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全球环境治理的利益攸关方很多，但总结起来无外乎两个大类行为体：一类是主权行为体，即国家；一类是非主权行为体，即次国家行为体，包括公司、非政府组织（NGO）等。分析这两类利益攸关方在全球气候和环境治理中的主次和相互关系对更好地理解全球气候治理至关重要。关于全球环境治理，早在《里约环境发展宣言》就出现了“全球伙伴关系”、“公众参与”和“土著居民”等重要概念。伙伴关系是各个不同部门，包括国家和社会、人民之间的合作。在《联合国气候变化框架公约》里，公众的参与也得到了强调。缔约方会议也大体上对非国家行为体开放。因此，全球气候治理对各种行为体的包容性早已有之。“里约+20”这个由150多个国家通过的决议也提出：“我们认识到参与可持续发展的行为和利益攸关方日益多样，在这方面我们需要确认所有的国家，尤其是发展中国家要充分有效参与决策。”《蒙特利尔议定书》最大的成功之处，就在于不同的利益攸关方之间（不只是发达国家和发展中国家，还包括多种行为体）的伙伴关系。最后，联合国2030可持续发展议程也特别强调了国际机构、地方当局、民间机构、私营部门、科学学术界等一同努力的伙伴关系模式。因此，全球环境合作对多利益攸关方的包容已经成为其核心理念之一，甚至已经上升到了价值观的层面。从全球环境治理架构包含的不同利益攸关方和行为体（actors）看，其中既有政府或政府间国际组织，也有非政府组织。不同行为体在推动全球可持续发展进程中所起的作用有所不同：首先是政府间国际组织，如联合国机构，是国际环境制度的重要组成部分。尽管国际组织在推动可持续发展进程中起到了重要作用，但国际组织不是“世界政府”，本身不具备决策权。国际组织能够发挥作用的前提是成员国政府的授权。否则，国际组织就既不能提出任何动议，也不能采取任何行动。因此，国际组织并不能构成一支独立的政治力量，其作用在于承担组织、协调的职能，为各国政府提供交流、对话、磋商、谈判等决策过程的平台，通过促进其他政府与非政府行为体之间更好地协同推进全球可持续发展进程。1972年联合国大会根据人类环境会议通过的《关于机构和资金安排的决议》第2997（XXXI）号决议，决定在联合国经社理事会下设立一个新的机构——联合国环境规划署（UNEP）。其主要职能是：促进国际环境合作并提出合适的政策，为联合国系统内环境规划的导向协调提供政策指导，收受并审查环境规划署执行主任的定期报告；审查世界环境状况，使正在出现的国际性环境问题获得各国政府的足够重视；促进环境科技情报的交流审查国内与国际环境政策及措施对发展中国家的影响。迄今为止，环境规划署是联合国系统第一个也是唯一一个处理世界环境事务的机构。其次是主权国家政府在全球环境治理进程中起到决定性的作用。尽管非政府组织在国际事务中日益活跃，但主权国家的政府仍是当今国际制度中的主要行为体。政府除具有处理国内事务的权威性之外，如制定和实施国内环境和可持续发展政策，平衡和协调不同地区和部门之间的利益等，还承担着通过协商和谈判处理国际事务的责任。多边环境协定一旦批准生效，各国政府就必须承担起相应的国际义务。在多数情况下，国际环境协议将推动本国环境政策为履行国际义务作出相应的改变，但有些时候，某个国家环境政策又可能超前于国际环境政策，并推动国际环境协定的形成。最后是各种非政府组织发展十分迅猛，并在有关全球问题的国际事务中发挥积极作用。尽管与真正“全球市民社会”（Global Civil Society）的形成仍相距甚远，但自斯德哥尔摩会议之后，非政府组织的确成为全球可持续发展进程中一支日益壮大的政治力量。非政府组织的推动作用主要表现在：一是通过科学研究和科学评估活动，为国家政策制定和国际协商或谈判提供科学依据；二是通过广泛的宣传、教育，提高公众环境意识；三是代表不同利益相关群体，表达公众的环境要求，影响国际和国内的决策过程。最后是商业团体、跨国公司或企业界。跨国公司或企业的经营活动是国际性的，必然受到国际环境政策的影响，同时作为国际资金流动和技术扩散的重要载体，在推进全球可持续发展中也起到重要作用。
在国际关系研究中，多层治理理论通常应用于对欧盟一体化及欧盟运作方面的分析，多层治理这一现象在欧盟的运作中也最为典型，但随着通信和交通的发展，跨国互动增多，参与政治的门槛降低和全球诸多问题的复杂性，全球治理中的多层治理与合作也日益突出。多层治理是在一个新的民族国家联合体中，包括国家与超国家甚至还包括次国家行为体的一种非等级的、协商的“多层治理”的独特政治构架。多层治理这一政治构架的主要特点如下：首先，在多层治理这一政治构架下，政治活动在两个或更多个层面上进行，如国家层面、超国家层面、次国家层面等。不同层面的影响力因问题的不同而不同。不同层面上的行为体和决策方式也不相同。但是，各个层面之间并不是彼此分离的，而是在功能上相互补充、在职权上交叉重叠、在行动上相互依赖、在目标上协调一致的，由此形成了一种新的集体决策模式。在这种集体决策模式下，民族国家政府的控制权与过去相比大大削弱了。其次，在多层治理这一政治构架下，有多种行为体共同参与。其中既包括各种超国家机构，也包括各成员国政府以及由各成员国政府组成的国际组织，还包括次国家机构如地方政府、利益集团、私人机构、非政府组织等。在多种行为体共同参与的情况下，决策权限由不同层面的行为体共享，而不是由成员国政府垄断，治理的进程不再排外性地由国家来引导。再次，在多层治理这一政治构架下，多种行为体之间的关系是非等级的。多层治理强调权力非集中的、开放的运用。最后，在多层治理这一政治构架下，各行为体对共同目标的向往和对共同利益的追求，使各层次的治理活动有机连接起来，使各行为体的活动转变为协调的行动，并推动多层治理的政治构架不断走向完善。
