第一节
全球环境安全问题新变化

在全球化的浪潮下，气候变化、环境和能源安全等环境问题成为影响世界政治和军事谈判的决定性因素。以往以国家为中心的安全观也随着地缘政治格局的改变而扩展为具有全球视野的安全观。对国际环境安全的担忧，不仅促使主权国家采取新的国防战略，而且促进了国与国之间的合作。在21世纪，国际环境安全是有关国际社会稳定与繁荣的重要议题，是理解国际关系的重要概念。

当前，环境安全问题主要凸显在五个方面：（1）水资源危机。一方面是水资源的紧缺。世界上有80%的人生活在水安全受到威胁的区域，在最受影响的地区生活着34亿人。另一方面是水污染。与水有关的疾病成为世界上引起疾病、死亡的最普遍的疾病，主要影响第三世界国家的穷人。（2）生物多样性的丧失。全球生物种类目前正在以空前的速率减少，未来还将继续减少。（3）土地荒漠化。自20世纪70年代以来，地球沙漠化的速度是此前的两倍还多。目前地球表面上的三分之一土地都面临沙漠化的危险，这使得人们不断地涌向城市。（4）危险废弃物越境转移。危险废物的范围很广，从被汞、铬和铅等重金属污染的物质到有机废物，种类繁多。20世纪80年代以来，发达国家越来越多地将废物转移到处理成本较低、环境管理松懈的发展中国家。 ^[1] （5）环境纽带安全堪忧。2012年以来美国在联合国等处提出以水—粮食—能源为核心的纽带环境安全概念，水资源、能源及粮食安全已经成为全球性问题，没有国家或边界的限制。随着人口数量的不断增长，经济的发展以及全球化的加速，国家之间、地区之间的相互依存变得越来越明显。

环境问题具有跨界性、公共性、全球性（系统性）以及长期性和难以逆转性。这些特征也赋予环境安全与传统的国家安全概念不同的四个特征：首先，环境安全不受国家边界和地域的限制，很难单独治理，需要主权国家，政府间组织以及非政府组织的共同协作。第二，环境安全需要通过人类生活共同体间的相互协助、提前监控预防来共同营造。这是因为环境问题具有长期性、消耗性和不可逆性。维护环境安全的最有效方法是把不安定的生态因素控制在始发阶段。第三，环境安全的主体从国家层面扩展到了个人。环境问题的治理需要更多人的共同参与，良好的环境本身是一种公共物品。第四，环境安全问题的解决需要非传统的手段，传统的军事手段只能解除部分的环境安全威胁。全球性的环境安全解决传统安全的手段需要新的突破传统的手段和方式来解决 ^[2] 。世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》中明确建议，不能使用军事手段解决环境安全 ，只能采取合作、协商和多边治理的政治经济形式。

跨国界合作以及协商谈判是解决环境安全问题的主要途径。奥兰·扬（Oran R.Young）认为，环境安全问题和传统问题最大的不同之处在于不能使用军事手段来解决生态环境问题，需要经过多方讨价还价才能形成最终的环境议题解决方案，以合作阻止环境继续产生威胁而不强调主权以及否决权。联合国千年计划项目自2002开始每月定期发布有关环境安全的观察报告，对国际社会的环境威胁进行监控。政府间组织以及非政府组织在促进地区合作、对话协商以及建立互信方面发挥了愈来愈重要的作用。环境与安全合作协议提出了国家之间建立互信，共同维护环境的四个步骤：地区内评估、国家和区域范围的咨商、区域性的项目以及项目的执行和学习。

威斯汀提出建立一个无军事力量的、由接壤国家共同管理的缓冲境外自然保护区（Trans-frontier Protected Natural Areas）是维护地区的军事安全和环境安全的一条可能途径。虽然目前国际社会还未建立境外自然保护区，但是过去的相关国际条约和协定已经为其提供了合法性。国家之间的战争不仅造成生命损失，而且破坏了当地的生物多样性，以及对稀有资源的掠夺滥用。国界是政治历史的产物，与种族、宗教以及意识形态相关，却与生态地理单位不符。可是水污染、大气污染等环境问题却需要人类用理性来治理。境外自然保护区是联合主权国家在具有争议的边界互相协作、建立互信的可能机制。他指出朝鲜半岛、印度支那半岛（柬埔寨、老挝和越南边界）、中亚山脉山区（中国和巴基斯坦边界）等地是可以建立境外保护区的地域。 ^[3]

