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第一节
当代中国宪法修改历程的回顾

1954年9月20日颁布的《宪法》在总纲里规定:中华人民共和国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的国家(第1条),国家的一切权力属于人民, 而人民行使权力的机关是全国人民代表大会以及地方各级人民代表大会(第2条)。这是关于国体的表述,最实质性的内容是主权在民。关于社会经济体制,明确提出了通过社会主义工业化和社会主义改造的方式一步一步消灭剥削制度,建立社会主义社会的目标(第4条),特别强调了全民所有制的国营经济的主导地位和优先性,但同时又承认经济成分的多元化,容许全民所有制的国营经济、集体所有制的合作社经济、个体经营经济、私人资本主义经济以及国家资本主义经济的并存(第5条、第10条)。这意味着法律秩序以公有制以及混合所有制为基础,其财产权保障机制以及根据产权关系而定义的政府具有鲜明的特色。

关于财产权,1954年《宪法》规定国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋以及各种生活资料的所有权(第11条),依法保护公民私有财产的继承权(第12条),但是与此同时,也规定国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定的条件对城乡土地以及其他生产资料实行征收、征用或者收归国有(第13条),并禁止任何人利用私有财产破坏公共利益(第14条)。在关于公民的基本权利和义务这一章里,还明确宣告中华人民共和国的公共财产神圣不可侵犯,爱护和保全公共财产是每一个公民的义务(第101条)。与此相比较,对私有财产的制度保障就没有那么绝对化和强有力。

但是,就在宪法颁布后大约一年的时候,中国掀起了农业合作化以及资本主义工商业全行业公私合营的高潮,按计划应在1967年完成的社会主义改造提前十二年完成,财产的公有化程度大幅度上升。 此后不到两年,又发生了反右派斗争,1954年《宪法》中规定的公民权利(特别是言论自由和人身自由)受到群众性政治运动的极大冲击,一些法学家的护宪主张也受到基于意识形态的严厉批判。 1958年,当时担任上海市党委宣传部长的张春桥发表了《破除资产阶级法权思想》的论文,对私有财产、商品等价交换、雇佣关系以及其他个人权利进行了非常激进的批判。 接着,出现了所谓“大跃进”式的非理性的社会主义产业化,被称为“四清”的社会主义教育运动以及所谓“无产阶级文化大革命”等一系列社会动荡,使得宪法名存实亡。

在“文化大革命”后期,中国根据已经进入社会主义历史阶段的政治判断而全面修改了宪法,于1975年1月17日颁布。作为时代的产物,这个“文革宪法”特别强调阶级斗争、无产阶级专政下的继续革命以及中国共产党的一元化领导,明确规定生产资料的所有制主要是全民所有和集体所有这两种。对于公民个人的权利的规定多有遗缺,例如,1954年《宪法》规定的法律面前人人平等的原则(第85条)、国家赔偿请求权(第97条)、继承权(第12条)、居住和迁徙的自由(第90条第2款)在修改进程中均被删去。另一方面,“文革宪法”追加规定了原来没有的拥护共产党领导的公民义务、宣传无神论的自由、罢工的自由以及“运用大鸣、大放、大辩论、大字报的权利”等。

再次修改的宪法于1978年3月5日颁布,引人注目的变化是把在农业、工业、国防和科学技术等四个方面的现代化目标以及物质鼓励写进了序言,在关于国家机构和公民的基本权利义务的章节中恢复了1954年《宪法》的部分内容,例如,重新规定了公民接受教育的权利和国家对青少年成长的保护、公民进行科学研究、文学艺术创作以及其他文化活动的自由。另外,第一次在宪法中明文规定了公民参加国家管理和监督国家机关及其工作人员的权利以及计划生育的义务。但是,过激的意识形态对于1978年宪法的影响依然十分浓厚,法律面前人人平等的原则、国家赔偿请求权、继承权等依然没有得到宪法性承认和保障。因此,这个宪法在1979年和1980年分别进行了两次局部性修改,除对国家权力机构进行合理化调整之外,还导入了县级人民代表大会代表的直接选举制度、取消了“运用大鸣、大放、大辩论、大字报的权利”。

鉴于局部性修改的不足,为了彻底消除“文化大革命”的影响,适应经济制度改革和对外开放的新形势,第五届全国人大第三次会议在1980年9月10日决定对宪法进行全面的修改,并为此设立了专门的委员会。经过两年多的起草和审议以及四个月的全民讨论,新的宪法草案终于在1982年12月4日正式通过。修改后的宪法在篇章结构上出现了一个显著的变化,即把关于公民权利和义务的内容置于国家机构之前,并增加了有关条文的数量,以体现个人在法律上的地位的提高以及对于权利保障的重视。不仅恢复了1954年《宪法》所规定的法律面前人人平等的原则(第33条第2款)、国家赔偿请求权(第41条第3款)、继承权(第13条第2款)、纳税义务(第56条)等内容,使1978年《宪法》所规定的参加国家管理的权利和计划生育的义务进一步具体化,而且还增加了过去的三个宪法版本不存在的一些新条文(例如,关于人格尊严的第38条;关于权利与义务不可分割的第33条第3款和第51条;关于抚养和扶助义务的第49条第3款;关于义务教育的第46条第1款,等等)。在经济制度和财产权关系方面,1982年《宪法》继续承认社会主义公有制的优先性以及国营经济的主导地位(第7条、第8条第3款),但是同时也确认:在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济是公有制的补充;国家保护个体经济的合法权利和利益,并通过行政管理,对个体经济进行指导、帮助和监督(第11条)。

此后,鉴于1982年《宪法》中仍然存在内在矛盾问题,并在各方利益诉求的驱动之下,中国大胆地进行了经济改革,逐步导入自由竞争的市场机制并建立和健全一套与此相应的民商法和经济法规的体系。在这个过程中出现了四个主要涉及财产权关系的宪法修正案。