全球环境问题的“多层治理”（Multilevel Governance）：超国家层次、国家、社会层次的治理主体的相互联系，又形成了一个规模宏大的治理网络。治理强调权威，而非权力，因为其不仅需要有强制力的公共机构，同样也需要没有强制力、但却拥有相当影响力的其他主体。这些主体具有稳定的组织机构，一同制定和实施全球治理安排。一般来看，参与全球环境治理的主体包括国家政府和次国家政府、政府间国际组织、国际非政府组织、跨国企业以及科学机构等。 [1]
国家政府指主权国家以中央政府为代表的以整个国家为整体的单一理性行为体。
“现代民族国家与全球化发展的内在联系，再加上威斯特伐利亚体制尚未根本动摇，决定了现代民族国家是推进全球化、促进全球治理、构建全球社会的根本力量。”
次国家政府具有非主权性、政府性、中介性和地方性的特征
。次国家政府在全球环境治理中的作用非常重要。中央政府代表国家所进行的国际环境合作，最终总是要在次国家政府的层面上进行落实；次国家政府直接管辖的城市和大型工业区，也恰恰是环境污染的主要来源；而中央与地方在环境保护、经济发展等方面的利益分歧也必须通过充分开发地方的能动性加以解决。次国家政府在制定地方环境保护标准、跨国省级环境合作、推动环保产业发展和建立相应的国际经济园区、培育社会层次环境治理主体以及推动区域国别研究方面都存在着巨大潜力。
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客观地看，没有次国家政府的积极参与，区域环境治理将会非常困难。
政府间国际组织是具有一定程度自主性的全球治理主体。关于其在全球治理事务中的积极作用，如提供议事平台、影响议程设置、进行跨国动员等，已经存在很多研究，本文并不过多着墨于此。而政府间国际组织具有的越来越多的超国家性及这种发展趋势，却引起了越来越多的思考；这些思考尤其集中于政府间国际组织与主权国家的关系方面。这也恰恰是全球治理理论所关注的重点——毕竟，政府间国际组织作为一种“治理安排”，其目的恰恰在于对以国家为主导的传统国际体系进行修正，而这又往往表现为对国家的行为进行规制。
目前，即便是最保守的观点也都倾向于承认，国际非政府组织、跨国社会运动和跨国交往网络所构成的全球和地区公民社会，已经在全球和地区治理中占据一席之地。 [3] 作为一般意义上的“第三部门”，非政府组织的作用无外乎“影响政策”和“规制资本”两大方面。为了能够影响政策，它们游说政府从而影响政策制定；通过其社会网络动员公众，进而向政府施以影响。
科学机构及其跨国网络是全球环境治理中的另一重要治理主体。环境问题极强的科学性，决定其治理必然高度依赖科学机构的贡献。科学机构及其跨国网络在议程设置、制定规则、环境监测、能力建设等方面都对全球环境治理具有重要作用。一般来看，科学机构首先发现全球性环境问题及其恶化趋势，形成统一的科学意见，之后相应的治理安排才会进入国际社会的议事日程。科学研究提供的环境信息和治理方案，尤其是环境恶化后果、问题成因、经济社会后果、治理成本、责任划分等信息，都会对国际环境谈判的进程和最终订约产生重大影响。科学机构持续研究开发先进适用环保技术，并提供技术培训，这对于全球环境治理的能力建设具有重大意义。
[1] Haas P M，“Addressing the global governance deficit”， Global Environmental Politics ，2004，Vol.4，No.4，pp.1—15.
[2] Nakazawa H，“Between the global environmental regime and local sustainability：A local review on the inclusion，failure and reinventing process of the environmental governance”， International Journal of Japanese Sociology ，2006，Vol.15，No.1，pp.69—85.
[3] Schofer E，Hironaka A，“The effects of world society on environmental protection outcomes”， Social Forces ，2005，Vol.84，No.1，pp.25—47.