总序

一

20世纪70年代末期，世界范围内出现了一场在西方肇始，继之波及全世界的政府管理改革运动，即新公共管理运动。至今，在世界范围内阶级矛盾总体走向缓和、传统的阶级统治走向常态的政治管理，并最终落脚于社会管理与公共服务的态势下，各国依据自身的历史文化传统和现实的经济社会发展条件，尤其是自身的政治与公共管理体制，以改革政府社会管理和公共服务为基本内容，以回应公众需求为总体目标，不断探索，从而使得这一场波及世界的政府管理改革步步走向深入。

从人类社会对公共事务的认识和处置来看，这一场政府管理改革即新公共管理运动，归根到底就是公共管理模式的变革。所谓公共管理模式，就是在处置公共事务即公共管理过程中，各公共产品提供者的功能定位、参与程度和参与方法基本要素构成及组合方式。公共管理模式本质上是在公共管理过程中存在或可供选择的政府与市场、政府与社会的分工方式。在人类已有的公共管理实践中，主要出现过在公共产品的提供中政府为主并有限投入的公共管理保护模式、政府全面负责乃至完全垄断的干预模式，以及之前正在形成发展的政府与社会和市场合作的市场模式。

20世纪70年代末世界范围内对公共管理模式的变革，是对曾经最具影响的公共管理干预模式的变革。公共管理干预模式形成了20世纪30年代中期的第一次世界经济危机，当认识到市场这只看不见的手并不能解决经济尤其是社会中的一切问题后，以政府对经济和社会的全面干预为起点和标志，人们开始认识并重视政府这只看得见的手。随着政府组织化程度的提升和财政能力的增强，政府（行政机关）开始对经济和社会的发展全面主导，行政国家逐步形成。行政国家的公共管理，就是政府通过财政支撑社会管理与公共服务，政府是社会管理与公共服务的唯一主体，行政权力行使单向度，行政权力无所不包，行政权力无所不在。虽然行政国家塑造了自己的辉煌，即西方的高福利与东方国家通过计划经济获得的国民经济的恢复发展和社会的稳定，但在现代社会经济快速发展和民主浪潮高起的态势下，行政国家的公共管理模式面临一个无法解决的问题，即公共服务需求的快速增长与政府财政和能力有限的矛盾。

循此视角，不难发现，20世纪70年代前后出现的世界范围内的经济滞胀和政府失败，相当程度上就是政府公共管理方式的失败。同时，也决定了政府管理变革，从内容上说主要是要对政府的社会管理与公共服务进行改革，改革要解决的最主要的问题就是明确在当代经济社会发展条件下政府管什么以及如何管，如何最大限度地运用好政府、市场和社会三大资源配置机制，整合资源，做好社会管理与公共服务，以回应公众的需求。

从政府管理的角度看，这场政府改革运动与传统上的政府改革最大的不同，不仅在于基于现实条件下更加深入地认识政府与市场、政府与社会的关系，确定现代市场经济条件下的政府职能，即解决政府干什么的问题，更在于在行政职能的输出方式，即政府的行政方式上进行探索，着重解决政府如何干的问题。这一场政府改革中解决政府在市场经济条件下如何履行好自己的职能的问题，相当程度上是整个改革的一个主要内容和重大突破，其基本逻辑是在强调政府管理的目标与价值的基础上，加强对公共产品属性的认识，确认私人和市场参与公共产品生产和提供的必要与可能，进而创新政府管理的方法与技术，在现实中整合社会资源，以满足公共的需求。

从现实与理论学科互动发展的关系看，其内在逻辑在于现实对公共事务管理方式提出新的需求和挑战，而现实的改变和理论的研究，迟早会促进思想与观念的转变，进而推动实践中公共事务管理方式的变革，并逐步形成与这一变革相适应并促进变革走向深入的理论。由此可以发现：人类对公共事务专业化的管理，是从19世纪末期开始的，其标志就是基于政治与行政二分、科学管理、马克斯·韦伯的官僚组织理论和英国文官制度而构建的现代科层制政府，同时，随着政府对公共事务管理的垄断，也形成了相应的公共事务管理理论——公共行政理论，随后行政管理学科成长起来。

