超越拥堵：澜湄合作机制的发展路径探析

卢光盛 金 珍

【摘要】 湄公河地区“制度拥堵”的困境由来已久，而中国倡导和引领的澜湄合作机制作为区域合作制度的“后来者”，在相当程度上被视为新的“竞争者”。国内外各界更多地关注了澜湄合作机制与既有制度的竞争性，而大大忽略了二者间的互补性。事实上，澜湄合作机制更应该被称为地区合作制度的“补充者”。正因如此，澜湄合作机制要突破“制度拥堵”的困局，就不仅需要克服“制度竞争”给制度本身及地区治理带来的负面影响，还应避免单纯“制度合作”而产生的效率低下，应该选择“制度竞合”的发展路径。制度竞合，即制度竞争与制度合作的融合，结合二者的优势，超越二者的缺陷，实现“竞合”各方的双赢乃至多方共赢。对于正在向世界大国方向发展的中国而言，澜湄合作机制的发展路径选择，将为中国在制度创设和规则创新等方面提供理论参考和经验借鉴，也将在实践层面有力地推动“澜湄国家命运共同体”的建设，为构建周边命运共同体和人类命运共同体提供重要探索。

【关键词】 澜湄合作机制；制度竞合；澜湄国家命运共同体；地区治理

引言

湄公河地区是中国参与国际区域合作的最早、最重要的方向之一，是“构建人类命运共同体从周边起步” 的试验田，也是中国推动中国—东盟命运共同体建设的重要支撑。自1992年该地区开启制度化合作进程以来，中国一直是重要的参与方和积极的建设者。2015年11月，中国与缅甸、泰国、老挝、柬埔寨、越南五个国家共同发起成立“澜沧江—湄公河合作机制”（简称“澜湄合作”，Lancang-Mekong Cooperation，LMC）。在相关国家的共同努力下，澜湄合作在制度建设以及各领域务实合作等方面不断取得新的积极进展，已从快速拓展期进入全面发展期。 从冷战前后较长的历史时段看，澜湄合作的建立和发展，尤其是“澜湄命运共同体”建设目标的提出和推进，标志着中国与湄公河国家的双边和多边关系进入了历史最好时期。

然而，在湄公河地区已有多项区域性国际制度的背景下，澜湄合作作为“新来者”或“迟到者”同样面临非常复杂的制度环境。该地区自冷战结束以来已经建立了数量众多的国际制度 ，在过去的三十年里主要经历了两次制度建设的高峰。第一次是在20世纪90年代初，随着冷战结束，湄公河地区开启了“由战场向市场”转变的进程，兴起了以澜沧江—湄公河为主轴的制度建设。 ^[1] 大湄公河次区域经济合作、湄公河委员会、东盟—湄公河流域开发合作等制度相继建立。第二次是在2008年国际金融危机发生之后，随着国际和地区政治经济秩序的发展变化，印度、日本、美国、韩国等地区外的国家相继在湄公河地区建立自我主导的合作平台。这些制度在合作成员、议题领域等方面交错重叠，形成了“制度拥堵（institutional congestion）” ^[2] 的局面，也已成为亚洲竞争性多边主义整合难题的一部分。澜湄合作的行稳致远意义重大，有必要全面评估该地区的制度发展环境，妥善处理和协调澜湄合作与既有国际制度之间的互动关系，制定参与制度间互动的原则和策略。

一、既有研究及不足

湄公河地区地处东亚、东南亚、南亚三大区域和太平洋、印度洋的结合部，地缘战略意义突出，多种利益复杂交织，成为各方权力和利益角逐的焦点。域外国家、国际组织对湄公河地区的兴趣和关注度逐步增加，资源投入不断加大。在该地区制度化发展的过程中，学界对于制度建设的发展路径、面临的问题和挑战等进行了长期的观察和思考。其中，关于湄公河地区“制度拥堵”以及澜湄合作机制建设的相关研究，可以为本文提供有益的线索和启示。

（一）关于湄公河地区“制度拥堵”的研究

学界早已关注到湄公河地区为数众多的国际制度，以及复杂的制度关系。尽管关于“制度拥堵”的概念 ^[3] ，缺乏非常准确的定义，但是其基本内涵是比较清晰的。本文认为，“制度拥堵”主要指同一地域或治理领域内，多项制度重叠并行、层次混乱的制度间状态。在制度拥堵的背景下，各项制度之间相互竞争、相互干预且削弱了治理的有效性。

“制度拥堵”的产生源于国际制度本身。具体而言，在于国际制度受益者的非竞争性与国际制度的竞争性，这两种看似矛盾的特征实则具有紧密的内在关联。 首先，国际制度一旦形成后便成为公共产品，具备了公共产品所具有的受益者非竞争性的本质特征。对于湄公河国家而言，大多数国家没有能力独立开发宝贵的资源，开发的综合性又很强，只有沿岸国家全面开展合作才有发展前景，但由于内源型资金不足而需要国际力量的广泛参与。因此湄公河国家之间，以及湄公河国家与域外国家、国际组织之间都广泛开展合作，搭建起多个合作平台，湄公河地区国际制度数量的不断增长。其次，国际制度本身具有竞争性。一方面，国际制度在数量上并不是唯一的，当其作为区域性公共产品体现时更是如此。同一地区可能会存在多种不同的区域性公共产品，这些公共产品往往由不同的国家或国际组织主导提供，彼此之间存在利益的争夺。随着国际制度数量的不断增加，制度之间的竞争就难以避免。另一方面，国际制度不是一成不变的，本身就存在兴衰更替的内在规律。当前，全球和地区层面的新议题大量涌现，国际制度更加需要充分发挥自身效能，对相关挑战进行有效应对。国际制度调整缓慢或者应对失效时，新的国际制度就会相应产生。茱莉亚·摩尔斯（Julia C.Morse）和罗伯特·基欧汉（Robert O.Keohane）在“竞争性多边主义”中认为，对现有国际制度不满的行为体会通过退出、呼吁或者是创建新的国际制度，来追求自身的国际议程和政策目标。 ^[4] 新制度与旧制度在功能上往往存在交叉和重合，这会产生替代效应，从而导致新旧制度间的竞争加剧。

