，建立后京都时代合理和有效率的环境容量约束制度，来维护能源消费、地球气候和经济发展的协调均衡；另一方面推动发展中国家接受环境容量的软法和硬法约束。新兴发展中大国特别是中国日益成为全球气候变化和碳排放的关键行为体和利益攸关方，需要争取排放空间和推动能源创新，有效应对限容和创新的两大挑战。其次，在应对限容和创新两大挑战方面，欧美等发达国家具有先发优势，发展中国家处于后发劣势。中国应争取化挑战为机遇，取得低碳创新和环境容量划分两方面的优势。低碳创新和环境容量限制会带来产业结构革命和全球产业的重新配置。发展中国家在西方强势的话语权下，正在逐渐承担气候变化问题的义务，并沦为西方企业的新兴市场，而发达国家则继续利用国际知识产权机制来巩固对发展中国家的技术和竞争力优势，进而继续主导国际体系。环境贸易机制让中国等发展中国家承担基准线方案下的成本，发达国家承担增量成本，其目的就是进一步增加对中国的环境容量限制最终实现对中国的硬约束。在气候变化两大挑战中，中国应从战略高度重视清洁能源和节能减排工作，分析环境容量的政治涵义，分析低碳创新对中国和平崛起的伟大战略意义，利用各个谈判联盟之间及其内部矛盾紧紧抓住有限的能源环境援助和转让机遇最终实现低碳创新的主导权。第三，中国应加强建设综合全球环境治理的软能力。它的核心是：战略自主性、话语权和协调机制建设。全球环境治理挑战具有高度不确定性、复杂性、跨学科性和竞争性。当中国参与全球环境治理面临与国际接轨和与日俱增的谈判压力时，中国一是应该形成全球环境治理的利益协调和传导机制、提升引导全球环境治理变化话语和谈判进程的能力；二是参与全球环境治理的各部门平衡国家利益和国际责任两方面的考量；在平衡国家利益和国际责任基础上强化全球环境治理的战略共识和协调机制；三是形成张弛有道、行为规范、运转协调的全球环境外交体制。

[1] Oran R.Young， International goverance：Protecting the environment in a stateless society ，Ithaca：Cornell University Press，pp.19—24. V164brcIIXZq0kUnEtpoiMAm6waNVhXfegMNi9MP3ba8+VlZH58mKNxhieg6Fyc6