20世纪70年代末至今的政府管理改革或者说新公共管理运动的展开，基于理论与实践的互动，公共管理市场模式的出现和逐步走向成熟，社会对公共事务的管理从理论到主体、从管理制度到管理的方式方法都发生了前所未有的变化，即如人们所说的那样：它关注的焦点由“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究，从而使战略管理、管理的政治环境、项目执行、绩效评估、公共责任及公共管理伦理成为核心问题；它倡导的管理理念，其中心问题为“如何提供公共利益和服务”。它提供的一整套管理的方法和技术则是十分注重处理公共管理问题，尤其是政府与市场、企业与社会关系，提供一整套不同于传统公共行政学的新思路与新方法，从而相应的公共事务管理理论、公共管理学科业已出现并正在成长。

公共事务管理现实变革的推动和公共管理理论和学科的成长，一个最重要的需求，就是创新专业教育，提高人才培养质量，回应社会发展需求。这对承担高级专业人才培养任务的高等学校来说，既是挑战，也是机遇：

——说挑战，是因为专业是社会分工、学科知识和教育结构三位一体的组织形态，其中，社会分工是专业存在的基础，学科知识是专业的内核，教育结构是专业表现形式。三者缺一不可，共同构成高校人才培养的基本单位，而当社会分工和学科知识成长后，必须要求教育过程的改革与创新。

——说机遇，是因为高校的核心任务是人才培养，高校水平最重要也是最基本的标志，是人才培养质量。在适宜的专业设置的基础上，高校的人才培养质量，决定于专业人才培养模式以及教材。培养模式包括专业人才培养样式、培养规范，以及教学组织与方式方法等。而教材既是培养规范的具体体现，更是培养过程中教育内容的“法律”及决定人才培养质量的一个重要因素。显然，现实变革和学科理论的发展，正给高等学校的公共管理专业人才培养模式的创新和教材建设提供了必不可少的支撑，提供了前所未有的机遇。也正因为如此，随着人们对市场经济条件下公共管理价值的日益重视，公共管理人才培养模式创新改革和公共管理的教材建设备受关注，成为国内外公共管理改革的一个重要内容。

二

云南大学在国内对公共管理理论探索、公共管理人才培养模式创新和教材建设的行列中不是先行者，但肯定是一个积极的、孜孜不倦的参与者。

云南大学有较悠久的公共管理类基本学科——行政管理（行政学）的教学与研究传统。1923年云南大学正式开办后，即于1925年开始了行政学的探索。中华人民共和国成立后，云南大学的政治学和行政学走过了和其他兄弟院校一样的历程。改革开放后，云南大学迅速恢复了政治学和行政学学科，并于20世纪80年代初结合地方社会经济发展的需要，开办了少数民族干部行政管理大专班，开始了系统的行政管理理论和教学的探索。1986年，云南大学获得了政治学理论硕士授权，即根据当时学科划分的要求，在硕士教育中开设了行政学方向，培养行政管理方面的高级专业人才。随之，国家学科专业调整，在明确地建立行政管理学科专业后，云南大学先后获得了行政管理的本科专业和硕士学位授权。

1999年，世纪之交，世界范围内公共管理模式的变革和我国建立社会主义市场经济体制改革的步步深入，使正在成长的公共管理学科展现出了前所未有的蓬勃生机。针对云南省社会经济发展的需要，感觉到了时代的脉动，以及公共管理这一高度整合的新兴学科必将成为社科领域的一个显学，一个极为重要的人才培养基地的巨大需求，云南大学依托学校既有的相关学科优势资源，以原政治学与行政管理学系为基础，于1999年7月正式建立了公共管理学院，云南大学公共管理学院也得以成为全国第一个正式建立的公共管理学院，从而使我们对公共管理理论的追踪关注，对新型的具有公共管理理念，掌握当代公共管理技术和方法的多学科的交叉型、复合型、应用型的人才培养，有了坚实的学科平台和新的人才培养条件。

云南大学公共管理学院建立后，我们积极追踪公共管理理论，展开公共管理学科建设。我们的建设战略，一是以行政管理学科建设为突破口和基本支撑，根据公共管理学科的规范展开建设；二是积极将教学与研究相结合，理论与实践相结合，科学研究与教学研究相结合。“九五”期间，行政管理学科被列为云南省重点建设学科。在复旦大学的支持下，云南大学行政管理重点学科建设获得了极大的发展，于2003年获得了MPA教育授权，于2005年获得了行政管理博士授权，以及公共管理一级学科硕士点，并建立了省部共建的公共管理实验教学中心；2009年，公共管理学科完成了学科重点建设，并成为省级重点学科。