值得注意的是，一些旨在维护环境安全的政策也有可能导致动乱和冲突。气候变化适应政策（Climate Adaptation Policy），如上游国家减少流向下游国家的河水流量，很可能引起两个国家间的冲突。因此，环境适应政策需要对可能引起的冲突更加敏感。执行这类环境适应政策必须做到以下六点：（一）鉴别环境变化影响社会的哪些部分以及这些部分对相关国家政策和地区政策的影响。（二）与政府和非政府相关利益攸关方合作。（三）保证相关制度的支持。（四）综合环境适应政策和扶贫政策。（五）加强区域合作。（六）寻找能让脆弱国家的公民社会参与到相关政策设计的方法途径。 ^[4]

全球环境安全的性质、特征和解决的方式方法对国家主权提出了挑战，也对安全观念提出了挑战，这充分说明环境安全本身作为一种客观现实虽然具有超越意识形态的性质，但并不表明它和政治、经济、文化以及国际制度等非环境领域就毫无关联，相反，国际环境问题的泛政治化、安全化、经济化、法制化与机制化趋势日益明显。实际上，全球环境安全的实质是各国和地区在全球化趋势下对环境要素和自然资源利用的再分配，是对一种利益的争夺，而其性质也发生了重大变化，从简单到复杂，从经济到政治，从行动到观念，“逐渐从一个国内的技术性问题演变成重大的国际关系问题”。 当前，全球环境安全问题有以下五个主要的发展趋势。

（一）环境安全与经济贸易密切相关，趋向政治化

大多数环境问题是由城市化和工业化为特征的经济现代化造成的，而国家的经济、社会的发展，本身也会对环境造成负面影响。环境问题与人类的经济活动密切相关，因此转变发展模式、实现可持续发展一直是环境安全所关注的领域。随着国际环境合作的发展，生态环境问题与南北问题、发展问题的关系日趋紧密。这使得生态环境问题在国际政治议事日程中地位日趋凸显。在环境保护的责任、资金和技术的共享，环境与发展的关系等问题上，南北国家存在着严重分歧。

2012年联合国可持续发展会议（里约+20）上发达国家和发展中国家两大集团分歧依旧，各方关注不同。以欧盟为代表的发达国家想借绿色经济强调其科技、环保方面的优势，以单纯强调“向前看”的姿态来转移自身的历史责任问题。欧盟建议达成一个绿色经济路线图，包括制定自愿国家、地区和部门的绿色经济能力发展计划，以及开展跨专题和专题国际行动。发展中国家则担心这样提出的“绿色经济”会成为遏制发展中国家的“紧箍咒”，甚至变成绿色贸易壁垒和绿色保护主义，因而要求加上消除贫困和可持续发展的背景。

（二）环境安全与政治稳定、国际关系紧密相关，趋向安全化

环境安全的政治化并不仅仅表现在南北对环境权利以及隐藏在环境背后贸易利益的争夺，还突出表现在对社会稳定以及政治安定所造成的破坏性影响 ^[5] 。历史上就有好多环境退化造成文明的衰落甚至消失的案例 ，肯·康克通过对关于水资源所造成冲突的历史事件梳理说明了“稀缺产生冲突”虽然并不总是正确，但确会导致现有的制度渠道冲突的能力不足从而加剧了人类不安全的结构冲突 ，联合国前秘书长潘基文则进一步阐述了生态环境的变化可能会侵蚀一个国家生存的物质基础，如达尔富尔危机的罪魁祸首可能是全球变暖 ^[6] 。2007年6月联合国环境署发表的《苏丹：冲突后环境评估》也证明环境恶化、生态破坏对达尔富尔危机的直接推动作用 ^[7] 。如果未来资源缺乏和环境安全一旦超过人类的适应能力，势必会给世界许多地区造成冲突和争执，虽然这些威胁一般来说很难导致战争，但如果一些战略要地如中东、东亚、里海、北极、亚欧大陆边缘地带因为资源开发过度或者环境破坏太严重，也会对全球政治安全构成严峻挑战，并导致整个国际体系的不稳定 。

生态环境问题已逐渐成为国家间政治斗争的一个组成部分。一方面，各国政府都从自身实力出发，在生态环境领域的权利争夺中，或联盟、或对抗，以期实现自身的国家利益。生态问题作用于国际权利分配结构上，影响着包括发达国家和发展中国家的联盟与对抗。另一方面，全球生态问题也造成了各国利益的互补与联系，促进了国际合作。目前国际社会和有关国际组织围绕污染治理和保护全球生态环境在国际合作方面取得了积极进展，联合国有关环境的国际立法也在稳步进行，但是不少发达国家以种种借口推卸其应负的责任和义务，使得国际环境合作充满曲折和斗争。