由此，可以发现“制度拥堵”的两个鲜明表现。一是在数量上，同一区域、同一治理领域有着众多的国际制度。早在1997年，唐纳德·韦瑟比（Donald E.Weatherbee）在《湄公河地区的合作与冲突》一文中就已提出，在湄公河地区，各个国家有着不同的利益需求，各项合作制度也有着不同的发展战略，因此导致合作制度不断增多，制度间相互重叠、冲突的问题日益突出。 ^[5] 国内学者贺圣达先生指出，湄公河地区的合作机制具有多样性、多层次性，大体可以概括为由域外国家主导或参与的合作、国际组织推动的合作、次区域国家间的合作、国际非政府组织参与的合作等。这种多重合作机制并存的复杂状况，既反映出湄公河地区合作引起了广泛的关注和重视，也反映出各方的不同利益和侧重，以及各项机制间缺乏总体的规划和协调。

二是在制度关系上，国际制度之间普遍存在竞争关系。同一区域或治理领域的“制度密度” ^[6] 越高，则制度间的竞争越激烈；某一制度与其他制度存在的交叉、重合度越高，其面临的竞争越激烈。在湄公河地区，美国、日本、东盟等大国和组织的积极参与，使得各方利益交汇重叠，从而导致相互竞争、相互博弈的局面不断上演。中国与湄公河地区接壤，国外研究者往往将湄公河地区称为中国的“后院” ^[7] ，进而对中国参与湄公河地区开发合作的活动以及制度建设格外关注。2010年，吉松秀隆在《湄公河地区、区域一体化以及东盟、中国、日本的政治竞争》中，指出东盟、中国、日本在湄公河地区展开了激烈的制度竞争，但中国与日本的政策动机存在着明显的差异，中国主要寻求地区发展与商业利益，而日本因自身实力的下降，在湄公河地区的策略由推进经济合作转向针对中国的地缘政治博弈。 ^[8] 2015年，吉松秀隆在《美国、中国和湄公河地区的地缘政治》中指出，美国加强与湄公河地区合作，是其“重返亚洲”战略的一部分，目的是为了应对中国在亚洲日益增长的影响力。 ^[9] 还有研究者指出，印度、中国分别采取与湄公河国家建立多重合作机制的举措，相互进行较量以赢得利益最大化。 ^[10]

湄公河地区的制度拥堵给地区合作带来了负面影响，主要在于各行为体特别是中小国家基于实用主义的态度，普遍参与各类相互重叠甚至竞争性的区域合作安排，导致机会主义的盛行。 ^[11] 各机制之间彼此牵制且普遍存在机制建设不完善的问题，增加了合作中的经济成本，政治和安全成本也在不断增大，影响湄公河地区开发合作的整体进程。这对于一个欠发达地区来说并非幸事，湄公河地区的国际机制需要开展对话和协调。

（二）关于澜湄合作的制度建设及争议

“制度拥堵”的背景下，澜湄合作的建立与发展自然颇为引人关注。澜湄合作由中国与湄公河国家共同创建，研究者们主要从中国外交政策的变化来解读，认为继“一带一路”、亚洲基础设施投资银行等全球治理层面的新举措之后，澜湄合作是中国在区域层面的具体实践，标志着中国在湄公河地区的外交战略更趋于积极主动。值得关注的是，国外研究者们主要从地缘政治的视角对澜湄合作进行观察。中国推动成立澜湄合作的动机是什么，是为了与美国、日本等国家展开新一轮政治博弈吗？湄公河地区此前比较有影响力的国际制度是“大湄公河次区域经济合作” 、“湄公河委员会” ，澜湄合作是对这些制度的“另起炉灶”吗？相关问题引起了持续热议。

一些研究者主要从澜湄合作的成员构成来进行解读，认为澜湄合作是中国在建立以自身为中心的地区秩序的利益驱动下，与湄公河国家加强合作的重要外交实践。澜湄合作机制是中国与美国、日本等国家开展地缘竞争的新工具。 ^[12] 塞巴斯蒂安·比巴（Sebastian Biba）提出，澜湄合作的成员包括了澜沧江—湄公河流域的六个国家，更重要的是没有任何的域外国家作为成员，或者是参与其中。这与湄公河委员会有着大量的西方捐赠国不同，也与大湄公河次区域经济合作不同，该机制由亚洲开发银行发起，而日本、美国在其中拥有很大的投票权。澜湄合作就是为了排除美国、日本等国家的力量，中国将在湄公河地区施展独家的影响力。 ^[13] 还有学者关注到澜湄合作的成员中，湄公河沿岸的五个国家均为东盟成员，相比海上东盟国家，中国对陆上东盟国家有着更大的经济和政治影响力，现在中国通过新机制来加强与湄公河国家的合作，这会影响东盟国家的团结，对东盟原本脆弱的一体化造成挑战。

此外，湄公河发源于中国，在中国境内被称为澜沧江，澜湄合作以跨境河流的名称命名，也遭到过度解读。有观点认为，新机制采用“澜沧江—湄公河”这一名称，就是中国意在突出自身位于河流的上游，标榜中国在合作中更具优越性和影响力。 ^[14] 有观点认为，用“澜沧江—湄公河”这一地理标签来命名，是中国建立排他性地区机制的有效方式，因为机制名称已经清晰地说明了其成员范围，而中国在合作中占据了主导地位。 ^[15]