在这一过程中，基于教材对专业教育和学科发展价值的认识，我们不断加强教材建设。20世纪80年代末，我们在国内率先出版了“行政管理系列教材”12种，20世纪90年代初，出版了新版“行政管理教材”6种。接着，为顺应当代公共管理改革之需，在东北大学、复旦大学和南京大学等高校的支持下，我们完成并由高等教育出版社出版了“国家面向21世纪教材”4种（即《公共事业管理概论》《公共伦理学》《公共组织学》《公共组织财务管理》），随之在公共事业管理方面，完成了国家“十五”“十一五”和“十二五”规范教材建设的任务，所编写的教材均由高等教育出版社出版。

当前，公共管理变革正在走向深入。基于对公共管理发展的认识和自身教育教学的需求，我们展开了新的探索，启动了“公共管理类专业基本教材”的建设。本系列教材建设第一期列入22本，我们力求将这一建设成果主要应用于公共管理类专业的教育教学，以及作为相关专业教育教学以及MPA教学的参考。

本教材编写的基本特点是根据公共管理基本学科的规范和要求来进行，即：以当代公共管理发展的要求来进行基本的行政管理教材建设，同时在公共管理的对象领域，如教育、医疗卫生、社会保障等方面，注意从公共管理以及政府与政策环境基本要求出发进行思考；又在教育、医疗卫生、社会保障等方面注意相应领域的特点和规律。教材的基本内容则涉及或覆盖教育部规定的公共管理类四个基本专业领域。

在教材编写的过程中，我们想努力做到的是：

第一，追寻当代公共管理前沿，梳理总结当代世界管理变革和理论发展的脉络及规律。

以“他山之石，可以攻玉”的原则，促进当代中国公共管理变革及理论的发展为目标，审视当代世界范围内，尤其是20世纪70年代末期以来政府管理改革的实践，总结其经验和教训，研究其新公共管理理论之所以产生的动因、理论发展的脉络，如从管理主义、公共选择理论到新公共管理理论，再到治理理论、新公共服务理论内在的发展逻辑与现实影响因素，在把握当代世界范围内公共管理变革的基本趋势、追踪理论发展前沿的基础上，探求公共管理中具有普适性的因素。

第二，探索中国特色社会主义公共管理的特色并融入教材建设。

当代中国的公共管理，是对当代中国公共事务的处置进行协调和控制的过程。这一过程是基于中国文化传统的发展，在当代中国特定的社会经济发展条件下，在中国特色社会主义政治制度下，在中国共产党的领导下展开的，是一种中国特色的公共管理模式。改革开放尤其是中国社会主义特色的市场经济体制改革全面开展以来，我国的经济高速而持续地增长，社会稳定，民主进步，人民群众不断增长的物质和文化需求得到满足，公众生活质量不断提高，也就是说，现实中已客观存在着公共管理中的公平而高效的“中国模式”，因此，我们要努力进行研究，观察和思考他人的研究，在理论上对这一“中国模式”做出令人信服的解释和说明，这是中国特色社会主义公共管理理论的“理论自信”之必需。

第三，遵循教材内容的基本要求，并在表达方式上积极创新，力求简洁、清楚，并尽可能吸收当前教材建设的新技术和新方法。

作为教材的编写者，既需要对当代世界公共管理的变革现实和理论发展、当代中国的改革及公共管理理论发展有必需的认识，更需要对教材编写或编著的基本要求有必需的把握。因为，学术著作可以而且应该充分表达自己的研究所得和观点，但教材必须基于编写者自己思考的教材体系（而非著作体系），尽可能地将当代教材范围内前沿的且是公认的概念与理论（可能会有教材编写者自己得到同行认可的研究所得，但绝不可能是整个教材内容）带给教材使用者。

上述关于本教材编写的三个努力目标，也是我们在教材建设中遵循的三个基本原则。无疑，这是很高的要求。就其难度而言，其实并不低于科学研究的工作。因此，尽管当今世界已是一个信息社会，资讯的传递和使用已非传统社会可比，但由于我们受原有的学科基础和研究力量以及地域等条件所限，我们对当代公共管理理论的追寻和探索，我们对公共管理类教材的编写或编著，从内容到形式肯定还存在着诸多不足，希望广大同行和同学提出批评与建议，以便我们继续探索的脚步，不断提高研究水平和教材编写或编著质量。

是为序！

崔运武
2017年10月2日于昆明