环境安全对人类生命、政治稳定和国家间关系造成的破坏性影响说明环境安全已经成为综合安全不可分割的组成部分，安全的主体已不再局限于国家而更倾向于个体和全球，安全的理念也不再仅仅强调自己的单边安全而是同时强调别人的共同安全，实现安全的方式很少诉诸于军事手段而更多地依靠合作和经济技术援助。因此，我们可以认定，环境安全的安全化将成为各国应对环境问题的重要手段，虽然这并不表明所有学者都同意这种安全化的认知趋势。

（三）环境安全与国家战略密切相关，成为大国权势竞争的主要利益点

大国一直非常关注集体行动中参与各方比较权力的大小以及权力结构问题。他们认为一个国家在国际组织、国际制度或者国际体系中的地位将决定该国的政策制定和国家利益 ^[8] ，从而将全球权力分配与集体行动运行相挂钩。“只要承认生态学是探求生物与环境之间相互关系的科学，承认政治是研究如何运用权力和权威对社会进行挖掘的科学，就不难体会到政治学和生态学之间的关系。没有哪种政治不会影响到生态系统作用的过程。”

美国早在20世纪七八十年代就重视环境安全的影响。克林顿政府在国家安全委员会中设立了全球环境委员会，在国防部办公室下设立环境安全办公室以解决环境安全相关问题。美国一方面努力与他国合作推动人类可持续发展和防止地球生态环境的进一步恶化，另一方面又积极捍卫本国利益以扩大国际影响并巩固自己在全球的地位的作用。为此，美国积极扮演国际领袖角色，利用生态环境问题来遏制发展中国家尤其中国这样的崛起大国的经济发展，并试图控制中东、中亚、东南亚等战略要地。同时，一旦出现气候变化等涉及美国霸权利益的问题，美国便千方百计争夺领导权。

普京总统时期的俄罗斯也开始把自然资源枯竭和生态状况恶化作为国家安全保障的重点内容，它考虑到由于自身优先发展能源工业、资源保护工作的法律基础不健全、节约资源的技术很少，便积极寻求国际合作、参与国际环境机制维护国家环境安全 ，并接连通过修改能源法律、打击能源寡头、重组国有化能源企业为手段使能源战略成为国家崛起战略中的重要支柱。

欧盟作为世界上环境保护和资源治理最为积极和先进的地区，早在1972年就环境保护就达成了政治共识，并在以后的三十多年逐步制定了最为严格和规范的环境保护体系，不但显著改善了欧盟环境，增强了欧盟在国际社会的发言权和软实力 ，更为重要的是欧盟正试图通过自己的环境规制鼓励企业和个人进行技术创新，为21世纪重新占据大国竞争制高点作好全面准备 。

日本充分把环境问题融入国家外交战略，为自己的政治大国化战略铺路搭桥 。实践已经证明，无论是粮食的安全供应、关键性战略资源的稳定获得还是新型能源链的占有、开发和利用抑或人口与经济发展的相互适应，都已成为未来大国权势竞争甚至国际体系变革的重要节点 ，而这里的每一环节都和环境安全紧密相关，也就是说谁要成为21世纪权势竞争中的领先者和国际体系中的领导国家，谁就必须教会全球如何环境保护和可持续发展 ^[9] 。

（四）随着环境安全的愈益严重，国际环境体系开始趋向制度化、法制化

环境安全的重要性和在国际政治斗争中的发展过程充分说明建立国际环境安全体制建立的难度，也彰显了国际环境制度的必要性。从联合国人类环境会议到联合国环境与发展会议再到可持续发展世界首脑会议，都说明国际环境制度在应对环境安全中的关键作用。国际环境制度既能协调南北关系又能推动各国参与国际环境安全体系，还能协调国际合作中的利益关系特别是国际组织和大国的关系，更能协调和美国的关系，使得联合国等重要国际组织和非政府组织可以直接参与国际环境安全管理。总之，到目前为止，国际环境制度既极大地缓解问题的恶化，又巧妙地维护了发达国家在整体环境格局的主导性。

1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会和《里约环境与发展宣言》的通过，标志着国际社会环境保护事业的发展已到一个崭新的高度，区别而又共同的责任表明发达国家和发展中国家之间的责任区分终于有了定论。此后随着主权权利的让渡，对国家利益和国际利益、长期利益和短期利益的协调，世界上绝大多数国家都在为推动建设建立良性国际环境合作机制，建立一个公正、合理、体现绝大多数国家利益要求的国际合作制度而奋斗。