还有些研究者主要从澜湄合作的合作议题来进行解读，认为澜湄合作与湄公河地区既有制度广泛存在交叉和重叠，已经对地区的多项制度造成了挑战。对比澜湄合作提出的“三大支柱”和“五个优先领域” ，澜湄合作的确囊括了大湄公河次区域经济合作及湄公河委员会的优势领域。因此，尽管澜湄合作自创建之初，就提出秉持开放包容精神，与地区内其他机制相互补充，协调发展。 持怀疑态度的观察者认为澜湄合作与既有制度的关系仍然有待观察，普遍认为澜湄合作已经对旧制度造成了冲击。 ^[16] 国内也有研究者分析指出，大湄公河次区域经济合作与澜湄合作在成员构成、合作领域、运行方式等方面的共同点，决定了二者存在竞争关系。在一定程度上呈现出前者的发展停滞甚至后退，而后者的影响力在迅速扩大的竞争现状。 更有争议的是，澜湄合作将水资源合作列为优先合作领域之一，那么未来澜湄合作会不会将湄公河委员会“取而代之”？有观点认为，湄公河委员会与澜湄合作代表了截然不同的规范和规则，前者的水资源合作是基于规则的约束，后者则更多依赖于中国的善意。 ^[17] 还有观点提出，在推进经济现代化方面，中国与湄公河国家有着共同的梦想，但是在水资源的可持续开发和管理方面，中国与下游的湄公河国家却是“同床异梦”。 ^[18]

在关于澜湄合作的争议中，这项新制度被普遍视为湄公河地区多项既有制度的“竞争者”，俨然成为“众矢之的”。 针对澜湄合作的种种疑虑和质疑，不仅影响其合法性，更是阻碍了地区合作的深度推进。

（三）既有研究的不足

综上所述，湄公河地区的“制度拥堵”由来已久，其实质在于各参与方的利益博弈，由此产生了数量众多的合作制度，各项制度间普遍存在竞争关系。这种局面将长期存在，并随着各方力量的此消彼长而发生新变化。

国内外学界关注了湄公河地区出现“制度拥堵”的成因、表现，认为“制度拥堵”增加了各参与方的合作成本，影响了地区治理的有效性，阻碍了地区合作的深入推进，呼吁和强调湄公河地区制度间要相互包容、加强协调。但是对于各项制度而言，更深层次的问题在于，在“制度拥堵”的环境下究竟应该选择怎样的发展路径？是通过不断开展制度竞争以实现“胜者为王”，还是通过制度合作，实现各方的“互利共赢”？相关文献缺乏对于这一核心问题的深切关注。特别是就澜湄合作而言，在制度数量问题上“没有最多只有更多”的湄公河地区，“后来者”是否必然等于新的“竞争者”，澜湄合作将与各项既有制度展开激烈的竞争吗？澜湄合作的发展定位究竟是什么，是否可以找到突破“制度拥堵”的新路径？本文对相关问题进行实证分析和理论探讨。

二、澜湄合作：新来的竞争者？

对比湄公河地区的既有制度，如果仅仅从地缘政治的视角来进行观察，那么很容易为澜湄合作贴上“竞争者”的标签，但是在准确把握了地区诸多国际制度的特点，以及湄公河地区发展的现实情况之后，应该看到澜湄合作机制对既有机制而言，不仅有着突出竞争性，同时也有着鲜明的互补性，将其称为湄公河地区制度的“补充者”更为恰当。

（一）澜湄合作的发展动力源于内力驱动

一方面，澜湄合作弥补了中国在地区治理中的不足。从湄公河地区制度建立的时间轴来看（见表1），澜湄合作似乎就是针对“日本—湄公河合作”“湄公河下游倡议”等制度而建立。然而，认为澜湄合作是中国与美国、日本等国家竞争工具的观点，忽视了中国与美国、日本等国家的一个重要区别，即中国与湄公河国家接壤，共同面临“澜沧江—湄公河”这一国际河流的开发与管理等诸多难题，以及由此产生的共同利益与共同需求。澜湄合作的真正驱动力来自区域内部，六国同属澜沧江—湄公河流域，面临发展经济、改善民生的共同任务，也面临全球及地区经济下行压力加大，以及传染病防控、灾害管理、环境问题、恐怖主义、网络犯罪等非传统安全威胁带来的挑战，域内国家的利益需求是建立新制度的根本动力。

对比澜湄合作成立以前，湄公河地区制度主要呈现出“外力驱动”的特性。尽管各项制度都是以湄公河国家为中心的“合作圈”，即湄公河国家是“轮毂”，而域外国家是“辐条”，但是域外国家才是推进合作的动力源。 各项合作倡议、议程、资金主要靠域外国家以及国际组织提供支持并推动，湄公河国家则是配合与跟进。在此前，中国并没有在湄公河地区既有制度中居于主导地位，六国共同参与的合作平台就是亚洲开发银行（简称亚行）倡导的大湄公河次区域经济合作。在经历了二十多年的快速发展之后，经济合作产生的积极效应，不断向政治安全、社会文化等领域“溢出”，六国面临如何推进合作深度、拓展合作广度，以及如何完善制度建设等瓶颈。 2008年国际金融危机发生之后，大湄公河次区域经济合作的局限性更加凸显，而中国的综合实力不断提升，却一直未能在合作中有效发挥地区大国的应有作用。面对地区深度合作的大趋势和大湄公河次区域经济合作的现实困境，澜湄合作应运而生。

从大湄公河次区域经济合作的发展成熟，到澜湄合作的建立与发展，体现的恰恰是湄公河地区合作由“外力驱动”向“内力驱动”的转变，也充分体现出任何区域的和平与发展只能依靠域内国家自主努力的国际政治经济现实。六国有了独立的合作平台，共同商讨和解决地区治理的难题，而中国成为澜湄合作的引领者和推动者，也是实力使然。应该看到，在地区合作发展过程中由一个或几个有能力的成员国使用主导权推动地区发展，是促进地区合作较快成熟、及时消除内部不安定因素的一个重要力量。反之，若有能力、有资源的国家不发挥引领作用，则可能导致合作始终徘徊在低水平和低层次。正是有着这些“天时地利与人和”，澜湄合作迅速发展成为地区合作的重要平台。