第一个宪法修正案是1988年4月12日通过。内容有两项:(1)在现行宪法第11条中增加规定了第3款:“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益,对私营经济实行引导、监督和管理。”(2)修改第10条第4款,承认“土地使用权可以依照法律的规定转让”。这一宪法修正案意味着国家承认雇佣劳动、产业资本的累积;土地使用权的商品化以及分配原则的改变等一系列经济改革举措以及要素市场的合法性,并且将在一定程度上导致用益权和债权的相对于所有权的优越性。

第二个宪法修正案是1993年3月29日通过,除了概念表述的改善之外,主要内容是承认中国仍然处在社会主义初级阶段,并以此为依据在政治方面增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的内容;把县、市、市辖区人民代表大会每届任期从3年延长为5年;在经济方面放弃了计划经济体制,正式宣布“实行社会主义市场经济”;承认国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。在这次改宪之后,价格机制和企业家集团在中国社会中具有日益重要的意义,而国家则越来越明显地呈现出从全能主义体制向某种形态的法团主义体制转化的倾向。

关于第三个宪法修正案的建议是由中国共产党中央委员会于1999年1月22日向全国人民代表大会常务委员会提出,并于1月30日通过新华通讯社公开发表的。3月15日,该宪法修正案在第九届全国人大第二次会议上正式审议通过。 主要内容是把邓小平理论作为国家意识形态的一部分写进宪法序言,在根本规范中确认依法治国、建设社会主义法治国家的基本方针,废除反革命罪的概念,并以上层建筑的调整为背景进一步向私有财产权提供更明确的合法性根据。

2004年3月14日通过的宪法修正案更进一步推动私产入宪,导致宪法文本发生了如下重要变化:

第一,表明国家对非公有制经济的发展持积极态度,承认合法的私有财产不受侵犯。具体的修正是在宪法第11条第2款中增加了“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”的内容,改变了过去侧重于对个体经济、私营经济等的监督和管理的基本姿势;把宪法第13条第1款改写为“公民的合法的私有财产不受侵犯”,并增加了第3款:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用,并给予补偿”。在这里,第四宪法修正案实际上提出了五个环环相扣的宪法命题:(1)国家承担保护私有财产权的职责;(2)私有财产权不受侵犯,包括不受国家的侵犯;(3)为了保障私有财产权不受国家的侵犯,国家对私有财产的征收或者征用必须满足两个要件:一个是因为公共利益的需要并依照法律规定,另一个是必须给予补偿;(4)从前一命题可以推论:任何不以法律形式出现的对私有财产的征收或者征用都是违宪的;(5)采取非法手段获得的私有财产不得转化为不受侵犯的权利。由此可见,私有财产权实际上已经成为宪法规定的公民基本权利,乃至人权的一部分。

第二,在改变对私有财产的定位之后,如何处理有产者与无产者之间的关系的问题就凸显出来。为了在新的经济基础上实现社会公正,第四修正案试图加强对弱势群体的扶助,采取了以下三项根本性措施:首先,是建构低收入阶层的安全网,在《宪法》第14条增加了第4款的规定:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。其次,是充分承认农村集体所有土地的独立权益,在第10条第3款中补充了国家对土地实行征收或者征用时要依照法律规定并给予补偿,以防止任意侵占耕地的流弊,维护农民的生活条件。还有一项根本措施是政治方面的,把乡镇人民代表大会的任期从每届三年延长到五年,以加强基层民主制的功能。关于社会保障制度,新增条款强调了“同经济发展水平相适应”的条件,有避免过高期待之意。但另一方面,这种表述实际上也为建立和健全社会保障制度提示了以下两条审查标准:一条是在经济高速成长的现阶段,社会保障不得低于改革开放之前的水平;另一条是随着经济的进一步发展,社会保障的水平必须相应地提高而不是停滞甚至下降。令人感到遗憾的是,弱势群体的谈判能力、团结权以及社会资源再分配方式等方面的规范残缺尚未得到弥补。

第三,作为社会公正的新的成长点,第四修正案在第33条中增加了“国家尊重和保障人权”的条款。在宪法文本中直接导入“人权”概念并加上“尊重”这个字眼,意味着在某种程度上超越了法律实证主义的新权利观,即承认在国家成立之前和国家规定之外存在着一些出乎自然的、个人所固有的权利。而为了使这条宣言式的人权条款能落到实处,还需要建立和健全一系列制度来检查和确认国家是否尊重了人权、是否充分保障了人权,其中理所当然地包括以人权典章(宪法第2章)、国际人权公约等为标准审查现行的法律、法规、决定、命令以及行政措施的正当性。这也意味着第四修正案与前三次小改宪主要侧重于产权关系的演变的内容之间有着本质上的不同,已经开始为体制性突破提供支点和杠杆。

第四,在某种意义上可以说,第四修正案其实是以小改宪的方式试探了大改宪的可能性。例如,把宪法第67条第(20)项以及第89条第(16)项所规定的“戒严”改为“紧急状态”,虽然都包括对公民基本权利进行限制的概念内涵,但前者是指“军事管制”和“军法支配”的包围状态,后者则仍属于“行政”的范畴。这样的变更对于加强宪法保障、推行依宪执政、依法治国具有重大意义。

为了切实贯彻以上四项主要修正的内容,其实还需要更进一步的改宪或立法措施相配合,其中,最关键的是对国家机关的行为、措施、政策以及法规的合宪性进行审查(特别是司法审查)的组织和程序。 Zxv4ngWffJGTWukvc3fw16w8hCGiNRiQaPZmriNKd6zUT4RfXuUeubNt71Ef5vU0

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