2002年9月在南非约翰内斯堡召开的联合国可持续发展世界首脑会议上，签署通过《约翰内斯堡可持续发展承诺》《可持续发展世界首脑会议执行计划》，更是将环境保护国际化上升到全球可持续发展的高度。在这些原则确立的基础上，国际社会陆续签署并通过了《保护国际重要湿地作水禽生境公约》《南极条约》《保护臭氧层维也纳公约》《生物多样性公约》《联合国气候变化框架公约》等约五十多项条约 ，七百多个多边环境协定，一千多个双边条约、公约、议定书以及修正案 ^[10] ，其中《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》是目前参加国最多、影响最深、国际社会关注度最高的国际环境条约，虽然美国2001年退出了《京都议定书》，但无疑，环境保护行动又向前大大推进了一步。原则的通过和法律体系的确立表明作为国际体系的分体系的国际环境体系的制度化、法制化已经成为历史趋势，在此环境之下的南北关系、国际环境行动甚至非政府组织都将越来越会受到其影响。

（五）环境纽带安全的发展变化

水资源、能源及粮食安全已经成为全球性环境问题，它们不再受制于国家或者河流流域的边界。全球化发展既可能导致更多的资源竞争和潜在的冲突，也可能导致不断增加的合作和共同管理。未来一段时间内，除在全球化带来的空间外部性之外，由于温室气体的排放、气候变化、土地退化和生物多样性的消失，水、能源和粮食安全纽带还会扩大。而政策制定与全球变化在时间上存在不协调，也使得这种暂时的外部性并不会在政策制定时得到充分的考虑。

能源、粮食和水等逐渐成为2030年可持续发展议程的核心内容，为全世界所瞩目。它包括17个大项的总体目标和169个分项的具体目标，涵盖面很广而且目标之间相互关联、不可分割。其中能源—粮食—水安全的相互关联尤为突出。

“可持续发展目标”内容大致可以从四个角度进行分类：（1）强调人自身发展需求，尤其是对于弱势群体基本权利的保障。第1—7项目标就从消除贫困，消除饥饿，保障受教育权利，促进性别平等，享有水、环境卫生和能源服务等不同方面进行阐述；（2）重视促进可持续经济增长和社会包容程度。在第8—11项中，分别从可持续经济增长和就业、可持续工业化和创新、减少不平等、建设可持续城市和人类住区、可持续的消费和生产等方面进行阐述；（3）对于环境可持续性的强调，具体体现在第13—15项目标中对于应对气候变化、保护海洋资源和陆地生态系统的阐述；（4）强调国际上的合作，第16—17条就涉及了制度建设、执行手段和伙伴关系建设等方面的论述。（见表1-1）

[1] UNEP， Reaching for the 2020 Goal，The Need for Better Information and Sound Management to Minimize Chemical Risks ，2013.

[2] Richard H.Ullman，“redefining security” international security ，Vol.8，No.1，Summer，1983.

[3] Arthur H.Westing，Regional Security：Trans-frontier Cooperative，From Environmental to Comprehensive Security ，Volume 13，Springer，2013.

[4] Geoffrey D.DABELKO，Eyes Open：Recognizing the Conflict Potential of Climate Change Response， Environment Change and Security Report ，http://www.wilsoncenter.org/publication-series/ecsp-report-13，2013.

[5] 参见：Y.Suzuki，K.Ueta and S.Mori，eds., Global Environmental Security：From Protection to Prevention （Tokyo：Springer，1996）； S.C.Lonergan，ed., Environmental Change，Adaptation and Security （Hague：Kluwer Academic，1999）.

[6] Ban Ki Moon，“A Climate Culprit In Darfur” Washingtonpost ，Saturday，June 16，2007.

[7] Jeffrey Sachs，“No development，No peace” The guardian ，Wednesday，July 25，2007.

[8] Arthur Stein，“Coordination：Collaboration：Regimes in an Anarchic World”， International Organization ，Vol.36（spring，1982），pp.229—324.

[9] Jonathan Watts，“The railway across the roof of the world”， The Guardian ，Tuesday，September 20，2005.

[10] Roanal Mitchell，“international environmental agreements：a survey of their features，formation and effects”in annual review of environment and resources ，Vol.28，2003. hgD2eZjm3MtCpLr0Wbb08A3e4xk3mAChOlRXDadX1PfjYzG2CAD/mTrvoAfIFGQW