另一方面，澜湄合作并不是对东盟的分裂，而是丰富了中国—东盟合作框架。中国与东盟在湄公河地区有着广泛的共同利益，已经建立起全方位、多领域、多层次的合作关系。早在1996年，当时的东盟七国与老挝、缅甸、柬埔寨、中国共同成立“东盟—湄公河流域开发合作”。 此后，积极参与湄公河地区合作成为东盟增强成员国间相互信任，凝聚成员国向心力的重要举措，缩小发展差距成为东盟内部重要且长期优先的领域。 ^[19] 经过多年的发展，尽管已经取得了很多重要成果，但是相对东盟其他成员，湄公河地区国家的发展仍然比较滞后，东盟国家间存在的发展差距是东盟实现一体化面临的重大挑战。

2012年，泰国率先提出加强地区合作的倡议，中国政府给予积极回应。2014年11月，中国国务院总理李克强在第17次中国—东盟领导人会议上提出，“为促进东盟次区域发展，中方愿积极响应泰方倡议，在10＋1框架下探讨建立澜沧江—湄公河对话合作机制，并于明年适时举行外长会和外交高官会。” 该倡议得到了东盟的支持，在会后发表的《第17次中国—东盟领导人会议主席声明》中明确提出：“我们支持中国与湄公河流域国家开展更紧密的次区域合作。我们欢迎泰国提出的澜沧江—湄公河次区域可持续发展倡议，该倡议将有助于缩小东盟国家间的发展差距。我们欢迎中国和湄公河次区域国家探索建立相关对话与合作机制的可能性。” 由此，“澜沧江—湄公河合作”进入了实质性构建阶段。

2015年底，东盟宣布东盟共同体正式成立。2016年3月，澜湄合作首次领导人会议召开，会议通过《三亚宣言》明确提出，“澜湄合作与东盟共同体建设优先领域及中国—东盟合作全面对接，与既有次区域机制相互补充、协调发展。” 澜湄合作的发展有利于促进各成员国经济社会发展和可持续增长，也有利于缩小东盟国家间发展差距，推进东盟共同体建设和一体化进程。

（二）澜湄合作弥合了大湄公河次区域经济合作与湄公河委员会之间的裂隙

大湄公河次区域经济合作与湄公河委员会都是在湄公河地区比较有影响力的制度，但二者有着明显的区别。前者包括了澜沧江—湄公河沿岸的所有国家，具有广泛的代表性。不过从制度建设来看，尽管水电开发、农业、旅游、航运等诸多领域都涉及河流本身，但是“水资源”管理这一个核心问题长期未纳入大湄公河次区域经济合作框架内。尤其是2009年以来，实施《扩大次区域能源合作行动路线图》、加快构建区域统一电力市场等举措，引发多方关于水资源开发、环境保护等问题的争议与批评。 ^[20] 后者则是一个致力于水资源开发与管理的政府间组织，其成员仅为柬埔寨、老挝、泰国和越南，这也使得其权威性和有效性大打折扣。事实上，自成立以来，二者的关系就存在着严重的脱节。 ^[21] 在20世纪90年代及21世纪初，前者推进的一些重大项目与后者的任务直接相关，如老挝在湄公河支流修建大坝、澜沧江疏浚项目等，但是前者基本将后者处于边缘化的地位。与此同时，湄公河委员会制定了地区发展的计划，提出与大湄公河次区域经济合作等制度协调推进地区经济一体化，但该战略的实施却是举步维艰。 ^[22] 在区域电力贸易等项目上，两项制度间缺乏协调，难以实现对国际河流的有效治理。 ^[23]

在气候变暖、水资源稀缺性危机不断加重的时代背景下，水资源安全日益成为湄公河地区合作的重要内容。湄公河地区的双边和多边合作机制应该开展更多的合作，而不是相互竞争。 ^[24] 更有效的合作框架应该是沿岸所有国家都平等地参与，并且能够有效避免外部干预，这意味着在跨界水资源治理问题上，要平衡各方利益就迫切需要建立一个强有力的制度。 澜湄合作就是“因水而生”，水资源合作作为优先合作领域之一，已经展开了积极的行动。2017年6月成立了澜湄水资源合作中心，主要支撑六国在技术交流、研究、信息共享和能力建设方面的合作。2019年12月，首次澜湄水资源合作部长级会议在北京举行，会议通过《澜湄水资源合作部长级会议联合声明》和《澜湄水资源合作项目建议清单》。期间，澜湄水资源合作中心与湄公河委员会秘书处签署了谅解备忘录，双方将主要通过经验分享、数据和信息交换、联合评价和研究等方式，共同推动流域国家经济社会的可持续发展。

当前澜沧江—湄公河的跨界治理领域有着众多合作机会，如果不立即采取行动，未来将会面临巨大挑战，地区的和平、繁荣与可持续发展，掌握在沿岸国家的手中。 ^[25] 中国作为澜沧江—湄公河的上游国家，积极引领和推进澜湄合作，与湄公河国家加强水资源合作与管理，体现的正是中国的大国责任与担当。

更深层次地看，澜湄合作也并不是大湄公河次区域经济合作的“替代品”。由于这两项制度的成员一致，在合作领域、机制框架、运行方式、合作目标等方面相似或是重叠，大湄公河次区域经济合作被认为受到了特别的威胁。不仅仅是一些域外国家的观察者，乃至湄公河国家的一些政府官员、学者也对二者的关系表示了疑虑和担忧，认为二者将不可避免地展开激烈竞争。

不过仅从目前这两项合作制度对地区合作项目的资金支持来看，就可以发现澜湄合作与大湄公河次区域经济合作有着较大差距。2016年在澜湄合作首次领导人会议上，中国提出设立澜湄合作专项基金，今后5年提供3亿美元支持六国提出的中小型合作项目，设立100亿元人民币优惠贷款和100亿美元信贷额度，包括50亿美元优惠出口买方信贷和50亿美元产能合作专项贷款，用于支持地区基础设施建设和产能合作项目。 ^{《澜沧江—湄公河合作} 五年行动计划（2018—2022）》提出积极争取亚洲基础设施投资银行、丝路基金、亚洲开发银行等金融机构支持。 相比澜湄合作还在探索构建稳定、可持续的多元融资体系而言，大湄公河次区域经济合作显然更具优势，在2018年召开的第六次领导人会议上通过的《2022区域投资框架》，规定了未来五年间的优先项目清单，包含227个投资和技术援助项目，总金额约660亿美元。 此外，澜湄合作实施的项目多为试点性质、早期收获为主，而长期性的、综合性的合作项目还没有具体实施，投入的资金也相对有限。这也表明，澜湄合作在很大程度上仍处于起步阶段，这些初始项目为澜湄合作提供了学习机会，随着澜湄合作的成熟，会不断增强其在地区治理中的影响力。但是迄今为止，澜湄合作并没有对大湄公河次区域经济合作造成重大的冲击和挑战，而是为地区治理提供了新的平台和机会。

应该看到，无论是澜湄合作的深入推进，还是大湄公河次区域经济合作的可持续性发展，都面临如何应对国际和地区格局发展变化所带来的新机遇和新挑战，以及如何满足域内六国向更高层次合作目标迈进，实现深度利益融合的现实需求。从湄公河地区发展的现实情况来看，各国经济社会的发展水平仍然比较滞后，传统安全问题与非传统安全问题相互交织，要实现地区繁荣与发展仍然是任重而道远，仅依靠某一个合作平台的资金、技术、智力支持是远远不足的，需要多方协力共同推进。以两项制度都非常重视的基础设施互联互通为例，加强基础设施互联互通是湄公河地区在新阶段的关键动力，是推动地区经济繁荣的新增长点。但就各国国内基础设施建设方面而言，湄公河国家经过多年的建设虽然已取得积极成效，不过仍然普遍处于较低的水平（见表3），需要进一步增加资金和技术投入。

在过去的20多年里，大湄公河次区域经济合作已经为地区的发展投入了大量资金和技术支持，澜湄合作的建立和发展也将提供更多的发展机遇和动力。毕竟地区制度的建设是为了更好地实现地区治理，形象地说，如果湄公河地区制度有着共同的“敌人”，这个敌人应该是地区治理中的难题，而不是某项制度或其中出资的国家。如果敌人是贫穷、落后，那么自然应该欢迎任何有兴趣参与终结贫穷和落后的“新玩家”。

（三）澜湄合作是湄公河地区既有制度的“补充者”

在澜湄合作建立以前，湄公河地区的确已经建立了众多的国际制度，但是这些制度有效地解决了各国面临的共同问题吗？答案显然是否定的。湄公河地区既有制度间竞争有余而互补不足，澜湄合作的建立正是契合了地区发展的现实需要，恰逢其时。澜湄合作作为湄公河地区的新制度，也必然与既有制度有着紧密关联，毕竟“新制度的创设本身就是由旧制度所培育出来的相互信任感而得到促进。国际制度很少从混乱中出现，相反，新旧制度之间是彼此相互依赖的”。 ^[26] 澜湄合作成员的广泛性、合作领域的综合性，与多项制度的互补性，使其成为了湄公河地区既有制度的“补充者”。澜湄合作自起步以来，多次在相关合作文件中强调与区域、次区域合作制度之间“相互补充、协调发展” 。

然而在“制度拥堵”的地区环境下，相比“竞争者”而言，湄公河地区既有制度“补充者”的身份对澜湄合作未来的发展提出了更高的要求。这意味着，澜湄合作需要不断提升制度有效性，保持和发展自身的制度优势和竞争力，才有能力在各项制度间展开补充与协调。同时，澜湄合作需要广泛与既有制度展开切实的合作，才有可能真正提升地区治理的有效性。这对于澜湄合作来说，将是一个不小的挑战。明晰了澜湄合作的发展定位，可以为澜湄合作指明正确的发展路径。在推进澜湄合作机制的发展进程中，中国作为其中的重要一员，也作为中国—东盟合作中的重要一方，东盟—湄公河流域开发合作、大湄公河次区域经济合作等制度的主要成员，以及湄公河委员会的对话国，中国应该发挥关键作用。

三、制度竞合与澜湄合作机制的发展路径

正所谓“愚者求异，智者求同，仁者求通” ，澜湄合作作为湄公河地区制度的“补充者”，就不可能简单地在“制度竞争”与“制度合作”中做出选择，而应该积极探寻新的发展路径。特别是要突破“制度拥堵”的困局，就不仅需要克服“制度竞争”给制度本身及地区治理带来的负面影响，还需要避免单纯“制度合作”而产生的制度效率低下。针对湄公河地区制度发展的现状，澜湄合作应该通过“制度竞合”以完善制度建设，切实降低各参与方的合作成本，实现高效的地区治理。

（一）制度竞合

“竞合”（Co-opetition） 是经济学、管理学中的重要概念，指竞争（competition）与合作（cooperation）相互结合、相互融合，其源于激烈的市场竞争中，人们不仅认识到单纯竞争、过度竞争造成的不良后果，也日益认可合作的优势和效果。竞合可以弥补竞争及合作的劣势并结合二者优势。 ^[27] “竞合”观念的提出是人们对于竞争与合作关系的一种全新认识，实际上，相关学科的发展成果对于国际关系理论和实践而言，能够予以重要的借鉴和启示。

可以认为，制度竞合（institutional co-opetition）就是制度间开展竞争性合作和合作性竞争的过程和状态（见图2）。相较而言，制度竞争是寻求个体利益最大化，制度合作是寻求整体利益最大化。制度竞合则是包容了竞争与合作，实现了制度竞争与制度合作的融合。首先，制度竞合结合了制度竞争与制度合作二者的优势。制度竞争可以促进制度效率的提高，资源的有效利用。制度合作有利于降低交易成本，促进共同利益的形成。其次，制度竞合可以克服制度竞争与制度合作各自的不足。制度间过度竞争，必然会弱化制度效率，降低收益。反之，过度强调合作，不仅本身就缺乏现实的基础，更可能导致制度丧失自身的优势和资源。而制度竞合，可以有效避免两败俱伤、降低资源的浪费，实现“竞合”各方的双赢乃至多方共赢。

制度竞合是必然要经历较长时期的艰难博弈，将主要表现在三个方面：一是具有竞争与合作的两面属性。竞争与合作没有主次从属的明显差别，二者也不是截然分开的，更多的情况下是一种相互依存、此消彼长的状态。二是制度竞争所产生的摩擦有时可能会表现得比较直接，甚至比较激烈，但总体可控、可协调。三是制度竞合不断重塑着地区治理的理念与实践，逐步形成制度间的共治与分工的局面，进一步推动地区新秩序的构建。制度竞合是制度各参与方、各利益方相互谈判、相互妥协的过程与结果，必然受到各行为体的利益、目标或偏好的影响。值得注意的是，对于国际体系中处于“上升中的”（rising）行为体而言，实现制度竞合发展不仅契合自身利益，也有利于地区治理目标的实现。这些行为体过去在国际制度的制定上往往是处于被动接受的状态。但是随着综合实力的提升，国家利益的拓展，若要在国际体系内发挥建设性作用、增加在地区治理中的话语权，那就必然要经历由参与国际制度到改造、创设国际制度的转变。在这一过程中，推进创设制度与既有制度竞合发展就是一个自然的、经济的甚至可能是一个必不可少的策略选择，同时也是设置议程和制定规则能力提升的具体体现。

制度竞合应根据相关制度的实际情况来具体开展和推进，实现制度在提升自身竞争力的同时，进一步增加制度间合作。制度竞合可以采取先易后难、循序渐进的方式。第一，制度间可以通过探究彼此的共同之处，增加交流和合作的机会，降低冲突的可能性，塑造合作预期与合作空间。 ^[28] 第二，通过制度化的安排，搭建起有利于制度合作的架构。特别是在新旧制度竞争的情况下，旧制度往往担心新制度会采取新的规范和行为规则，抵消和挤压其权威和影响力。因此，在初始的制度安排中，新制度可以通过与旧制度建立起固定化的联系，保持沟通和交流的渠道。 第三，制度间选择一些技术性的，或是较少争议的领域展开合作，形成合理的利益分配和捆绑，进一步形成制度的自我约束。第四，实现制度间在决策程序上的合作，建立和完善科学决策，降低相关制度的成本，提高决策的效率。总体上，制度间互动联系的制度化程度越高，制度竞合的水平也就越高。

（二）澜湄合作与湄公河地区既有制度应塑造竞合关系

“制度拥堵”是澜湄合作长期面临的困境，澜湄合作与湄公河地区既有制度将长期共存。既有制度仍有其生命力和发展潜力，“由于边际成本低于平均成本，制度一经建立就能够稳定地维持下去。” ^[29] 尽管既有制度存在一些不足和缺陷，但是并没有腐朽到必然消亡。而澜湄合作作为地区制度的“后起之秀”，也必然经历产生、发展到成熟的过程，即使有望“后来居上”，其作用的发挥以及影响力的提升仍然有待时日。毕竟，建立国际制度本身不是目的，目的在于通过制度的创设来解决实际问题。 因此，对于澜湄合作机制的发展路径选择而言，制度竞争与制度合作拥有共同的焦点，即：哪种路径能够真正提升澜湄合作的有效性，并且为地区带来真实且持久的和平、稳定与繁荣？因二者皆有利弊，特别是在澜湄合作与诸多既有制度兼具竞争性与互补性的前提下，将制度竞争与制度合作相融合，应该成为澜湄合作突破“制度拥堵”的理想路径。

一是从澜湄合作制度建设的前景来看，制度竞合是必然的选择。澜湄合作起点高，发展快，但是新制度往往在建立之初有着强劲动力，若要保持长期的活力，还需要不断实现自我完善。制度竞争的压力可以推动制度功能的改进，进一步提升其竞争力，从而有利于实现更加有效的治理。 ^[30] 但是如果澜湄合作与既有制度一味追求制度竞争，不仅会弱化自身的发展基础，降低各成员的预期收益，还可能引来域外国家的对抗，继而导致澜湄合作的计划或是项目频频被“政治化”，成为一场场国际政治博弈。

制度合作则可以在一定程度上回应新制度引发的外部政治反应，化解多边阻力和政治风险，同时使新制度有可能获得更多的支持，也就越有利于新制度的建设和发展。相比大湄公河次区域经济合作、湄公河委员会等有着较为悠久的发展历史而言，澜湄合作才刚刚步入正轨，整体上还处于经验摸索阶段，有着向其他制度学习的空间。比如，大湄公河次区域经济合作已经积累了近30年的实践经验，建立起良好的运营体系，充足的项目储备，对地区经济合作有长远规划，这些对于澜湄合作来说都具有重要的借鉴意义。特别是在项目开发与资金管理方面，尽管亚行每年投入到合作中的资金比较有限，但是资金使用效益很高。同时，亚行很好地把握了技术援助、赠款与贷款的关系，使得贷款项目的资金准备比较充足，项目实施具备较好的政治和民意基础，也保证了资金使用和项目实施配合得当，运作良好。大湄公河次区域经济合作在一定程度上已经成为地区制度的一种标杆，其治理经验值得澜湄合作借鉴，否则澜湄合作摸索学习成本太高，并且会长时间裹足在全面铺开、低效运作的层次。而湄公河委员会在水资源管理方面积累了大量的知识和经验，较为成功地缓解了湄公河国家间的利益冲突。 ^[31] 澜湄合作与湄公河委员会可以进一步加强相关信息的交流，展开务实合作，这将有利于缓和上下游国家间在水资源开发管理方面的不信任，也将对于流域的整体开发起到积极作用。 此外，澜湄合作与日本—湄公河合作、湄公河下游倡议等制度之间尽管存在竞争的一面，但并不是“零和”关系，彼此也存在合作的空间，可以取长补短，共同提高地区治理水平。

二是从澜湄合作成员国的利益来看，制度竞合是现实的明智的选择。在澜湄合作的发展路径选择上，必须充分考虑到湄公河国家为诸多国际制度的主要成员这一现实。从湄公河地区制度的特点可以看到，对湄公河国家而言，无论是澜湄合作与大湄公河次区域经济合作，还是澜湄合作与日本—湄公河合作、湄公河下游倡议、恒河—湄公河合作、韩国—湄公河合作等，从来就不是“非此即彼”的选择题，湄公河国家“喜新”但是并不“厌旧”。制度间的竞争可以给湄公河国家更大的选择空间和战略自主性，以获得更多的尊重、援助和外交资源。制度间的合作也能够契合其维护地区稳定与发展的内在愿望。大国若一味追求制度竞争，以战胜对手为目标，则会严重破坏地区的发展进程，更使得地区内国家被迫“选边站”，从而损害湄公河国家的实际利益。

对中国而言，湄公河地区在中国的周边外交中，可谓重中之重。面对该地区“制度拥堵”的困局，中国需要提出更具有价值和创意的地区治理理念和正确的策略选择，以引领澜湄合作在湄公河地区的发展，以及地区新秩序的构建。尽管中国在某些方面已经具备全球性影响力，但中国总体上仍然是一个地区大国，“中国的实力远没有强大到让外部世界作出改变，来适应自己的程度” ，若执意追求制度竞争，将会给周边地区带来更多的不确定性。这种不确定性进而会带来疑惧，增加制度参与方的安全焦虑，并可能进一步引发域外国家的干预。在当前日趋复杂的国际政治经济格局中，过于急切打破现有格局的国家和相关制度势必遭遇到较大的抵制与反对。特别是在中美关系加剧变化的背景下，中国的外交动向已备受瞩目。在国际社会上，政界与学界都有观点提出中美两国应打造“合竞关系” ，或是建立“竞争伙伴” ，类似观点都强调竞争与合作应该共存。中国本身也不可能在冲突或竞争思维方式下，实现自身利益的最大化。同时应认识到，湄公河地区的一些国家对中国抱有疑虑可以说在所难免，在大国间寻求平衡的战略将是长期的。 ^[32] 中国应站在更高和更长远的立场上，充分考虑湄公河国家的发展诉求，协调各大国在湄公河地区的战略利益和重大关切，共同促进地区和平与繁荣。

四、中国推进澜湄合作与既有制度竞合发展的策略

“任何国家的全球影响力多发端且首先施展于周边地区”， 中国与湄公河国家“同饮一江水，命运紧相连”，中国是上游国家，也是地区合作中的大国，在引领和推进澜湄合作机制的发展进程中，不可避免地需要承担更多的责任和更大的成本。中国应积极有为同时也采取因地制宜的策略选择，以切实推进“澜湄国家命运共同体”的构建，建立“中国—东盟命运共同体”和“人类命运共同体”的示范和样板。

（一）充分发挥中国在澜湄合作机制中的建设性作用

中国应抓住湄公河地区合作由“外力驱动”转向“内力驱动”的发展契机，与时俱进地在地区合作中发挥重要作用，不断完善和加强澜湄合作机制建设，进一步提升澜湄合作的影响力。要践行“亲、诚、惠、容”的周边外交理念，充分把握好区域公共产品在合作中的供给与需求，主动提供政治安全、经济合作、社会文化三大类别的区域公共产品。当前在澜湄合作机制下，可逐步推进疫后复苏、促进经济发展，同时将粮食安全、扶助贫困人口、治理非法移民等议题纳入其中。要以适时、适度、适合为标准，充分顾及湄公河国家和民众的舒适感、获得感和被尊重感。通过更加广泛的互惠互利合作，使湄公河国家能够更多地分享利益。在商贸、投资等项目中，要恪守与尊重东道国法律法规和民俗文化，重视提高商品和项目的品质，积极实施“本土化”战略，认真履行企业社会责任。在老挝、缅甸、柬埔寨等国，通过开展公共卫生、水污染防治、减贫经验分享等公益类活动，使湄公河国家及普通民众能够更多地分享中国发展的经验和成果。此外，应在合作中注重构建中国特色大国外交和话语体系，让湄公河国家及国际社会了解中国为地区发展所带来的实惠。针对合作中出现的一些误解和疑虑，要及时、主动地掌握话语主导权，避免舆论政治化甚至军事化。通过加大对湄公河国家的民生帮扶和援助宣传力度，注重体现中国善意和大国责任，突出合作共赢，营造良好舆论环境，推动“中国威胁论”转为“中国机遇论”。

（二）构建湄公河地区诸制度的对话与协调平台

澜湄合作与既有制度的竞合发展，只能通过主动协调和大胆博弈来赢取。要推动各项制度的相关方在关键领域开拓坦诚对话、彼此真正倾听，切实解决各方的合理关切，形成利益的捆绑。在制度建设方面，在现阶段主要可以从两个方面着手推进湄公河地区的制度竞合。一是搭建一个区域内诸合作制度交流和协调平台。探索通过“中国—东盟（10＋1）”领导人会议等平台推进地区诸多边、双边合作制度的协调，继续推进澜湄合作助力东盟共同体建设。此外，在澜湄合作与湄公河委员会已经搭建起合作渠道的基础上，可以进一步争取大湄公河次区域经济合作等机制的加入。通过逐步建立稳定的制度化的联系，澜湄合作与地区内各项机制间可以进行信息分享、经验交流、规划对接和争端解决，进一步寻求开展灵活有效的合作，以切实降低制度冲突和合作成本。在一定程度上，也将降低其他参与方对于中方合作议程的疑虑及排斥。二是探索澜湄合作领导人会议和大湄公河次区域合作领导人峰会结合的可能性。按照相关约定，前者每两年举行一次，后者每三年举行一次，这种情况会导致两者在同一年份举行。此前，在2018年1月召开了澜湄合作第二次领导人会议，同年3月召开了大湄公河次区域合作第六次领导人峰会。在2024年两项会议又将再次出现重合，若持续下去势必增加各方参与合作的成本。可以考虑由中方出面，先从二轨或“1.5轨”层面推动湄公河区域内诸合作制度的对话协调议程。进一步培养官方和智库的有效合作，鼓励拓展国际对话渠道，构建起政府与智库的有效合作机制和政策储备手段。

（三）实施制度竞合的“早期收获项目”

在合作项目方面，要充分调动泰国、老挝、柬埔寨等国家的积极性和主动性，通过湄公河国家的“牵线搭桥”，为地区合作制度竞合发展发挥积极作用。进一步促进澜湄合作与地区既有制度的对接和整合，实现各参与方及地区利益的最大化。目前，澜湄合作与大湄公河次区域经济合作、湄公河委员会等制度均以项目为导向，可以对相关制度平台下的优先项目首先进行筛选，整合相关资金、技术、人员等优势资源予以重点推进。特别是在新冠肺炎疫情恶化的情况下，老挝、缅甸、柬埔寨等国落后的公共卫生系统面临艰巨的考验。 澜湄合作与大湄公河次区域经济合作可以在疫情防控展开合作、提升地区国家共同应对突发公共卫生事件的能力。此外可以积极探索新的合作领域，在专家工作组、规划对接、议事规则、争端解决等技术层面，以及政治互信、构建共同体意识等方面展开合作。争取在基础设施、区域产业链、数字经济、跨境公共卫生、水资源保护、气候变化等方面尽快确立一批“早期收获”项目，通过开展互惠互利的合作，加快构建起信任体系，形成示范和带动效应，推动湄公河地区制度竞合关系的塑造。

（四）与域外国家在湄公河地区展开“第三方市场合作”

中国与湄公河国家合作深化的进程中，也必须恰当认识东盟、美国、日本、印度等国际组织及国家在湄公河地区的利益及影响，全面考虑中国与美国、日本等国家间的竞争与合作，使之走向良性竞争轨道，在实践层面可以通过澜湄合作、大湄公河次区域经济合作等平台，探索和推进第三方市场合作。“第三方市场合作”是开放包容、务实有效的国际合作模式，有利于将中国的优势产能、发达国家的先进技术与广大发展中国家的发展需求有效对接，实现“1＋1＋1＞3”的合作共赢。 自2018年以来，中国与日本在推进第三方市场合作方面达成多项共识，在湄公河地区重点推进泰国东部经济走廊建设，已经取得初步成果。 可以此为契机，进一步通过推进澜湄合作与大湄公河次区域经济合作、日本—湄公河合作等制度，在基础设施建设、金融、能源、环保及减贫等领域开展合作。还可以考虑与韩国、新加坡等国，通过相应的合作制度，经过博弈和理性的利益权衡，在湄公河地区开展三方或多方合作，以有效推进湄公河地区分工治理，将各方利益紧密联结，形成“你中有我、我中有你”的命运共同体，通过在湄公河地区的实践，为构建人类命运共同体进行探索和建立示范。

结语

“周边是中国安身立命之所，发展繁荣之基” ，而湄公河地区则又是其中最有基础和条件的“先行先试区”。因此，在这样的一个区域推动制度建设，对中国而言是一个具有重要理论和实践意义的任务。综上讨论，本文认为在制度拥堵的湄公河地区，澜湄合作机制可以并且能够与既有制度成功塑造竞合关系，这种竞合将是一个动态的、长期的过程，其核心在于在竞争中增进合作、在合作中规范竞争。这一过程将推动地区新秩序的构建，也将推动中国以更大的责任和与担当，在地区甚至更大范围的治理中发挥更加积极的作用。

不过，中国并不是影响湄公河地区新秩序构建的唯一主导因素，其发展前景不仅取决于中国或是相关大国的主观战略资源投入和客观国际环境现实，也依赖于参与合作的湄公河国家对地区秩序构建的认知及努力。中国、域外大国与湄公河国家三方的谈判、妥协和博弈将最终决定制度竞合的结果，也影响和决定着地区秩序的结构和走向。不排除域外大国有可能推动湄公河地区形成新的制度安排，或对原有制度安排进行调整或改造，来对冲中国在本地区制度建设的尝试。当前推进湄公河地区制度竞合仍充满挑战，但是中国处于相对主动的位置，有着较大的可能性来实现。

当今世界正经历着百年未有之大变局，更多的地区将可能出现类似“制度拥堵”的现象，成为区域性国际制度建设面临的共性难题。湄公河地区的区域性国际制度普遍具有制度化程度较低、约束力较弱的“软制度”特征，有着较强的弹性与较大的张力，这使得各个区域性国际制度间竞争与合作的回旋空间更为广阔，也使得该地区更有可能率先探索出一条“超越拥堵”的制度竞合模式。在一定区域内权力分配格局相对稳定的情况下，新兴制度建设本身便是与地区现行秩序互动并在互动中重塑地区秩序的过程，制度的建设与秩序的演进是同步的，通过制度竞合促进自身的调适优化是新兴制度建设的题中应有之义。中国作为澜湄合作的引领者，推进其与地区其他制度的竞合发展，不仅是当下中国推进澜湄合作深入发展的务实选择，更是构建周边命运共同体乃至人类命运共同体的重要探索方向。

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